（环境与资源保护法学专业论文）我国资源税费法律制度研究.pdf

旧y1 9 1 36 l f f f l 5 f 罂 中南林业科技大学： 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行 研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品，也不 包含为获得中南林业科技大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文 中以明确方式表明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担氐 作者签名：叶紊l 搁p - ，i 砂年6 月万日 中南林业科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件或电 子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权中南林业科技大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于：， 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口 ( 请您在以上相应方框打“”) 作者签名：耐韵柳 f 年妇y 日 导! j 峰名：善泰 z , pt 1 年二月譬日 i 摘要 自然资源是人类生存和发展的基础。随着人口的激增，资源短缺问题成为人 类社会亟待解决的重要问题。各国政府都面临着经济发展与资源保护的双重压 力，如何实现经济发展与资源保护的双重目标成为各国政府的共同课题，其中资 源税费立法作为经济调控手段，因为符合各国经济发展和环境资源保护的现实需 求而倍受青睐。资源税费法律制度，是有关征收资源税费的对象、范围、标准、 计算方法、程序、使用和管理等各种法律规范的总称，是资源税费工作的法定化、 制度化。设立这一制度的目的除了体现国家作为资源所有者的收益权外，还在于 保护环境和促进资源的合理丌发、综合利用。本文首先结合资源的特性，从环境 与资源保护法学、税法学等角度探讨了资源税费的理论基础，认为其应当包括资 源价值理论和资源稀缺性理论、外部性理论和环境成本内部化理论、环境权理论 以及可持续发展理论，从而在更深的层次上丰富了资源税费的理论内涵。接下来， 对我国资源税费立法的历史进行了梳理，并分析了其现状；然后又介绍了美国、 俄罗斯等国的特色资源税费立法实践，并对其进行了总结概括。通过资源税费的 理论基础以及中外资源税费立法实践，我们可以得出如下结论：通过设置资源税 费法律制度，既可以解决长期存在的资源的经济性价值与生态性价值的冲突，也 可以建立起民法与环境法的协调机制。进而重点而详细地分析了我国资源税费在 立法指导思想、立法体制、税费关系、具体制度、配套机制等方面存在的种种缺 陷以及由于上述缺陷的存在所造成的环境资源破坏严重、经济发展区域不公、收 入规模过小、资源富饶区公民环境权无法得到保障、沉重的政府负担、掩盖了出 口贸易下的资源分配不公、国际贸易的环境恶化等不利影响，为了矫正资源开采 的负外部性、加大资源税对经济的调控力度，充分发挥资源税在资源的可持续利 用中税收杠杆的作用，维护我国对外贸易中的环境权益，最终提出了包括改变立 法指导思想、完善立法体制、实行“费改税 、完善具体制度设计、建立和完善 配套机制等能够实现资源的有效配置和促进良性的资源开发和资源利用规模的、 最终实现我国资源可持续利用有针对性的完善对策。 关键词：瓷源；资源税；资源性收费；费改税 a b s t r a c t n a t u r a lr e s c o u r c e sa r et h ef o u n d a t i o n o fh u m a nb e i n g se x i s t e n c ea n d d e v e l o p m e n t a st h ep o p u l a t i o ns o a r i n g ，r e s o u r c es h o r t a g e sb e c a m ea ni m p o r t a n t p r o b l e mt ob er e s o l v e d t ot h eh u m a ns o c i e t y g o v e r n m e n t si ne v e r yc o u n t r ya r c f a c e dw i t ht h ed o u b l ep r e s s u r eo ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o n h o wt oa c h i e v et h ed u a lg o a l so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dr e s o u r c ep r o t e c t i o n b e i n gt h e i r c o m m o ni s s u e t h er e s o u r c et a xl e g i s l a t i o n a sa ne c o n o m i cc o n t r o i m e a s u r e ，h a sb e e nr e c e i v e de x t r e m e l yp o p u l a rb e c a u s eo fi t sa b i l i t yt om e e tt h e p r a c t i c a ln e e d so fe v e r yc o u n t r y t h er e s o u r c et a xl a wl e g a l i n s t i t u t i o ni st h e g e n e r i c t e r m s o nv a r i o u sl e g a ln o r m si n c l u d i n gl e v yo b j e c t s ，i n c i d e n c eo ft a x a t i o n ， t a xs t a n d a r d ，c a l c u l a t i o nm e t h o d s ，p r o c e d u r e ，t h eu t i l i z a t i o na n dm a n a g e m e n to ft h e t a xr e v e n u ee t c w h i c ha r er e l a t e dt ot h er e s o u r c et a xc o l l e c t i o n i t st h el e g a l i z a t i o n a n di n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fr e s o u r c et a xw o r k t h ep u r p o s eo fi t se s t a b l i s h m e n ti s n o t o n l yt or e f l e c t t h er e s o u r c eo w n e r s u s u f r u c t ，b u ta l s ot op r o m o t et h e c o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n ta n d u t i l i z a t i o no f r e s o u r c e s f i r s t l y , t h i sp a p e r e x p l o r e dt h eb a s i ct h e o r i e so ft h er e s o u r c et a xf r o mt h ea n g l eo fe n v i r o n m e n t & r e s o u r c e sc o n s e r v a t i o nl e g a ls c i e n c ea n ds c i e n c eo f t a xl a wb a s e do nr e s o u r c e c h a r a c t e r i s t i c s ，w et h i n ki ts h o u l db ei n c l u d i n gt h er e s o u r c ev a l u et h e o r y &s c a r c i t y t h e o r y , e x t e r n a l i t yt h e o r y & i n t e m a l i z a t i o no fe n v i r o n m e n t c o s tt h e o r y , t h e e n v i r o n m e n tr i g h tt h e o r ya sw e l la st h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r y , s oa st oe n r i c h ad e e p e rl e v e lo ft h er e s o u r c et a xt h e o r e t i c a lc o n t e n t t h en e x t ad e t a i l e da n a l y s i so f t h et h er e s o u r c et a xl e g i s l a t i o ni nh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o ni nc h i n aw i l lb eg i v e n t h e n ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h eu n i t e ds t a t e s ，r u s s i aa n do t h e rc o u n t r i e s r e s o u r c e t a xl e ：g i s l a t i o np r a c t i c e sa r ei n t r o d u c e da n dt h e ns u m m a r i z e d t 1 1 1 1 0 u g ht h er e s e a r c ho n t h et h e o r e t i c a lb a s i sa n d s i n o - f o r e i g nr e s o u r c et a xl e g i s l a t i o np r a c t i c e s w em a yd r a wa c o n c l u t i o na sf o l l o w i n g ：b ys e t t i n gu pt h er e s o u r c et a xl a w ，t h el o n g - s t a n d i n gc o n f l i c t s b e t w e e ne c o n o m i cv a l u ea n de c o l o g i c a lv a l u eo fr e s o u r c e sc a nb es o l v e d ，a n da c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nc i v i ll a wa n de n v i r o n m e n t a ll a wm a ya l s ob e e s t a b l i s h e d a n dt h e n ，a ne m p h a s i sa n dd e t a i l e da n a l y z e sw a sg i v e i lt ot h et h ed e f e c t s o fc h i n ar e s o u r c et a xl a wi ni t s l e g i s l a t i o ng u i d e l i n e ，l e g i s l a t i o ns y s t e m ，t h e r e l a t i o n s h i ob e t w e e nf e ea n dt a x ，c o n c r e t es y s t e ma sw e l la si t ss u p p o r t i n gm e c h a n i s m a n ds oo n t h ee x i s t e n c eo ft h e s ed e f e c t sh a v eb e e nc a u s e dm a n ya d v e r s ei m p a c t s s u c ha st h ed e s t r u c t i o no fe n v i r o n m e n t a lr e s o u r c e s t h ei n e q u a l i t yo nt h er e g i o n a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s a m l li n c o m e s c a l e ，t h el a c ko fs a f e g u a r d sf o rt h e r e s o u r c er i c ha r e ar e s i d e n t s e n v i r o n m e n t a lr i g h t s ，g o v e r n m e n t sh e a v y b u r d e n , c o v e r e dt h eu n f a i rd i s t r i b u t i o no fr e s o u r c e si n e x p o r tt r a d e ，t h ed e t e r i o r a t i o no ft h e i n t e m a t i o n a it r a d ee n v i r o n m e n te t c ，i no r d e rt or e c t i f yt h e s en e g a t i v ee x t e r n a l i t i e s b r o u g h tb yr e s o u r c e se x p l o i t a t i o na n dt oi n c r e a s et h er e s o u r c et a x sr e g u l a t i o np o w e r t o0 1 1 1 e c o n o m i c ，t og i v ef u l lp l a yo fr e s o u r c et a xa s a st a xr e v e n u el e v e ri nt h e s u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no fr e s o u r c e s ，a n dt om a i n t a i nt h ec h i n e s ee n v i r o n m e n t a lr i g h t s i nf o r e i g nt r a d e ，w ef i n a l l yp u tf o r w a r ds o m e t a r g e t e dc o n s u m m a t i o nc o u n t e r m e a s u r e s n i n c l u d i n gc h a n g i n gl e g i s l a t i o ng u i d e l i n e ，i m p r o v i n gt h el e g i s l a t i o ns y s t e m ，p r a t i c i n g ”t a x r e f o r m ”，p e r f e c t i n gt h ec o n c r e t es y s t e md e s i g n ，b u i l d i n ga n dp e r f e c t i n gt h e s u r p p o r t i n gm e c h a n i s me t c w h i c hm a ya c h i e v ee f f i c i e n ta l l o c a t i o no fr e s o u r c e sa n d p r o m o t eab e n i g nr e s o u r c e sd e v e l o p m e n t & r e s o u r c eu t i l i z a t i o ns c a l e ，s oo u rr e s o u r c e s u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o nc a nb ef i n a l l yr e a l i z e d k e yw o r d s ：n a t u r a lr e s o u r c e s ；r e s o u r c et a x ；r e s o u r c ef e e ；t a xr e f o r m a t i o n 目录 摘要1 a b s t r a c t i i 绪 仑1 1 1 课题的研究背景1 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国内研究现状2 1 2 2 国外研究现状2 1 3 课题的研究思路与研究方法3 第一章资源税费法律制度的理论基础4 1 1 资源价值理论与稀缺性理论4 1 2 外部性理论与环境成本内部化理论一站”6 1 2 1 外部性理论6 1 2 2 环境成本内部化理论8 1 3 环境权理论9 1 4 可持续发展理论1 0 第二章我国资源税费立法实践1 3 2 1 我国资源税立法的历史进路1 3 2 2 我国资源税费的立法现状1 4 2 2 1 立法目的由财政目的逐步向环保目的倾斜1 4 2 2 2 多层次立法15 2 2 3 “税费并存、税少费多”的制度格局1 5 2 2 4 具体的制度设置_ 一l8 第三章国外资源税费立法实践及分析2 0 3 1 外国资源税费立法实践2 0 3 1 1 美国资源税费立法实践2 0 3 1 2 俄罗斯资源税费立法实践2 l 3 1 4 其他国家资源税费特色立法实践2 2 3 2 国外资源税费法律制度的综合分析2 4 3 2 1 立法目的更倾向于资源保护2 4 3 2 2 立法体制上的特色2 4 i v 3 2 3 “征税为主、收费为辅”的制度格局2 5 3 2 4 具体的制度设计特色2 5 3 2 5 完善的配套机制2 6 第四章我国资源税费法律制度存在的缺陷及造成的影响分析2 8 4 1 我国资源税费法律制度存在的缺陷分析2 8 4 1 1 立法指导思想存在问题2 8 4 1 2 立法体制上存在的问题2 9 4 1 3 “税”与“费”的定位不合理3 1 4 1 4 具体制度存在的问题3 3 4 1 5 配套机制存在的问题3 7 4 2 由于上述缺陷的存在造成的影响分析4 0 4 2 1 环境资源破坏严重- 4 0 4 2 2 经济发展区域不公：4 0 4 2 3 收入规模过小4 0 4 2 4 无法保障资源富饶区公民环境权4 l 4 2 5 导致沉重的政府负担4 l 4 2 6 掩盖了出口贸易下的资源分配不公4 2 4 2 7 国际贸易环境的恶化4 2 第五章完善我国资源税费法律制度的对策4 3 5 1 完善立法指导思想。4 3 5 1 1 立足中国国情原则4 3 5 1 2 贯彻可持续发展原则4 4 5 1 3 尊重资源的生态规律原则4 4 5 2 完善立法体制4 5 5 2 1 提高立法层次4 5 5 2 2 下放部分立法权到省级人民政府4 5 5 2 3 提高资源税费立法的系统性和科学性4 6 5 2 4 提高立法透明度：4 6 5 2 5 规范授权立法j 4 7 5 3 实行“税改费”4 7 5 3 1 “费改税”的必要性4 7 5 3 2 逐步推动“费改税”4 8 5 4 具体税费制度的完善对策5 0 v 5 4 1 扩大征税范围5 0 5 4 2 税率改革5 l 5 4 3 改变计税依据5 3 5 4 5 建立起明确的中央与地方的分成机制5 3 5 4 6 建立和完善配套机制5 4 结语。5 7 参考文献5 9 攻读学位期间的主要学术成果6 5 弱c谢。6 6 v l 硕十学位论文 我国资源税费法律制度研究 绪论 1 1 课题的研究背景 人类要生存和发展，必须要对资源加以利用，随着人类丌发利用资源程度 的深入，资源短缺问题已经成了世界上所有国家面临的“瓶颈“问题。从国际 社会层面来说，资源安全已经突破传统的国家安全观而成为新型的安全观；就我 国来说，保障资源安全是中国政治安全的重要内容，是关系国计民生和国家经济 安全的重要战略步骤。资源的有效利用和可持续利用已经成了包括我国在内的世 界环保事业的核心问题之一，与环境污染治理问题一样成为我们当前的重要任 务。资源税费立法的蓬勃发展来源于资源价值观和资源价值理论的形成和发展。 长期以来，自然资源一直被人们作为没有价值的东西而无偿地占有、开发和利用， 这导致了自然资源的过度开发和浪费。随着资源危机时代的到来，人们开始对“资 源无价”理论进行了反思，自然资源的价值观和价值理论由此应运而生。资源税 是改变资源无价的状况设置的一个税种，在资源保护领域，建立有利于资源保护 的资源税费制度已成为世界性的课题。资源税费立法作为解决资源短缺问题的法 律手段被各国广泛采用，美国、俄罗斯、北欧一些国家根据本国国情进行了各具 特色的资源税费立法实践并取得了显著的成绩。随着世界经济一体化的发展，我 国经济进入了飞速发展的快车道，但这种飞速发展是一种粗放式、高能耗的发展， 是以巨大的资源浪费和生态环境破坏为代价的，现有的资源税费法律制度已经不 能满足资源保护的需求。从资源保护的现实需求来说，随着经济的发展，我国自 然资源的超采、浪费等问题，已经引起了资源的不可持续，环境资源对经济发展 的制约作用也日益明显；从我国对外贸易的角度来说，我国是世界上最大的黄磷、 氟石、镁、镁合金、电解锰、工业硅和锌的出口国。我国出口贸易以自然资源的 廉价出口为主，在最近几十年来，发达国家一方面尽力维护自身稀有资源，另一 方面却以极低的价格从我国购买了大量资源。随着资源对一国可持续发展战略影 响的日益重要，特别是在全球金融危机导致美元贬值的大背景下，发展中国家开 始从以出口资源换取外汇的经济发展战略逐步转向对资源出口进行限制；而发达 国家在自身储备战略资源的同时反对发展中国家对资源的出口实施限制，双方为 资源出口限制问题展开了激烈的争论。这就是为什么我国2 0 0 9 年采取的对我国 资源进行限制出口措施却引起了2 0 0 9 年6 月2 3 日，美国与欧盟向w t o 争端解决 机构提起申诉，要求与中国就中国对稀有资源出口的限制进行磋商原因。我国 1 9 9 4 年税制改革时设置的资源税，开征的主要目的是调：i 了从事资源开发的企业因开 硕+ 学位论文我国资源税费法律制度研究 发资源形成的级差收入，从性质上从属丁所得课税，其曾经一度在遏制自然资源的滥采乱挖、 调节不同资源开采条件的企业之间公平竞争方面起到了很大的作用。但随着自然资源的耗竭 以及国际贸易的加人，现在已经不能满足政府环境保护的目的。在自然资源保护成为急 需的背景下，如何通过完善国内资源税费法律制度，以保护我国自然资源的可持 续利用以及维护我国资源权益成为当务之急。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 资源税法在我国研究的历史并不长，我国法学界及经济学界正式开展对资源 税法的理论研究，是在进入2 1 世纪开始的。虽然我国的环境税法研究起步较西方要 晚2 0 年左右，但发展十分迅速，学术队伍日益壮大，成果颇为显著。 人民出版社于2 0 0 9 在出版了马衍伟教授的专著中国资源税制改革的理论 与政策研究，这本专著是目前国内关于资源税制改革方面的一部创新之作，也 这是我国目前为止第一部全面论述资源税改革的专著，该书在全面梳理国内外资 源税改革理论研究成果的基础上，以科学发展观为理论基石，对我国资源税制改 革的理论做了有新意的诠释，形成中国特色资源税改革的理论依据；作者把现代 微观企业理论研究中利益相关者理论及其方法引入资源税制改革的分析之中，对 资源税制改革过程中所涉及的各类利益相关者进行分类，并对这些利益相关者的 利益需求进行分析，为研究资源税制改革及其他税制改革建立了一套新的分析框 架和研究方法。为推进资源税的制度创新提供有价值的理论参考。虽然资源税制 度不等同于资源税立法，但是法与经济历来都是密不可分的，并且资源税立法也 必须立足于现有的资源税费制度，马衍伟教授的这一系列论述，奠定了法学界对 资源税法进行系统研究的基础。 李慧玲教授在她的专著 环境税费法律制度研究中提出了从可持续发展的 角度对现有的资源税进行改革，她认为“不可持续 是我国现时经济存在的主要 问题之一，资源税的改革应当以可持续发展为指导，从资源税的征税目的、征税 范围、计税依据、税率及征管等方面予以完善。 1 2 2 国外研究现状 国外绿色生态税收产生于2 0 世纪七十年代，生态税费在西方发达国家早已 立法，无论是在理论上还是在实践中，生态税收在促进环境保护和筹集资金上都 2 硕十学位论文 我国资源税费法i 扛制度研究 具有积极的作用。马歇尔1 8 9 0 年发表的经济学原理中提出“外部经济”概 念。他的嫡传弟子庇古从福利经济学的角度在“外部经济”概念的基础上扩充了 “外部不经济 的概念和内容。庇古早在1 9 3 2 年的福利经济学中就提出了 “外部成本内在化 的经济外部理论。他以环境外部性理论为基础，提出要解决 环境中的外部不经济问题，就必须丌征环境税。这成了各国环境税立法的法理之 一。h o t e l l i n g ( 1 9 3 1 ) 最早研究了可耗竭资源的最优开采问题。他假设可耗竭 资源的储量是外生的，通过计算发现税收降低了期初资源的产量，增加了后期的 资源产量，也就是说税收可以改变可耗竭资源在时间上的分布，这种改变称为 “时间倾斜 ( t i m e - t i l t i n g ) 。 1 3 课题的研究思路与研究方法 文章除绪论外，将分为五个部分对我国资源税费法律制度研究这一论题进行 论述。第一部分，从经济学、环境与资源保护法学、税法学等角度分析了资源税 费法律制度的理论基础，包括资源价值理论、资源稀缺性理论、外部性理论、人 权理论、可持续发展理论等；第二部分，主要阐述我国资源税费立法的历史及现 状；第三部分，介绍了外国特色资源税费立法实践并对其做了总结概括：第四部 分，详细分析了我国资源税费法律体系存在的种种缺陷及造成的不利影响；第五 部分，提出完善我国资源税费法律制度的对策。 本文在研究与写作时，综合运用环境法学、法经济学、法理学、税法学等有 关原理，采用实证的、比较的、演绎的、归纳的方法进行研究。 3 硕十学位论文 我国资源税费法律制度研究 第一章资源税费法律制度的理论基础 在资源短缺问题成为世界性问题的今天，各国政府都在积极寻求各种有效的 自然资源保护手段。无论是发达国家还是发展中国家，对资源产品征税已成为通 行做法。我国也不例外。然而，在我们建立服务型政府的实践中，我们也进入了 税收国家时代，税收国家要求任何税费的设置都必须建立在充足的理论基础上。 那么，资源税费法律制度设置的理论依据何在? 也就是说我们为什么要开征资源 税? 此外，资源税费立法牵涉面广泛，对一国自然资源承载力、国民生产总值、 产品出口、产业结构尤其是低收入人群都会造成极大的影响，这些都需要提前进 行系统性研究。通说认为资源税是以自然资源为征税对象的一个税种，因此，要 回答上述问题，我们必须结合资源的特性予以分析，才能对其进行充分论证，因 为资源是资源税开征的“本和“源 。需要注意的是，资源税费，是资源税和 资源性收费的统称，它是指国家依法对开发利用自然资源的单位和个人征收的税 费，无论是从理论上讲，还是从各国的立法实践上来讲，资源“税 与“费 是 密不可分的。将两者拆分就不能理解完整意义上的资源税法。因此，这里我们所 谈到的资源税是广义上的资源税，不但包括资源税，还包括按照各种法定方式征 收的各种资源性收费。 1 1 资源价值理论与稀缺性理论 按照西方经济学的价值理论观，资源的有用性和稀缺性是政府征收资源税费 的理论依据。因此，资源价值理论与稀缺性理论是密切相关的，因为资源价值理 论体现了国家作为自然资源所有者所应享有的收益权，而资源的稀缺性理论则体 现了政府在保障资源的公平利用方面的职能。两者共同反映了资源的经济属性。 从资源价值理论的角度出发，首先表现为自然资源是在一定的经济技术条件 下可以被用来改善人类生产和生活状态的物质和能量。人类要生存和发展，必须 要对资源加以利用，环境中的自然资源是人类进行经济活动的物质基础，是人类 创造财富的物质基础，并且，随着人类开发利用自然资源的能力的增强，以往我 们认为没有价值的资源都逐渐为人们所用，资源的范畴也在不断加大。各国都意 识到了自然资源的重要性，都把它当做国民经济核算的基础。以矿产资源为例， 世界上绝大多数国家均通过立法确认矿产资源作为社会财富归国家所有或全民 所有，联合国 第九条规定：“矿产、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自 4 硕十学位论文 我国资源税费法律制度研究 然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、 草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市 郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留 山、自留地。也属于集体所有。 这些宪法条款构成了自然资源作为环境要素的 财产性和法律主体对环境资源的利用权的宪法依据。从经济学的角度看，资源的 有用性，也即自然资源的经济价值属性构成了资源价值理论的基础。既然国家拥 有自然资源的所有权，那么按照物权法，“从国家作为资源的所有者与资源的使 用者之问的法律关系来看，使用者要取得资源的使用权，则必须对资源固有的利 用价值付出对价，n 1 因此，波尼、波义尔教授提出了“使用环境性资源这一行 为本身就可以征收税款。 呦的观点。但是，国家是一个抽象的概念，“国家所 有权只是反映了矿产资源的静态归属问题，矿产资源作为重要的生产要素，客观 上要参与社会的生产过程，事实证明，国家直接参与矿产资源的开发，既不现实， 也不经济，所有权与使用权的分离就显得非常重要，这种分离反映了物权制度要 求，当然也是国家作为所有者其经济权益得以实现的途径。 口1 按照经济学的理 论，自然资源作为一种经济要素，是一种私人物品，“自然资源的经济价值属性 决定了使用者可以获得一定的收益。在自然资源的所有权与使用权分离的情况 下，使用人向所有人缴纳必要的费用，支付相应的对价，乃是民法的财产法原则 在环境资源法中的体现。”h 1 资源税最大的功能就是发挥资源租税的作用，开征 资源税的目的就是利用资源税这一经济杠杆实现环境资源价值化，体现所有者的 受益权。资源税费是有偿使用自然资源的主要形式，是资源价值理论的重要体现。 从保障资源所有者权益的角度出发，建立起与资源产品价格挂钩的资源税费制度 是符合民法、物权法等相关法理的，这也是我国各项自然资源收费的基础理论。 稀缺性( s c a r c i t y ) ，按照美国学者曼昆( n g r e g o r ym a n k i w ) 的定义，是 指“社会拥有的资源是有限的，因此，不能产生人们所希望拥有的物品与劳务。 正如一个家庭不能给每个成员想要的每件东西一样，一个社会也不能给每个人以 他们向往的最高水平的生活。 哺1 “稀缺性是自然资源的固有特性。因为人类的 需要实质上是无限的，而自然资源是有限的。自然资源相对于人类需要在数量上 的不足，是人类社会与自然资源关系的核心。 阳1 自然资源的稀缺性不仅表现在 任何资源在总量上的有限性，还表现在可替代资源的品种的有限性上。这就产生 一个资源的最优配置的问题。“资源的有限性也就是资源税费存在的法律前提。 正是由于资源在数量和品种上是有限的，资源在用途上是多方面的，才存在将有 限资源如何在不同用途上进行最优分配的问题。如果资源不是有限的，人类在任 何时候都可以向大自然任意索取，也不必研究配置资源问题。 【7 1 政府通过对 5 硕+ 学位论文 我咽资源税费法律制度研究 资源产品征税或收费从而调节资源的稀缺性而实现资源的级差地租。资源的稀缺 性还要求政府保障其公平利用，资源的公平利用要求实现利益平衡并顾及所有相 关因素，资源税“实际上是要缩小现有的在资源利用和社会福利分配上的差距。 富有的人消耗的资源多，由于资源具有稀缺性，这些人对资源的使用就剥夺了其 他人对这部分资源的使用，因此，他们必须支付费用，这笔费用不仅要能弥补资 源的消费，还要用来弥补因为他们对资源的占用而使其他人丧失对该资源的使用 所造成的损失。这样有利于发挥税收调节个人收入相差悬殊和地区间经济发展差 距过大的作用，缩小贫富差距，促进协调发展，实现共同富裕。哺1 因此，资源 税这种强制手段有助于全面提高人们的资源意识，加深全社会对资源有用性和稀 缺性的认识和理解。 1 2 外部性理论与环境成本内部化理论 资源价值理论和稀缺性理论都是从资源的经济属性出发的，但是环境资源不 同于一般的财产之处在于其生态效益和其他非生态价值的无法量化性。“尽管资 源的有偿使用不能完全以是否征税来做出判断，但从税费的征收中反映出人们对 资源价值的认可。成熟的环境收费制度能充分体现出资源的经济价值或使用价 值，而完善的环境税收制度则是环境资源生态价值的集中体现。”一1 外部性理论 与环境成本内部化理论有助于理解资源税立法对资源生态价值的保护功能，所以 把他们放在一起予以解析资源税的环境法法理依据。 1 2 1 外部性理论 在资源保护领域，外部性原理是解释资源开采活动与环境问题成因的一个基 础理论。外部性，按照经济学家曼昆的定义，是指“一个人的行为对旁观者福利 的影响。 n 们外部性实际上有正的外部性和负的外部性两方面，我们在这里所谈 的外部性，是指负的外部性。在资源开发过程中造成的外部性问题首先表现在对 土地、水体、空气等公共物品的污染和破坏，以河北满城县的陵山( 该山不但因 出土了中山王刘靖的金缕玉衣而著名，也以优质石材资源而著名) 石材开发为例， 过度的石材开发几近削去半个陵山山头，不但影响了该风景区的旅游价值，还可 能对地质造成破坏性影响；其次，资源开发也不可避免地殃及了私人物品，以河 南、山西的一些矿区为例，采矿导致了地面的塌陷，矿区居民的房屋开裂、变形、 扭曲、塌落现象非常严重。经济活动的趋利性和环境的公共性造成环境成本的外 部化，这种外部化一旦产生，对环境损失部分的弥补和救济将会异常沉重，其中 对生态移民的搬迁安置更是困难重重。因此，资源与环境经济学都认为：“引起 6 硕十学位论文我国资源税费法j 蕾制度研究 资源不合理的开发利用以及环境污染破坏的一个重要原因是外部性。 1 从环境 法的角度而言，资源税费法律手段能够使资源的开发者、利用者和破坏者承担起 各自的责任，减少外部性问题。外部性理论作为资源税费的基础理论之一，可以 从理性的经济人假设及公共物品理论来展开解释。 第一，外部性问题的产生途径除了企业的尘产行为外，还包括消费行为。 “环境税能达到改善社会环境的目标的原因是它能够有效改变社会主体的消费 习惯。州他1 外部性理论假设企业和消费者都是理性的经济人，资源税可以通过税费 的方式促使企业将外部成本计入产品成本之中，由税收参与价格机制，真实地反 映自然资源的边际社会成本，间接影响产品的价格，从而影响产品的销售和消费， 使开采企业和相关责任主体为资源价值和生态价值付出代价提供了动力机制。首 先，企业作为理性的经济人，其本质追求是盈利，企业的目标与社会的目标是不 完全对应的。在资源开采使用过程中，外部性的存在使得开采企业的私人成本低 于社会成本，如果按照私人成本定价，必然导致过度开采，难以实现资源的有效 利用，即出现市场失灵。由于市场忽视自然资源的生态价值，使之不能通过市场 的价格机制体现出来，而资源税费一旦实施，市场的价格信号就会引导企业主动 作出反映，迫使企业在经济决策中考虑污染成本，从而调整自己的经济行为以实 现利润最大化。“随着市场经济改革和国有企业的转制改制，企业对市场信号同 趋灵敏，更加注重降低包括环境成本在内的所有成本，逐步树立企业的“绿色”形 象，这为环境外部不经济性内部化提供了实现机制。 n 3 1 其次，资源税表面上看 来是对企业征收的费用，但是通过成本计入企业产品的价格，并随产品的流转而 转嫁给消费者，这样消费者最终承担了资源税的税赋。因此，不论对于企业还是 消费者，“由于高税收导致能源、自然资源的价格上涨，促使工业、贸易和消费 者产生一种强烈的、减少对这些因素消费的经济需求。 n 钔资源税费能够强迫企 业和个人减少资源的输入量，降低地球承载压力，保护日益减少的自然资源。 第二，外部性的直接结果就是使社会的整体利益变小，社会总成本增加了。从 公共物品理论出发，自然资源作为一种环境要素，具有公共物品的属性，在利益的 驱使下，相对人之间往往存在一种为增加自身利益而不惜损害社会公共利益的倾 向，为了避免“公地的悲剧”，国家公权力的介入是必要的。资源保护作为比较典 型的公共产品主要由政府来提供，而税收则是政府提高公共产品供给效率的重要途 径。国家对自然资源的开采者或使用者征税的法律依据不在于国家作为自然资源所 有者的身份，而在于国家作为公共资源的管理者的身份。“从国家作为公共资源的 管理者与资源的使用者之间的法律关系来看，与国家作为资源的所有者与资源的使 用者之间的法律关系迥然不同，他们之间的法律关系是一种无对价的法律关系。自 7 硕十学位论文我国资源税费法律制度研究 然资源一方面具有国有性的特征，另一方面又具有公共物品的特征，当资源的使用 者取得资源的使用权的同时，又会给生态环境造成损害，这时，国家以所有者的身 份是无法收到这笔损失费用的，因为它不是直接给所有者造成的损失，而是给公共 生态环境造成的损害。在这种状态下，国家就只能以资源这类公共财产的管理者的 身份来强制性地对使用者给生态环境造成的损害征收一定的金额。”n 动因此，对资 源予以征税或收费体现为行政法学中的警察法及秩序法理念，即“任何人违反秩序， 造成损害，便必须对其行为负责。”“从公共环境权益管理来看，国家为防止环境污 染和环境破坏行使国家管理权，提供的是公共管理劳务，污染者和环境资源利用者 的行为增加了公共管理的工作量和成本，所以，排污者和自然资源利用者缴纳环境 税费也体现了行政法的理念。一u 蜘 1 2 2 环境成本内部化理论 “外部性内部化是解决外部性问题的基本思路