专家观点：林农增收.doc

专家观点：集体林权制度改革过程中林农收入增长原因、森林生态保护和可持续经营风险及防范对策建议时间：2011-1-12 14:12:50 点击：718孔凡斌教授主持的首批中国博士后科学基金特别资助项目集体林权制度改革社会影响评价：指标、方法与实证研究阶段性研究论文题目为集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究-基于江西省2484户林农收入增长的视角发表在林业科学2008年第10期132页-141页。该成果以江西省2484户林农收入增长统计数据和部分林业重点县实地调查为依据，阐述了集体林业产权制度改革林农收入短期增长及其机理，分析了林农收入快速增长可能引起的森林生态保护和可持续经营管理风险，提出了风险防范对策建议。一、集体林权制度改革后林农林业收入增长及其原因1、林农林业收入增长基本情况对2484户调查数据显示，2004年全省农民人均林业总收入404.15元，2005年增加到529.16元，增加125.01元，增长了30.9%。2006年预计增加到682.87元，比2005年增长29.0%，比2004年增长69.0%。2、林农林业收入增长的主要原因一是林业税费调整政策的效应明显。江西省从2004年9月1日起，全面实行了“两取消、两调整、一规范”的减轻林业税费政策。2005年全省林改政策性让利7.52亿元，全省农民人均从林改政策性让利中直接增收23.5元。二是主要木竹销售价格上升带动了林农收入增长。调查表明，在林改政策推进期间，全省各地木竹销售价格呈现出全面上涨的发展趋势。其中，杉原木、杉条木、松原木、松条木和阔叶树木材平均销售价格依次分别上涨50.42%、49.02%、43.59%、42.81%和41.60%，毛竹平均销售价格上涨了79.47%。三是森林资源流转价格上升带动了林农收入增长。分别对杉木林、松类林、阔叶林、毛竹林及荒山等不同类型资源流转价格的调查统计数据分析表明，杉木林平均流转价格上涨了107.97%，松类林平均流转价格上涨了120.0%，阔叶林平均流转价格上涨了97.98%，毛竹林年均租赁价格上涨了309.42%，流转价格上涨了326.32%，荒山年均租赁价格上涨了257.69%，荒山流转价格上涨了273.33%。二、集体林权制度改革带动林农林业收入增长的同时存在的主要问题和风险 1、政策性让利在促进农民林业收入增长过程中的公平问题减免林业税费，是林权制度改革政策中的一项十分重要的措施，其直接目的是为了提高农民林业收入。调查发现，在林权制度改革初期，农民并不是让利政策的最大经济收益者。在多数情况下，农户仍以较低的价格成交出卖自己的山林，从中得到了部分政策性让利。其中原因主要有：一是竹木经营者利用市场价格和收购价格之间的巨大差异，获取了大部分的政策性让利；二是多数山区农民家庭经济状况不佳，他们在获得了林木经营权和处分权后，迫切希望通过出卖林木和林地资源迅速获取现金收入以缓解家庭经济困难，在交易谈判过程中处于明显的不利地位，失去了部分政策性让利。三是交易方式简单陈旧。一些农户由于缺少劳动力和前期经济投入能力，无法完成大面积的森林采伐作业；而且在现行的木材采伐指标审批和分配机制下，农户要获得采伐许可证的成本相对较高，申请采伐小面积林木许可手续的交易成本更高。农户为了减少繁琐的手续和避免劳动力短缺，通常是将自家的一片山林估价给竹木经营专门机构和个人，由后者组织采伐并包办各种林木采伐行政许可手续。在这一过程中，农民缺少必要的资源评估技术，也缺少专门评价机构的技术支持，对税费减免政策以及竹木市场价格变动情况又不能及时了解和掌握，在交易过程中失去了讨价还价的技术支撑；木材经营商还尽量有意识地采用“信息欺诈”策略，恶意低估和少估林木质量和数量，致使农民在“不知情”的情况下失去了自己的利益。 2、 竹木价格增长引发的森林资源保护和可持续经营管理风险及其原因分析（1）森林资源保护面临的风险及其原因竹木价格的增长，一方面对于提高林业经营者尤其是农民林业收入的增长发挥着积极的作用；另一方面竹木价格的持续上升又对森林资源质量提升和保护带来了潜在的威胁，进而影响农民林业经济收入的持续增长。首先，木材价格的增长刺激了采伐木材的冲动。在让利政策与社会商品物价上涨因素的乘数效应作用下，木材经营活动可以比较容易地获得“暴利”。在利益的驱动下，阶段性的木材采伐冲动得到了空前的激励。其次，我国集体森林资源经营粗放、林地生产力低，资源存量和质量均难以承受过量的采伐。事实上，中国集体森林资源问题是长期历史的产物，集体林分到农户后这一问题在短期内不可能得到解决，而以家庭为主的林业经营组织形式进一步增加了解决问题的难度。导致森林资源非制度理性采伐行为的具体情况比较复杂：一是农民在获得集体林经营权和处分权后，对政府政策的稳定性仍存在疑虑，在预期不稳定的情况下，农民希望尽快采伐或转让林木获得经济收入。在拥有林地面积小、分布不集中但现有资源条件比较好的农户中，多数人更希望快速出让或非法采伐林木。二是主体改革过程中，由于各种原因导致林业部门没有及时将新的林权证书发放到农户手中，许多林地实际上处于主体法律地位未定状态，致使在历史上存在产权纠纷的林地上发生了一定程度的乱砍滥伐现象；三是按照政策规定，一些在20世纪90年代通过承包经营（协议山）、租赁经营或股份合作造林已形成林分的林地经营权必须重新分给农民个人，这一规定直接导致了砍伐协议山森林现象的发生。林权制度改革期间，地方政府（尤其是乡镇政府和县级林业行政管理部门）可支配资源非常有限，在集中了几乎全部力量推进主体改革时，根本无法同时兼顾森林资源采伐和流通管理，客观上放松了对非法采伐和运输木材等违法行为的查处和打击力度。地方政府在林权制度改革具体工作中还面临着现实的困难：基层单位人力资源不够，相当多的干部对林权制度改革政策的不理解，税费减免政策实施后林业收入减少而带来的经济压力，还要额外付出巨大的工作成本等等。这些现实的困难直接导致地方政府主观上并不愿意主动推动林权制度改革，甚至在有些地方采取弄虚作假、变相抵制和借机拖延等被动应付的态度和做法，也在很大程度上影响地方政府林业行政执法的效率。在一些地方，林业行政管理部门认为针对农户家庭小规模零星采伐行为的监管不仅难度大而且成本高昂，罚款收入难以弥补执法成本，所以他们通常采取放弃监管的态度，导致这部分林木采伐管理处于失控状态。林权制度改革后，家庭小规模零星采伐方式非常普遍，并有可能林区木材采伐的主要形式，政府放松对家庭小规模零星采伐行为的监管，将有可能导致严重的后果。此外，还有少数地方因为担心林业收费政策的最终取消，心存尽量多收和提早应对的想法，对乱砍滥伐行为放任自由或恶意“寻租”。（2）森林质量管理面临的主要风险及其原因分析林权制度改革后，以家庭为主的林业经营模式下的集体森林资源经营质量面临着新的问题。20世纪90年代的协议山上的森林资源被采伐之后，集体组织再将这些采伐迹地分给农户，而农户间个体间对经营林地的态度并不一致，有的农户愿意自己投资造林营林或者转让林地经营权，有的农户则因各种原因不愿意从事林业生产，也不愿意转让林地给他人造林营林，造成迹地更新造林难以如期完成，有的地方实际上已经出现了林地“抛荒”现象。对有林地经营上，由于农户分散决策的多样性，很难形成完全一致的经营意见。农户之间不同的经营策略和投入强度，加大了林地统一经营和高质量林相形成的难度，将会导致森林资源整体经营水平下降。从地方政府治理能力角度分析，集体林分山到户后，林业行政管理部门对森林质量监管成本大幅度提高，在工作经费有限的情况下，其监管能力必然要下降。此外，林权制度改革强调农民主体性，这一主体性在现实中就是农民林业经营策略选择的自主性和自由性。农民摆脱了过去集体组织的管束，获得了自由和完全的林业财产权利，但是他们同时也部分地失去了集体组织这一连接上级政府组织和农民自身之间经济和政治关系的纽带。因此，上级政府林业部门也因这一连接纽带的阶段性缺失而部分地失去了对农民所有的低质量林地改造和采伐迹地更新质量的调控权力。 3、森林可持续经营管理和规模化经营面临的现实困难及其原因农民林业经济收入能否持续增长是衡量改革政策成功与否的重要指标，也是关乎森林可持续经营的关键问题。分山到户后，农民林业收入能否持续增长在很大程度上取决于农民长期经营森林的态度选择，而农民态度选择的因素非常复杂。总体上看，农民长期经营森林积极性最容易受到其林地经营面积、林地生产力和林产品价格三个因素的影响。林地长期生产力决定于农民的投入强度，投入强度则取决于农民的投资意愿。从笔者实地调查情况分析，农民对于林产品市场价格均持乐观态度，但是对投入劳力、资金到林地的态度却出现了很大差异，这一差异与林地规模存在高度的关联性。通常情况下，农民拥有的森林资源面积越大，其经营森林的积极性越高，相反，农民经营林业的积极性降低。除了林地规模因素外，农民家庭收入水平、收入来源结构、劳动力数量等因素也是影响农民投资林业意愿的不确定因素。当农户的家庭收入来源越广、收入数量越多而且林业收入占家庭收入比重小的时候，农民就越不愿意长期经营林地，即使在家庭劳动力较充裕的情况下，多数农民宁愿选择外出打工，也不愿意将更多的劳力投在林地上。通过对比农户采伐林木和投入林地两个方面的态度差异，可以发现，分山到户后，农户砍伐林木获取经济收益的积极性空前高涨，家庭林业经济收入增长幅度大，但是家庭林业生产费用支出增长率并没有与收入增长率保持一致，而是明显地落后于后者，说明在林地权属被过度分散后，农民短期收获欲望明显增强而长期投资经营林地意愿并没有同步增长。在对农民林木和林地流转的动机和态度调查显示，在林木和林地市场流转价格上升的环境下，农民出卖山林主要是看中眼前相对高的经济收入。即便如此，也不是所有的农户都愿意出让自己刚刚到手的林地和林木。对于一些家庭经济条件好的农户来说，林地和林木是属于自己的家产，变卖家产既违背了守护祖产的传统家庭道德观念，也没有现实的经济紧迫性和必要性。所以，这些家庭始终不愿意转让自己的林地资产，哪怕是小片林地，也都选择让林地自然发展，而不愿意出让给他人。林权制度改革后，农民第一次真正地获得了近乎完全产权的森林资源，使得这一观念得到了进一步强化和固定。农民自我经营或者任林地资源“闲置”的偏好，在相当程度上加剧了林地规模化经营的难度。不仅如此，分山到户后，传统共有产权下的集体森林资源村级管理机制和监督影响力迅速消减，外部干预农户林业生产方式的能力显著下降，依靠行政手段推动林地集中经营可能会遭遇“政府失灵”的困境。三、风险防范对策建议1、完善政府服务机制，提高林农维护合法权利的能力水平针对林权制度改革后林木收益增长分配中的不合理现象，提高林业生产主体的经济收益水平，保障林农合法权益，建议：一是要尽快推进林产品交易信息平台建设，尤其是要尽快建立面向乡镇、村和农户的林产品市场交易信息中心，让农民能及时掌握林业税费政策的经济意义和林产品市场价格信息。二是强化基层林业工作站面向农户的技术培训和服务功能，切实加强对农民的竹木经营基本技能和森林资源评价技术方法的培训，提高农民的林业技术水平、自我决策和维权能力。通过这些措施，才有可能保证林业税费减免促进农民林业收入增长目标的最大实现。2、建立健全适应集体林权制度改革后的林木采伐管理和监督机制综上分析我们可以预见，如果现存的过度采伐森林的激励机制得不到有效的改变，相关配套的监督管理措施不能及时到位，我国集体森林资源经营水平和森林资源质量实际状况将有可能呈现继续下滑的趋势。为此，建议各级政府要高度关注改革过程中出现的局部乱砍滥伐现象以及家庭经营林地质量可能下降的问题，采取有力措施遏止森林非制度理性砍伐行为和林地质量下降的趋势：一是严格森林资源采伐许可证制度，从源头控制森林资源采伐数量。二是要强化林产品运输环节的监督检查力度，加大对非法竹木运输行为的打击力度。三是要尽快建立采伐迹地更新造林保证金制度，要求各类主体在申请林木采伐许可证时，必须根据所申请的采伐面积、采伐林分类型、采伐林分质量向林业行政管理机关缴纳不同数量的迹地更新造林保证金，并规定限期更新造林时间和造林质量，对更新造林不及时、造林质量不符合要求的林地经营权所有者除扣除保证金外，还要施以相应的行政处罚。四是要进一步加强基层林业检查站、林业工作站队伍建设，保证林业执法机构有足够的资源和能力应对复杂的林政管理局面。3、尽快建立和完善集体林权流转制度，促进林地规模化经营健康平稳发展林地和农地最大的区别在于产品生产周期以及产品市场替代性的差异。由于农业生产技术标准相对成熟以及粮食产品的不可替代性，农地分散经营有利于农产品产量的增长，而且在特定的历史阶段，家庭经营形式为主的小农经济可以减少集体经济下的“偷懒”行为，提高农业劳动生产率，进而有效解决农业产品短缺和农民收入问题。但是，林地并不具备或不完全具备农地经营的这些特征。相反，由于林地经营存在地形地貌复杂、作业难度大、林地经营周期长、资金占有量大而周转速度慢、自然生态和市场风险以及营林环节投资回报率低等先天缺陷，决定了林业经营不可以简单照搬农地家庭经营形式，而且对于多数农民来说，分散经营林业可能并不是一条有效解决农民家庭收入增长问题的最佳路径。也就是说，建立在家庭经营基础上的“小林经济”模式非但不能有效平衡森林资源增长和农民林业收入持续增长之间的矛盾，而且有可能加剧农民“私人经济理性”和政府“公共利益理性”的“激励不相融”，进而导致集体森林生态系统功能的整体下降。林权改革后出现林地产权破碎化和林地规模化集中社会经济成本不断扩大的问题，需要引起改革者的高度关注。一如中国其他制度变迁一样，集体林权制度改革是政府推动农民参与的制度变迁过程，尽管这一制度变迁有其内在的现实必要性和一定的经济合理性，但是并不能绝