张永桃行政管理考研复习资料--第六章__行政决策.doc

第一节 行政决策概述一、行政决策的涵义及特征决策定义为人们为实现较重要的目标而做出选择决定的过程。行政决策的适用范围限定在国家行政机关的职权范围内。行政决策的主体是行政人员，特别是行政领导者。行政决策行为及行政决策程序必须受法律约束。并非所有行政人员作出所有决定的过程都属于行政决策，行政决策只是在为实现较重要的行政目标时所进行的。行政决策与其他类型的决策相比，除具有一般决策的特性外，还有自身的特征。行政决策主体具有确定性。行政决策具有强制性。行政决策的内容具有广泛性。行政决策具有整体性。行政决策具有复杂性。行政决策具有非营利性。二、行政决策与政策制定在现代行政学研究中，行政决策与公共政策是两个较为重要的课题，它们既有一定的区别，又有一定的联系。一般来说，制定公共政策的过程也是一种决策过程，但并不是所有的决策过程都是制定公共政策的过程。在国外公共行政学的教科书中，决策（ ）和政策制定（ ）的区别主要在于 和的含义不同。前者的意思主要是决定和决议，后者的意思主要是政策、方针、策略等。显然，前者的外延比后者要大得多，因为决定有大有小，政策只是一种重要决定。行政决策与政策制定的关系与此相类似，高层次的行政决策可以看做是一种政策制定过程。但并不是所有的行政决策都是政策制定过程，较低层次的行政决策实际上可以看做是一种政策执行过程。公共政策是行政决策的指导准则和依据，从执行法律及党和国家政策的意义上说，高层次的行政决策也是一种政策执行过程。行政决策和政策制定主要有下列一些区别：范围不同。主体不同。层次不同。结果不同。三、行政决策的分类在行政决策活动中，由于行政决策主体、对象、条件、内容、方式的多端变化，使得行政决策的类型可以有多种多样的角度和方法来划分。将其归纳起来，主要有如下几种类型：国家决策、地方决策、基层决策。宏观决策和微观决策。确定型决策、风险型决策和不确定型决策。常规决策和非常规决策。5个人决策和集体决策。定性决策与定量决策。理性决策与非理性决策。初始决策与反馈决策。执行性决策和行政性决策。四、行政决策在行政活动中的地位和作用1行政决策是搞好行政管理的前提行政决策是行政管理的关键环节行政决策贯穿于行政管理的全过程第二节 现代行政决策体制行政决策体制是指承担决策的机构和人员所形成的组织体系及相应的制度。现代行政决策体制使行政决策主体科学地使用决策权力，实现了多谋与善断的相对分工，从而为保证决策结果的科学性提供了组织上的保证。现代行政决策体制是由以下三个相互联系、相互作用、功能齐全、互为整体的系统构成。一、行政决策中枢系统二、行政决策咨询系统总的来说，决策咨询之所以能够弥补现代行政决策者的职责同其能力之间的差距，是因为它具有以下的功能：预测功能。观测是对未来事物或不确定的事件所做的预见和推断，是提供有关未来信息的主要手段。准确的预测是选定正确决策目标的前提，可以帮助决策者选准方向并抓住有利时机，从而掌握决策的主动权。在现代行政决策过程中，需要做出预测的问题具有量大、复杂和多变的特点，因此，准确的预测需要满足下列基本条件：一是预测人员要有高深的学识、丰富的经验、敏锐的洞察力和准确的判断力；二是预测机构的成员构成应体现出学科和专业的交叉性和综合性；三是情报信息准确、全面，尤其是要体现出整体性和连续性；四是采用先进的工作手段和现代化科学的观测方法。这些条件是决策者及职能部门难以全部具备的，他们在人员构成、情报来源和预测人员的时间、精力上，远不如专门从事决策咨询研究的专家优越。分析功能。大量行政决策中的分析工作主要是由各种专家来承担的。分析功能包括两个方面：一是形势分析，即对现状作系统、全面和综合的评价，为确立下一步的决策目标打好基础。二是原因分析，它与形势分析不同，其着眼点不是某种社会现象本身，而是找出形成该现象的各种原因，使决策者制定出有效的对策。设计方案功能。决策方案的设计是行政决策的一个关键性环节，决策的水平高低在很大程度上取决于决策方案的科学性。一般的行政决策面临着各种利益的决策目标的冲突、主观偏好的差异、对客观条件认识角度不同等各种分歧性因素的影响，这样，从各个不同的角度着眼，就可以设计不同的方案。而且，从决策的本意来说，也只有存在多个方案才有决策者进行选择的可能性。多个科学的决策方案的设计需要借助专家的知识和智慧。设计决策方案是专家参与决策过程所拥有的主要功能。论证功能。按照科学决策的要求，在决策目标和方案最后确定之前，必须对它们进行系统、严密和反复的论证，以增强目标和方案的科学性和有效性。专家的论证功能包括战略思想论证、决策目标论证和决策方案论证等。现代行政咨询系统为决策服务，使决策减少失误，其重要作用已日益被人们所认识。专家集团在决策分析和论证过程中的特殊功能，使他们在行政决策过程中占有不可替代的地位。三、行政决策信息系统信息系统是现代行政决策体系的神经系统，它主要由信息的搜集、处理、存贮、传递等机构和人员组成，是为中枢系统和咨询系统提供信息服务的体系。决策中枢系统、咨询系统的工作者要以信息为基础。行政信息系统的职能是：确定信息需要，搜集和加工信息，传递信息，存贮信息以及信息系统的管理工作。现代行政决策体制所以必须建立和健全信息系统，是由以下三方面决定的：行政决策要求有专门机构负责掌握和处理信息，以提供符合要求的信息。现代行政决策对提供的信息有如下要求：（）准确。搜集和提供信息要注重信息的真实、准确，不然，以虚假、伪造的信息为依据作出的决策就会导致决策的失误。（）及时。这是行政信息的时效性所决定的。要把最新信息及时向有关部门提供，否则时机一过，信息就失去价值。（）全面。事物都是互相联系、不断变化发展的，对信息也应注重相关性，尽最大努力提供尽可能全面的信息。（）适用。要针对不同层次、不同部门、不同需要收集和提供符合各自不同要求的信息，提高信息的有用性。（）经济。即既要注重信息的经济实用性，又要注意尽量节约人力、物力、财力的开支，使获取的效益大于付出的代价。要满足上述严格要求，力避各种信息失误，必须有专门的机构和队伍来负责。行政决策中 枢系统和咨询系统不可能抽出多少力量去搜集、加工和贮存信息，即使决策者配有多少秘书，获取的信息也是有限的，更不用说对原始信息的加工处理工作。当前出现的许多搜集、加工、存贮信息的先进工具与操作技术，也不可能要求咨询人员和决策者都去精通掌握，必须组织培训专门队伍。目前我国急需建设现代化的高度灵敏的信息系统，改进信息搜集、加工、存贮、传递的方法和手段，以缩短与发达国家信息情报工作上的差距，提高行政决策的科学性、有效性。综上所述，现代行政决策体制的建立为行政决策的科学性与民主性提供了组织上的保证。一方面凡是经过现代行政体制所作出的决策再不可能是某个人的独断专行，而只能是集体智慧的结晶，这一点体现了决策的民主性；另一方面，凡是经过现代行政决策体制所作出的决策都是经过信息系统的科学分析与处理、咨询系统的反复论证与推敲、中枢系统权衡利弊与抉择而最终作出的决策，整个过程体现了科学决策的程序及科学方式、方法的运用，从而保证了决策结果的科学性。总之，现代行政决策体制将“谋”与“断”分开来，表现出了现代决策的基本特征。第三节 行政决策过程及原则一、行政决策过程理论概述理性决策过程模型这一决策模型是美国行政学家西蒙首创的，他将“过程”概念引入决策研究之中，认为以往不少学者往往忽略决策的完整过程，忽略在最后的抉择之前进行调查研究，以及抉择之后的评价过程。认为仅仅把着眼点放在最后片刻的抉择活动是对决策的歪曲，决策活动应该是一个包涵多个环节的完整过程。他主张一个理性的决策过程应包括四个主要阶段：找出决策的理由；找到可能的行动方案；在各个行动方案之间进行抉择；对已进行的抉择进行评价。他把第一个阶段称为“情报活动”，第二个阶段称为“设计活动”，第三个阶段称为“抉择活动”，第四个阶段称为“审查活动”。西蒙认为：“情报活动”先于“设计活动”，“设计活动”又先于“抉择活动”。由此，他构造了一个基本的过程序列：“情报活动设计活动抉择活动审查活动。”西蒙还认为，决策结果的执行活动应看做是决策的制定活动的构成部分，不仅执行过程是决策实现其社会功能的必要条件，执行活动本身还是更详尽的、细节性的决策活动。西蒙在阐述行政决策过程理论同时，针对“完全理性决策”模型提出了挑战，从而建立了“有限理性决策”模型。“完全理性决策”所遵循的是“最大化或最佳原则”。这种决策模型的基本前提是，在决策之前掌握全部信息；拟定全部可能的备择方案；考察每一方案所导致的全部复杂后果；具有决策的全部知识；在全部备择方案中选出最佳方案。显然，在实际的行政决策过程中这些基本前提全部是达不到的。在分析具体决策过程时，西蒙提出了“有限理性”的概念，他从知识的不完备性、困难的预见、可能行为的范围三个方面论述了理性的限度。西蒙认为：“人脑不可能考虑一项决策的价值、知识及有关行为的所有方面”，并且还要受到周围环境和心理环境的限制。实际上，行政决策者是在一种“给定条件”或特定环境中作出决策的，他所掌握的信息、具备的知识、可供选择的方案是有限的，预测现有备择方案结果的准确程度也是有限的。因此，行政决策是在有限理性的条件下进行的。与完全理性决策不同，有限理性决策遵循的是“满意原则”而不是“最佳原则”，符合要求或令人满意是它的决策标准。按照这种理解，有限理性决策不是无限地去追求全部信息、全部方案和预测全部结果以找到最佳方案，而是有一个符合最低限度目标要求的标准，在收集信息、拟定和选择决策方案的过程中能够达到这个标准就适可而止了，在此基础上选定的方案虽然不能说是绝对理想的最佳方案，但却是令人满意的方案，它的实施结果也将是可以接受的。事实上，“最佳原则”和“满意原则”之间并不是相互排斥的，而是相互包含和相互转化的，前者反映出决策的主观愿望，后者反映出决策的客观条件。在这个意义上，可以说行政决策的过程是完全理性决策和有限理性决策的辩证统一的过程。渐进决策模型渐进决策模型是美国经济学家、政治学家和政府实务家查尔斯林德布洛姆对西蒙等人的理性决策模型作出了挑战性的批评后所提出的解决方法。渐进决策模型就是把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程。所以，也称渐进主义。渐进主义认为，政策制定的实际过程并不完全是理性过程，决策者也并不是每年都对现行政策进行全面审查，理性优化决策所要求的各种必需条件，如完备的知识与资料、公平竞争的环境、理性的组织等等都是难以具备的。因此，政策制定只能根据以往的经验，在现有政策基础上实现渐进变迁；只要依据现存的方案并对它进行局部的小范围的调适，并与以往政策进行比较，不断适应环境变化的需要，就可以作为新的政策而被采纳。渐进决策模型具有以下一些内涵：一是渐进决策模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。二是决策者不必过多地分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。三是渐进主义着意于目标与备选方案的相互调适，使问题易于处理，并不是关心基础的变革。四是渐进主义面对同一社会问题的不同解决方案时，只着重于减少现行政策的缺限，不注重目标的重新改进，也不注重手段与方案的重新选择。因此，渐进主义只是一种保守的补救措施。渐进决策模型的出现是有其社会和现实依据的。第一，和平与发展已成为当代世界的两大主题，当今世界形势趋向缓和，各国政局一般都呈稳定和发展状态。在这种形势下，各国政局一般都呈现出稳定和发展的特征。为此，执政党和国家领导人一般都对基本国策不作根本性的改变，而只是在局部进行渐进的修改或增补。第二，在现实生活中，许多政策问题的解决都离不开原有政策的基础，许多决策者往往接受原有政策的合法性、持续性，在制定政策时，注意力都集中于新政策的计划和方案上，用以充实、完善、修改现行政策。第三，由于多方面原因，要具备理性优化模型使用时所需的条件相当困难，这就使得比较稳健的决策者习惯于接受保守的观念，特别是在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准时，固守现行政策就不失为上策。第四，渐进决策模型不触及更多政策制定系统的改进，原有的组织会长期存在下去，原有的体制长期不变，反过来又会形成一种难以改变的操作程序，这种操作程序在进行行政政策分析时，又会支持渐进主义方案选择。可见，当原有政策没有造成重大的不良社会后果时，出于社会稳定的需要，接受渐进主义是决策者的明智选择。第五，从政治上考虑，渐进主义也是一种权宜之计。在高层决策者内部，原有政策的修正比较容易被接受而达成协议，相反，重大政策的变更，风险较大方案的出台，容易引起决策集团内部的政治冲突和紧张状态，甚至引起政治与权力的改组。因此，在原有政策尚有一定有效性的时候，渐进决策模型对于化解政治冲突、维持政治组织系统的稳定是一种较好的选择。渐进决策模型在以下前提下是可行的，第一，现行政策大体能满足社会各阶层成员的需要，只要采取局部的边际调查，即可充分显示政策有效性的进展。第二，待处理的政策目标和社会问题本质上也带有持续性。第三，决策者所使用的政策分析方法也具有高度的持续性。第四，决策集团将政策质量与达成一致性政策方案联系起来考虑时，此方案更为可行。上述四点只有在政治稳定、和平的时代才能具备，所以，它在剧烈的社会变革面前就显得乏力。由此，它的局限性也受到多方面的批评，其中尤以耶路撒冷希伯莱大学教授耶赫兹克尔德罗尔的批评最有代表性。概括起来说，对渐进政策的批评主要有以下几点：其一，有一种维持现状、不求改革与创新的保守主义的倾向；其二，要使各种利益不同的社会集团取得一致意见，在协调工作方面存在很大困难；其三，不适合于社会变革或有较大风险的政策制定要求：其四，由于缺乏明确目标和综合计划，一步步小的修正走不出惯有做法的圈子，最后将使既定政策以一种令人不快的或完全意料不到的结果告终；其五，所使用的手段不系统、不科学，是一种缺乏理论指导和远见的被动方法；其六，其可接受的边际改革不能满足日益发展的政策需要，等等。渐进决策模式是对行政决策过程中的一种常见做法或习惯做法的理论描述。实际上，许多行政决策者不自觉地在采用这种方法。首先，因为行政决策者们处在一个需要不断作出各种决策的位置上，他们没有足够的时间和精力去收集、研究各种可能的信息和备择方案，最简便的方法是对现有政策的不足和缺点进行分析并相应制定稍有改进的政策方案。其次，行政决策者们一般均会赞同保持政策的连续性，避免出现引起社会不安和骚动的政策效果，并且不少决策者在其任期中有一种安于现状、维持现状、小步调避免大错误、少冒风险的心理，渐进决策的方法从本质上适合于他们的这种政策要求和心理要求。最后，在解决涉及各个阶层和社会集团的切身利益以及矛盾尖锐的社会问题时，渐进决策有利于使行政决策者找到一种多方面可接受的妥协或折衷方案。混合扫描决策模型混合扫描决策摸型是社会学家阿米泰埃奇奥尼年在公共行政评论的一篇论文中提出的，这篇论文的题目是混合扫描：“第三种”决策方法，它点明了提出这种决策方法的背景和思路。作为“第三条道路”，它试图把理性决策过程和渐进决策两种模型结合起来，既可利用它们各自的优点，又可克服它们各自的缺点。埃奇奥尼认为，一种特定的决策可能会包含两种方法。混合扫描决策的方法承认人的理性是有限的，在决策过程中进行全面的、综合的考察是不可能完全做到的，但是对理性决策过程所运用的系统分析技术给予肯定的评价，主张决策应有一定程度的理性思考，“大体正确强似完全不对。”混合扫描的决策过程仍从对整个责任领域的广泛范围进行系统考察开始，首先先确定一个较大的决策考虑的范围，在这里面可能包括一些重要的决定，也可能包括一些不重要的决定，它不像理性决策过程那样逐一对这些决定进行全面的、详尽的考察，而只是像渐进决策那样把主要力量集中于那些“重要的决定”上面。这种“重要的决定”是根据当时情况和最广泛的影响来确定的，因为其决策考察的范围较广泛，并不完全局限于对以往政策的修正和补充，比渐进决策有更多的选择余地和伸缩性。在备择方案的选择方面，混合扫描决策的选择范围也可较为广泛，但仅集中注意似乎可能的和有希望的选择。它不太关心同类问题在以往如何解决，改进了渐进决策的局限性，可以创造性地选择决策方案，同时又可节省用于政策分析的时间和精力。为了形象地说明混合扫描决策的方法，埃奇奥尼用环绕地球的高空气象卫星作为例子，在他看来，按照理性决策方法，是用宽角度的摄影机有计划地、细微地观测整个天空，这样做将会产生太多的数据，给行动造成沉重压力。按照渐进决策方法，是用窄角度的摄影机只注意观测天空的某一已经观测过的区域，也不可能准确预测天气的变化。而气象卫星则装配有两部摄影机，一部是广角摄影机，覆盖“天空一切地方，但很不细微”，另一部是窄角度摄影机，可以对第一部摄影机观测过的区域进行更深入细微的观察。在观测过程中需要灵活运用这种摄影机，因为在某些情况下，需要“大面积的扫描”（理性决策方法），而在另外一些情况下，则需要“小面积的观察”（渐进决策方法）。继埃奇奥尼之后，另一位学者拉里韦德将混合扫描决策方法用于社会问题的实际研究之中，他认为，“对社会的一般监控”起着广角摄影机的作用，对某个部门或某种社会问题的详尽考察起着窄角度摄影机的作用，这种方法既可对详尽研究的领域采取综合行动，又可以防止做不可能实现的要求，并且可以在保持渐进主义的稳定性和可预测性时鼓励进行革新。混合扫描决策在某种程度上可吸收理性决策和渐进决策的优点并克服其局限性，在政策制定方面有较大的灵活性、创新性和选择余地，但并不是说它因此就可以取代或排除其他两种决策方法。实际上，这三种决策方法都是行政决策者实际运用的方法，它们各有其适用范围和条件。例如，有的学者认为理性决策方法适合于解决长远的、宏观的、计划性的、经济的或定量性的决策问题，渐进决策方法适合于解决短期的、微观的、日常的、政治的或非量化的决策问题，混合扫描决策则是在各种问题相互交织的具体情况下对这两种方法的综合运用。二、行政决策的一般过程行政决策活动作为一个动态的过程是由多个环节构成的。对于这个过程的概括形成了前述的若干个模型和框架，它们虽然各具特点，但由于现实中行政决策过程的复杂性使得它们难以客观地再现行政决策的特征。一般地说，逻辑上的行政决策过程包括以下几个阶段。确定问题和目标要求确定所要解决的问题或所要完成的工作任务及目标要求是行政决策的前提或出发点，否则，行政决策将流于形式或“无的放矢”。在行政活动领域中，每天都存在大量的问题和繁重的任务要求，行政组织经常要做的一项重要工作是确定哪些任务要求应当列入决策议事日程，根据其重要性或需解决的迫切性，将这些问题或任务要求按轻重缓急的顺序加以排列。它要求对有关问题或工作任务及所要达到的目标要求有一个初步的认识和判断。确定问题或工作任务及其目标要求的具体方法或依据是多种多样的，例如某个领导人的判断、有组织的调查研究、上级指示和布置、下级的紧急报告、例行的工作安排、社会舆论的强烈反应等等。一般的决策的理论认为，在此阶段或步骤，继确定问题或工作任务后，紧接着是深入分析判断问题、明确确定具体的决策目标。在程序化决策、确定型决策过程中，在此阶段可能会达到这一要求，但在非程序化决策、风险型决策、非确定型决策等行政决策的实际过程中，此阶段对问题的分析和决策目标的确定只能是初步的和总括的，对问题的分析一般限于问题的性质、社会影响、重要性等等，对其产生的原因、背景和对策还缺乏深入的认识。在此基础上，很难确定明确具体的决策目标。在考虑是否将某个问题列入决策议事日程时，实际上只要有必须解决该问题的意向和较笼统的总的目标要求就可以作出决定，进一步的分析和研究则在拟定决策方案的过程中进行。并且，当行政领导人决定应解决哪个问题时，往往提出一个总的要求，指令专门的部门或人员进行分析研究，提出某种解决方案供领导决策时考虑，可以说已经开始进行第二步的工作了。因此，确定问题和目标要求只是说明已认识到该问题的重要性和需要进行决策的必要性，但并不一定已分析得很透彻。实际上，在行政执行过程中，能把某个问题安排到决策议事日程中，只是想使此问题得到解决的机构或具体人员的首要目的，在他们看来，这是一个非常重要的信号。拟定决策备择方案确定问题或工作任务之后，拟定决策备择方案是推进决策过程的基础性工作。对于一般性的、常规的或较为简单的问题或工作任务，往往只有一个决策方案，而对于特殊的、非常规的或较为复杂的问题或工作任务，至少需要拟定两个以上的决策方案供决策者选择。决策备择方案的内容一般包括对问题或工作任务的分析判断、明确的决策目标和可能的决策结果、具体的实施程序、步骤、时间安排及所需要的条件等等。为了使决策备择方案符合实际、切实可行，在此阶段需要进行大量的信息收集、筛选和处理工作。信息的完整性、准确性、及时性直接影决策备择方案的质量和可行性。研究处理各种信息的过程同时也是深入分析判断问题、明确具体目标、推敲行动步骤、预测决策结果的过程，并在此基础上形成最初的决策备择方案。拟定方案的具体做法根据问题或工作任务的复杂性、重要性来决定，有时由某个专人拟定，有时成立一个专门的小组或机构，有时由不同的人员或机构分头拟定。在初步方案拟定后，有时还需反复论证或在较大范围内广泛征求意见不断进行修正。选择和决定决策方案确定问题和拟定决策备择方案可以说是行政决策的准备阶段，真正的“决策”阶段是选择和决定决策方案。任何决策实质上都是一种选择取舍的过程，无选择余地的特殊情境意味着只能采取一种选择，绝对排除相反的选择。在只有一种决策方案的情况下，首先需要选择是否基本接受或认可这一方案，其次在讨论该方案的具体条文时，也有逐一表示“肯定”、“否定”或适当修改的选择过程。一般的决策理论所说的选择，通常是指在两种或多种备择方案中做出抉择，选定最佳或最优方案，这种情况在行政决策过程中也是经常出现的。选择方案的过程是一个评估选优的过程。行政决策的评估方法和企业决策一样，可以运用定性的、定量的、经验的、技术的等多种多样的方法，其可行性的评估分析主要集中在六个方面：（）是否符合现行政策、法律或上级有关规定；（）是否符合客观条件要求；（）经济上是否可行；（）技术上是否可行；（）是否还有更好的方案；（）个别地方是否需要修改。评估分析的结果最终可能从多种备选方案中选定一个最佳或最优方案，“最佳”或“最优”的概念是就几个决策方案相比较而言的。当然，也有可能出现一个方案也未选中，需要重新拟定新方案的情况。当最终选出某一方案并决定按此方案实施时，意味着由行政决策阶段开始转化为行政执行阶段。修正完善决策方案在决策方案进行实施之后，某一问题或某一工作任务方面的行政决策并没有完全结束。在实际的行政决策过程中，行政决策往往不是一次性完成的，行政决策阶段和采取行动阶段在时间上也不完全是截然分开的。行政决策对所采取的具体行动具有指导性的作用，可以用来控制具体行动的方向、次序和进程，具体行动的进展情况和效果则可以为检查、判断既定的行政决策方案的有效性和可靠性提供反馈。当在具体行动期间发现某些不利情况时，可以进行二次决策或多次决策，对原有的决策方案进行修改和完善，甚至可能会出现推翻既定方案、对原有的备择方案重新进行评估、选择或重新收集信息、拟定决策备择方案的现象。为了减少采取具体行动中可能出现大的偏差所带来十分不利的社会影响和决策后果，在处理一些较为复杂或较重大的问题或工作任务时，通常采用先试点后推广的做法，在试点时期经过认真观察和总结，有目的地修改完善既定的决策方案，在确信有一定把握的适当时机再正式全面布置实施。修正完善决策方案的做法被称为追踪决策，它表明了行政决策动态过程的阶段性和连续性。三、影响行政决策的因素对行政决策程序和步骤的描述一般来说是较为抽象的，在深入研究行政决策过程时，经常会遇到一些较为实际的问题，例如，为什么有些问题能够引起领导者的重视被列入行政决策议事日程而有些问题却不行？领导者在选择决策方案时，为什么要选择方案而不选择方案？究其原因，是有些因素影响了决策者的判断和选择。因此，若要把握实际的行政决策过程，就应对这些影响行政决策的因素有一基本的了解。政策和法律因素。现行的政策和法律是各级行政机关进行行政决策的主要依据。无论是贯彻上级规定的执行性决策，还是行使自主权的行政性决策，有无正当的政策和法律依据都是行政决策者必然要考虑的重要问题。政策和法律因素在拟定和选择决策备择方案时具有特别重要的影响，尤其是负主要责任的行政领导在需要做出决定的最后关头，这是其能否下决心的可行性评估分析的首要条件。政策和法律因素的另一个影响还在于，它使行政领导者从政策或政治角度考虑其面临的问题或工作任务，权衡轻重缓急和决策议事日程的安排。2问题性质。各种社会公共事务和问题是行政决策的对象，其本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的议事日程安排、决策方案的拟定和选择都有重要的影响，有些问题是突发性的，例如地震和火灾；有些问题是有严格时间限制的，例如年度计划和预算；有些问题是季度性的，例如工作计划安排；有些问题是全国性的，例如城市规划，等等。在行政领域中，每天都存在着大量的、各种各样的问题，它们的影响面、严重性、时间要求、复杂性、解决难度、引起社会和领导人关注的程度和适当的处理方法等等各不相同，因此对行政决策者的判断和决策方案的拟定、选择有着不同的影响。外界压力。外界压力指各种社会集团、政治团体、社会舆论、新闻媒介、上级意图等独立于行政决策过程之外但对其有重要影响的因素。行政决策由于牵涉到社会上各个方面的利益，各种社会集团、社会阶层以及各类人员将会以各种活动或各种方式表现其对某一社会问题或某种决策方案的关心，甚至可能会在某种程度上直接影响或干预具体的行政决策过程。外界压力给行政决策者造成很大的心理负担，例如经过选举产生的行政官员不能不重视选民的舆论要求；由上级任命的行政官员在做出决策时不能轻率地对待上级的意图，这种心理压力自然会影响到他们对问题的判断和对决策方案的选择。外界压力对行政决策的影响有些是积极的，有些是消极的，因此提高决策的质量和可接受性，就应充分发挥积极因素的作用，抑制和防止消极因素的作用，这是行政决策中需要研究处理的重要问题。信息来源。信息是行政决策的基础，信息是否准确、及时、全面直接影响到对问题判断的准确性和决策的质量与效果。但是，信息需要收集，行政决策者需要有一定的来源使其能够得到所需要的信息。信息来源是多种多样的，例如地方或下级的报告、上级文件、新闻媒介、统计资料、调研活动等正式来源和社会传闻、小道消息、上访材料等非正式来源。信息来源方面影响行政决策的主要问题是信息渠道不畅通，如新闻媒介不能报道真实情况；信息反映不及时、不准确或不全面，如下级单位报喜不报忧；信息过滤影响，即信息在沟通过程中经过筛选逐渐减少和失去价值；信息沟通障碍或信息流通渠道阻塞，如有关人员或单位故意扣留信息，等等。个人素质。在前四种因素相同的情况下，决策者个人素质不同对决策质量和决策行为有不同的影响。实际上，在行政决策过程中，普遍存在的是这四种因素不同的情况，完全有理由认为，个人素质差异在决策方面引起的差异会更大，个人素质的不同直接影响到行政决策者的政策水平、法律观念、对问题和决策方案的判断力、承受外界压力的能力、对信息的敏感性等等，上述各种因素对行政决策的影响正是通过个人素质发生作用的。决策体制。决策体制是由行政领导体制所决定的行政决策形式。在个人负责制、集体负责制的不同条件下有不同的决策体制。例如，个人负责下的决策形式主要是个人决策，而集体负责制下的决策形式主要是群体决策。决策体制对行政决策的影响主要表现在对个人决策行为和决策质量的影响方面。除了个人决策和群体决策有不同特点之外，个人决策易于突出个人素质方面的差异，群体决策虽然可减弱这种差异，但是会使决策成员产生意见冲突或遵从的心理压力并使决策结果发生某种超出个人原有判断的变化。例如，某些研究表明，当群体成员中采用保守方案的意见占上风时，决策结果可能会采用最保守的方案，称之为保守转化，其相反的情况是风险转化，即出现采用最有风险的决策方案的趋势。决策手段。行政政策过程中所使用的决策手段和方法对决策质量和决策结果也有重要的影响。由于行政决策面对的问题十分错综复杂，仅仅利用经验的、手工的、直观的或简单的决策方法远远满足不了决策的目标要求。近些年来，随着科学技术的飞跃发展和决策理论的深入研究，各种先进的决策手段和方法不断得到广泛运用，例如线性规划、数学模型、实验模拟、系统分析、网络技术、计算机科学、头脑风暴法、德菲尔法等等。先进的决策手段和方法有助于及时、准确、全面收集和处理信息，对决策问题科学地进行定量、定性和可行性分析，客观地判断和选择决策备择方案，并且可以有效排除或抑制外界压力、个人素质等因素对决策过程的消极影响。决策时机。决策时机主要指行政决策的时间安排及当时的决策条件。实践表明，在不同的时间和不同的情况下，人们对同一问题或同一决策方案的看法、判断可能会有所不同或发生变化。与决策时机有关的因素很多，例如决策议事日程、问题或方案提出的时间、出席决策会议的人数和具体人员、当时的政治经济形势等等，其中有一些因素是偶然的或临时出现的，但