（行政管理专业论文）中国地方政府绩效评估指标体系研究.pdf

摘要 政府绩效 是当代政府管理中普遍关心的重点问题 已引起世界各国政府 的普遍关注 并逐步引入到我国政府管理的实践当中 从目前情况看 以英美 为首的西方国家在政府绩效管理实践方面积累了较为丰富的经验 取得了一定 的成就 并且形成了一套较为成熟的理论和方法 在我国 随着行政管理体制 改革的不断推进 政府绩效评估研究得到一定程度的发展 在省 地级市层面 许多地方政府尝试进行政府绩效评估的应用 在应用的过程中 尤以评估指标 体系的构建与完善为关键 中国政府绩效评估研究 课题组组长桑助来说过 评估政府 不是看它投入多少资源 做了多少工作 而是要考核它所做的工 作在多大程度上满足了社会 企业 公众的需求 如何考评政府绩效 达到可 持续发展 已经成为我国公共管理的热点问题 本论文回顾国内外政府绩效评估方面进行的主要探索 分析各地方政府绩 效评估的经验 总结中国地方政府绩效评估存在的问题 在遵从指标获取的系 统性 完整性 可度量性 可比性等原则 筛选相关指标作为衡量和评估地方 政府绩效的基本指标 并由经济发展 社会进步 居民生活 生态环境四个子 系统构成 基本能够反映地方政府绩效的主要方面 构建一套适用于中国地方 政府绩效评估的指标体系 试图为地方政府绩效评估提供一种适当的可操作的 管理工具 结合实证研究 针对大连市及国内部分地方政府绩效实际情况 以 构建的指标体系进行地方政府绩效评估分析 得出国内部分城市地方政府绩效 的综合得分及排序 并就大连市地方政府的绩效结果提出相应的对策 目前 政府绩效评估研究的比较多 但系统的梳理国内外地方政府绩效评 估实践和对地方政府绩效进行实证分析的却不多见 本文试图结合层次分析法 的赋权技术 运用综合评价法来对大连市及国内部分城市的地方政府绩效水平 进行评价 分析 这正是本文的创新之处 也是本文研究的重点 关键词 地方政府 绩效评估 指标体系 a b s t r a c t g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c ei sa ni m p o r t a n tp r o b l e m w h i c hi sg e n e r a l l yp a i d a t t e n t i o ni nt h ec o n t e m p o r a r yg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t a n dh a sa l r e a d yc a u s e dt h e c o n c e r no ft h ei n t e r n a t i o n a lg o v e r n m e n t a n dw i l lg r a d u a l l yl e a dt oo u rg o v e r n m e n t m a n a g e m e n t sp r a c t i c e f r o mt h ec u x r e n ts i t u a t i o n t h ew e s t e r nc o u n t r i e s w h i c ha l e h e a d e db yb r i t a i na n da m e r i c ah a v ea c c u m u l a t e dm o r ea b u n d a n te x p e r i e n c ei nt h e a s p e c to fg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t sp r a c t i c e a n dh a v eo b t a i n e d c e r t a i na c h i e v e m e n t a n dh a v eh a das e to f m o r em a t u r et h e o r i e sa n dm e t h o d s i no u r c o u n t r y w i t ht h ec o n t i n u o u sp r o g r e s so fa d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m s r e f o r m a t i o n t h eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tr e s e a r c hh a sg o tc e r t a i n d e v e l o p m e n t a tt h e l e v e lo ft h ep r o v i n c ea n dt h ea l e ac l a s s m a n yl o c a l g o v e r m n e n t sh a v eb e e nt r y i n gt h ea p p l i c a t i o no ft h eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t i nt h ep r o c e s so fa p p l i c a t i o n t h em e a s u r e m e n ti n d i c a t o rs y s t e m s c o n s t r u c t i o na n dp e r f e c t i o ni se s p e c i a l l yt h ek e y s a n gz h u l a iw h oi st h eg r o u p l e a d e ro f t h et o p i co f c h i n e s eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tr e s e a r c h s a i dt h a t m e a s u r i n gg o v e r n m e n t i sn o tm e a s u r i n gi tp u th o wm a n yr e s o u r c e sa n d d i dh o wm u c hw o r k b u ti se x a 捌n i n gt h a tw h a ti th a sd o n ei nh o wm u c hd e g r e e s a t i s f i e dt h en e e do fs o c i e t y e n t e r p r i s eo rp u b l i c h o wt oe x a m i n et h e g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c ea n da t t a i nc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t h a v ea l r e a d yb e c o m e ah o tp r o b l e mi no u rc o u n t r y sp u b l i cm a n a g e m e n t t h i st h e s i sr e v i e w st h em a i nq u e s to ft h ed o m e s t i ca n dt h ei n t e r n a t i o n a l g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n a l y z e st h ee x p e r i e n c eo fe v e r yl o c a l g o v e r n m e n t sp e r f b m m c em e a s u r e m e n t a n ds u m m a r i z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m so f t h ec h i n e s el o c a lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t f o l l o w st h ep r i n c i p l e so f i n d i c a t o r o b t a i n i n g s u c h a ss y s t e m i n t e g r i t y m e a s u r ea n dc o m p a r a b i l i t y a n d c h o o s e st h er e l a t e di n d i c a t o ra st h eb a s i ci n d i c a t o rm e a s u r i n ga n de v a l u a t i n gl o c a l g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e a n d i sc o n s i s t e do ff o u ri t e ms y s t e m sw h i c ha m e c o n o m yd e v e l o p m e n t s o c i e t yd e v e l o p m e n t r e s i d e n t s l i f ea n d e c o s y s t e m n e n v i r o n m e n t a n dc a r lb a s i c a l l yr e f l e c tt h em a i na s l c c to ft h el o c a lg o v e r n m e n t s p 幽m m c c a n dc o n s t r u c t sa s e to fi n d i c a t o rs y s t e m sa p p l i c a b l et ot h ec h i n e s e l o c a lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n dt r i e st op r o v i d eak i n do f a p p r o p r i a t ea n do p e r a b l em a n a g e m e n t t o o lf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t r e s e a r c h e sc o m b i n i n gp r a c t i c a le x a m p l e s a n da i m sa tp r a c t i c a l s i t u a t i o no fd a l i a nc i t ya n dp a r t so fl o c a lg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c e a n da n a l y z e s l o c a lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tu s i n gc o n s t r u c t e di n d i c a t o rs y s t e m a n ds b n l su pc o m p r e h e n s i v em a r k sa n ds e q u e n c e so fp a r t so fl o c a lc i t i e s g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e a n dp u t sf o r w a r dr e l a t e ds t r a t e g i e sa b o u td a l i a nc i t y s l o c a lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c er e s u l t s c u r r e n t l y t h e r e a r em a n yr e s e a r c h e sa b o u tg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t b u ta c t u a r yt h e r ei s n ts e e nm u c ha b o u ts y s t e m a t i c a l l ys u m m a r i z i n g t h ep r a c t i c eo ft h ed o m e s t i ca n dt h ei n t e r n a t i o n a ll o c a lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ta n dc a r r y i n go nt h ee x a m p l e s a n a l y s i so ft h el o c a lg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c e c o m b i n i n gt h ep o w e rt e c h n i q u eo ft h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s sa n d m a k i n gb s eo ft h ec o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o d t h i st h e s i st r i e st oc a r r yo n e v a l u a t i o na n da n a l y s i so fd a l i a nc i t ya n dp a r t so fl o c a ld r i e s g o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c el e v e l t h i si se x a c t l yt h et h e s i s c r e a t i v ep l a c e a n di sa l s ot h em a j o r r e s e a r c hd o i n t k e yw o r d s l o c a g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i n d i c a t o rs y s t e m i 东北财经大学研究生学位论文原刨性声明 本人郑重声明 此处所提交的博士 硕士学位论文 牛国地剃湔璇努椰箍耩接甬稍是本人在导师指导下 在 东北财经大学攻读博士 硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果 据本人所知 论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果 对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均己注明 本声明的法律结果将完全由本人承担 作者签名 曹要泉 日期 2 7 年 胡移 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 缉橱地暑桶劈淑碍诂籀撷铸孬 吾戤系本人在东北财经 大学攻读博士 硕士学位期间在导师指导下完成的博士 硕士学位 论文 本论文的研究成果归东北财经大学所有 本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表 本人完全了解东北财经大学关于 保存 使用学位论文的规定 同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本 允许论文被查阅和借阅 本人授权东北 财经大学 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 可以 公布论文的全部或部分内容 作者签名 嘈絮糸 导师签名 赵双呱 日期 翻年 f 月洳 日期涧年r 月坫日 第一章引言 第一章引言 随着全球化 信息化 市场化以及知识经济时代的来临 各国政府相继掀 起了以提高政府绩效为核心的政府改革浪潮 中国随着经济 政治体制改革的 不断深入 政府绩效评估理论研究和实践得到广泛地开展 本论文结合国内外 政府绩效评估的理论与实践 来分析和讨论中国地方政府绩效评估指标体系的 构建问题 以期为中国地方政府绩效评估实践活动的科学 有效及深入开展提 供方法论指导 一 政府绩效评估选题的思路 2 0 世纪7 0 年代以来 为了解决公共部门机构臃肿 效率低下 浪费严重 等问题 在新公共管理的理念下 西方发达国家将私营部门的一些管理方法和 经验应用到政府管理中 政府绩效评估作为一种从技术层面改善公共行政 提 升政府效能 推动社会进步的工具 已引起世界各国政府的普遍关注 并开展 了广泛的实践 从目前情况看 以英美为首的西方国家在政府绩效管理实践方 面积累了较为丰富的经验 取得了一定的成就 并且形成了 套较为成熟的理 论和方法 在我国 随着市场经济体系的逐步完善和行政管理体制改革的不断 推进 政府绩效评估得到一定程度的发展 在省 地级市层面 许多政府尝试 进行政府绩效评估的探索 有力地促进了各级地方政府效能的改进和提高 而 在应用政府绩效体制的建构过程中 尤以评估指标体系的构建与完善最为关键 本论文试图通过回顾中国地方政府绩效评估实践 借鉴国外先进的评估理 论和技术 并对其进行认真的分析提炼 在遵从指标获取的系统性 完整性 可度量性 可比性的原则下 获取相关指标内容 初步构建一套适用于中国地 方政府绩效评估的指标体系 同时以大连市为例 用构建的指标体系进行地方 政府绩效评估的实证分析 中国地方政府绩效评估指标体系研究 二 论文研究框架及研究方法 一 论文研究框架 文章内容分五部分 第一部分叙述政府绩效评估选题的思路以及论文研究 框架和研究方法 在第二部分中 系统地分析政府绩效评估的必要性 并就绩 效 政府绩效评估的内涵等相关问题做文献综述 绩效评估作为一项推动政府工作效率的管理工具 在西方国家得到广泛应 用 我国随着改革的不断深入 也在政府绩效评估方面进行了有益的探索 文 章第三部分重点介绍了中国地方政府和学者在绩效评估方面进行的尝试 对其 加以分析 总结出中国现阶段地方政府绩效评估存在的问题和需要改进的方面 并借鉴国外政府在绩效评估内容 指标选取 评估方法等方面的宝贵经验 评估指标决定要对政府绩效的哪些方面进行评估 要客观 科学地评估政 府绩效 设计一套科学 合理的指标体系十分必要 本文第四部分在可持续发 展和以人为本的理念指导下 按照指标选取的系统性 完整性 可度量性 可 比性等原则遴选地方政府绩效评估的指标 在进行政府绩效评估时 建立科学 合理的评估指标体系关系到评价结果的正确性 地方政府绩效评估作为多指标 综合评价问题 要从多个角度选取不同的指标以反映政府绩效的不同侧面 然 后综合反映地方政府绩效的整体状况 因此 选择什么指标来测定政府绩效是 多指标综合评价问题必须解决的问题 鉴于论文的目标是构建一套适用于中国 地方政府绩效评估的指标体系 因而本论文将在充分利用最新的城市基本情况 统计资料的基础上 采用科学方法 通过定性和定量分析相结合的方法 遴选 出适合中国地方政府绩效评估的2 0 个指标 并构建适用于中国地方政府续效评 估的指标体系 指标体系的建立采用的是系统分解方法 在运用系统理论深刻 剖析了地方政府绩效的内涵后 严格按照地方政府绩效的内涵逐层设置指标 并结合层次分析法的赋权技术 运用综合评价法来对大连市及国内部分城市的 地方政府绩效水平进行评价 分析 能够比较科学地测度地方政府绩效的相对 水平 在第五部分中 结合大连市地方政府绩效水平 得出研究结论 并就相关 结果提出一些有利于大连市地方政府提升绩效的政策性建议 以期促进大连市 2 第一章引言 政府更好的提高效能 促进城市全面 协调发展 加速中国现代化进程 论文研究方法 政府绩效评估是一门实践导向性很强的科学 在阅读了中外大量相关著作 的基础上 本文通过案例分析法和比较研究法 对政府绩效在西方国家及国内 一些地方政府 学者的探索做了比较分析 总结出地方政府绩效评估的原则 内容 技术 并在此基础上构建适用于中国地方政府绩效评估的指标体系 然 后以此为基础 对大连市和国内部分城市政府绩效进行实证研究 并就提升大 连市地方政府绩效提出一些政策建议 3 中国地方政府绩效评估指标体系研究 第二章必要性分析与理论综述 一 政府绩效评估的必要性分析 按照党的十六大提出的 进一步转变政府职能 改进管理方式 提高行政 效率 降低行政成本 形成行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政 管理体制 以及温家宝总理在 政府工作报告 2 0 0 5 年3 月5 日 中指出牢 固树立科学发展观和正确政绩观的目标 建立政府绩效评估体系 形成以绩效 为导向的管理体制 对于提高政府的工作效率 增强政府的管理能力 加强党 的执政能力和真正落实科学发展观等目标的实现具有重要的理论和现实意义 从发展的角度讲 推进政府绩效评估的必要性主要表现在如下几个方面 1 政府绩效评估作为一项提高政府工作效率和改善政府服务质量的重要 工具 是政府改革不断深入的必然选择 是世界性的现象 从整个世界范围来 看 政府绩效评估是一个普遍性的大趋势 美国 英国 加拿大 澳大利亚 日本 新加坡 荷兰 新西兰 德国 法国 韩国等国家都将加强政府绩效评 估作为政府改革的一个重要组成部分 以此来提高政府工作效率和服务水平 以至于西方学者惊呼 评估国 正在出现 正如孟德斯鸠所说的 一切有权力 的人都容易滥用权力 这是万古不易的一条经验 有权力的人们使用权力一直 到遇到界限的地方才休止 权力与制衡是现代民主政治制度的基本要素 也是 确立国家政治制度的重要原则 政府绩效评估符合这一现代民主政治发展的原 则 绩效评估体现 民众本位 其绩效导向突出反映人民生活水平的变化和政 府服务能力的高低 并以此引导政府管理向提高人民生活水平 增强公共服务 能力的方向发展 绩效评估还强调信息公开 透明以及评估中的公众监督和民 主推行 中国随着经济 政治体制改革的不断深入开展 如何提高政府的治理 能力 更好地服务于人民和社会 有效的规范政府行为 减少腐败的发生 就 需要加强对政府投入产出 政府行为的效率 效果进行质与量的考察和研究 从而发现问题所在 并接受人民的监督 这将是中国政治体制改革的重要环节 之一 因此 要充分重视政府治理能力的提高 这是引导中国未来政府管理的 关键所在 4 第二章必要性分析与理论综述 2 政府绩效评估是激励政府人员行为 提升政府能力的动力 现代政府 管理的核心问题是提高绩效 要改进政府绩效 就要了解当前政府的绩效水平 制定绩效目标以期改进并完善政府绩效 而政府绩效评估作为政府行政改革 进行政府绩效管理的有效技术工具之一 对政府人员具有内生的推动力 能够 促使其认真行政 依法行政 其积极意义在于政府绩效评估以结果为出发点 以政府能力的提高为目的 强调政府内部结构的合理化和规范化 达到政府功 能的有效发挥 有利于提高行政效率和服务质量 同时绩效评估对于促进我国 政府制定较为民主 科学的政策 方案 加大对政府行为的有效监督 促使政 府根据评估结果总结经验教训 并及时予以修正和完善 从而提高政府管理的 效果和效率 提高供给公共服务和公共物品的质量 改善地区居民福利 提高 资源配置效率 实现社会的公平和经济的可持续发展等都有重要的意义 用地 方政府绩效评估来比较地方政府的实际绩效可以在规范地方政府之间的竞争上 起到重要的作用 基于合理标准的地方政府绩效评估将会推动中国地区经济 社会 环境 文化的全面发展与进步 3 政府绩效评估是改善政府与公众关系 提升政府信誉和形象的助推力 政府绩效评估强调服务和顾客至上 以满足公众需要的质量指标作为衡量政府 绩效的重要手段 这就要求政府在制定政策前必须充分考虑民意 广泛建立接 受利益表达的制度性渠道 是政府由 暗箱操作 到 阳光行政 的重要途径 这将有效地提高政府的服务质量 建立和发展人民群众对政府部门的信任 增 强政府部门的号召力和人民群众的凝聚力 从而改进政府与公众的关系 促进 政府决策的民主化和科学化 体现政府的社会责任 政府绩效评估是一种信息活动 评估过程的透明性和信息的公开性 把政 府在各方面的表现情况做一全面而科学的描述公布于众 这利于公众了解 监 督和参与政府工作 一方面 绩效评估可用来证明政府开支的合理性 可向公 众展示政府业绩和政府部门为提高绩效所做的努力 使政府的合法性和合理性 得到强化 另一方面 政府行为难免有缺陷和不足 通过绩效评估向公众公开 政府所面临的困难和问题 这并不一定会损害政府部门的形象 因为它同时让 公众看到了政府为提高绩效而做出的不懈努力 这有助于公众纠正对政府的偏 见 建立和巩固对政府的信任 总之 实现全面建设小康社会和构建和谐社会的目标 增强现代综合国力 5 中国地方政府绩效评估指标体系研究 满足人民群众对政府管理能力和公共服务质量的更高要求 都以提高政府绩效 为前提 科学的政府绩效评估体系的构建对于完善政府的治理以及我国地方政 府间的良性竞争局面的形成具有重要的意义 作为研究的逻辑起点 在研究中国地方政府绩效评估之前 必须预先界定 一些基本的概念 其中最为核心的就是绩效与绩效评估 二 政府绩效评估的内涵及相关问题综述 绩效 p e r f o r m a n c e 从语言学的角度来看 表示成绩 成效的意思 也同 时兼有执行 履行和结果 影响的含义 从管理学的角度来看 绩效 是组织 期望的结果 是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出 绩效通常 与生产力 p r o d u c t i v i t y 质量 q u a l i t y 效果 o u t c o m e 权责 a c c o u n t a b i l i t y 等概念密切相关 该词最早用于投资项目管理方面 后来在人力资源管理方面 得到广泛应用 学术界对于绩效的内涵主要存在两种不同观点 分别主张绩效结果论和绩 效行为论 主张绩效结果论的观点如 伯纳丁 b e m a r d i n 1 9 9 5 认为绩效为 在特定的时间内 由特定的工作职能 活动或行为产生的产出记录 将绩效同 任务完成情况 产出 结果等同起来 张璋 1 9 9 9 认为绩效是指作为工作主 体的员工在一定时间和条件下完成某项工作所取得的效益和成绩 陈振明 2 0 0 3 认为绩效 一般解释为成绩 成效 含有成绩和效益的意思 指管理 活动的结果及成效 刘旭涛 2 0 0 3 认为绩效可以理解为系统表征管理领域中 的成就和效果的一种概念工具 主张绩效行为论的观点认为绩效是行为 且这 神论调逐渐趋于强势 比如 坎贝尔 c a m p b e l l 1 9 9 3 认为绩效不是活动的 结果 而是活动本身 是人们实际做的 与组织目标有关的并且可以观察到的 行为或行动 而且这些行为完全能由个体自身控制 博尔曼 b o r m a n 和莫托 威得罗 m o t o w i d l o 认为绩效是具有可评价要素的行为 是人们工作时的所作 所为 这些行为对个人或组织效率具有积极或者消极作用 本文认为 结果与 行为的关系是相辅相成的 行为是达成结果的条件 结果中包含了行为的成分 在某种意义上说 行为也是一种结果 因此 绩效结果论和绩效行为论并不存 在根本对立的矛盾 只是学者看阀题的角度不同而已 综合以上观点 本文认 6 第二章必要性分析与理论综述 为 绩效 p e r f o r m a n c e 就是指个人或组织在一定时期内 相关活动中取得 的产出 成就和实际效果 把绩效应用于衡量政府行为效果 反映的就是政府 绩效 那么什么又是政府绩效昵 政府绩效 西方国家称之为 公共生产力 国家生产力 公共组织 绩效 政府业绩 政府作为 等 在本文中讨论的 政府绩效 是宏观层 面上的概念 指的是政府在社会管理活动中的结果 效益 效能 是政府在行 使其功能 实施其意志的过程中体现出的管理能力 由于政府绩效是多元的 政府绩效评估就是对政府多元产出绩效的衡量与评估机制 政府绩效评估 在中国又称之为 政府绩效评价 政府绩效考评 政府绩效考核 政府绩效测定 政府绩效测评 政府绩效衡量 政 续考核 等等 它的英文也有多种形式的释义 如 g o v e r n m e n tp c r f o r m a u c e e v a l u a t i o n g o v e r n m e n tp e r f o m m c em e a s u r e m e n t g o v e r n m e n tp e r f o r m a a c e a p p r a i s a l 等 政府绩效评估源于考核 即考查与审核 含有认真查对 仔细 核实的意思 从其内涵上讲 既包括事后对成绩和效果进行查对和核实 也包 括事前和事中对成绩和效果进行测定和核实 关于政府绩效评估 目前国内外尚无一致公认的定义 比如 美国 国家 绩效管理小组 1 9 9 7 认为绩效测评是测量达到既定目标的情况 包括将资 源转化为公共物品及服务 产出 的效率 产出的质量 他们向顾客提供服务 的质量和顾客的满意度 结果 行为的实际效果与其预期目标相比较 及其 在达成计划目标的过程中政府运作效率的一个过程 美国审计总署 n a t i o n a l a u d i to 佑c e 认为政府绩效评估是便于公共决策者获取相关信息的一种方法 比如关于某一问题 关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性 关于 特定方案的实际有效性 胡宁生 1 9 9 8 认为绩效评估指政府体系的产出产品 在多大程度上满足社会公众需要 臧乃康 2 0 0 1 认为政府绩效是评判政府治 理水平和运作效率的重要依据 政府绩效亦指扣除政府成本后的盈余 一般用 于衡量政府工作业绩 政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念 还包括着政府 成本 政府效率 政治稳定 社会进步 发展预期的含义在内 从框架上而言 政府绩效主要包括经济绩效 社会绩效 政治绩效 李静芳 2 0 0 1 认为政府 绩效评估就是对政府及其行政人员 政绩 的评估 它是用一定的目标尺度 考核 判断该政府及行政人员所取得的成绩 马宝成 2 0 0 1 认为政府绩效评 7 中国地方政府绩效评估指标体系研究 估就是对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估 这种政治评估应当将主 要的注意力集中于政治行为所产生的各种各样的政治产品 政府绩效评估主要 以增长与公平 民主与秩序这两对变量为价值取向 在增长与公平的关系上 应当在坚持增长这个价值标准的前提下 以公平作为内在的必要约束 在民主 与秩序的关系问题上 应当在坚持民主这个价值标准的前提下 以秩序作为民 主的内在的必要的约束 蔡立辉 2 0 0 2 认为政府绩效评估就是根据管理的效 率 能力 服务质量 公共责任和社会公众满意程度等方面的判断 对政府公 共部门管理过程中投入 产出 中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和 划分等级 林琼 凌文辁 2 0 0 2 认为政府绩效就是政府行政管理活动中所取 得的业绩 成就和实际效果 其价值选择是指以一定的价值观念去衡量 评价 政府体制的优劣 政府组织和政府行为的效率高低 效果好坏等 是改造政府 重塑政府的主要动力和基本内容之一 中国行政管理学会联合课题组 2 0 0 3 将政府绩效评估定义为运用科学的方法 标准和程序 对政府机关的业绩 成 就和实际工作做出尽可能准确的评价 在此基础上对政府绩效进行改善和提高 颜如春 2 0 0 3 将政府绩效定义为政府在社会管理活动中的结果 效益及其管 理工作效率 效能 是政府在行使其功能 实现其意志过程中体现出的管理能 力 并认为 政府绩效评估是指以一定的时段为界限 对政府绩效进行测量和 评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动 王慰 2 0 0 3 认为政府绩效评 估就是运用科学的方法 标准和程序对政府机关的业绩 成就和实际工作做出 尽可能客观的评价 卓越 2 0 0 4 认为公共部门绩效评估就是对广义的政府组 织 非营利组织 第三部门 以及公共企业 第四部f j 等特定的社会组织在 积极履行公共责任的过程中 在讲求内部管理与外部效应 数量与质量 经济 因素与伦理政治因素 刚性规范与柔性机制相统一的基础上 获得的公共产出 进行的评审界定 结合上述有关政府绩效评估的几种观点 并深入分析 绩效 和 政府绩 效 的内涵 我们认为 政府绩效评估是运用科学的方法 标准和程序对政府 一定时期的业绩 成就和实际工作做出尽可能客观 准确的评价 根据管理效 率 服务质量 公共责任等方面的判断 对政府公共部门管理过程中投入 产 出 成果和效果所反映的绩效进行评定和划分等级 其目的是帮助政府改善政 府行为绩效 达到政府部门 公众 国家都受益的情况 g 第二章必要性分析与理论综述 随着市场经济体制的逐步完善 政府绩效高低已经成为检验一个地区 一 个区域核心竞争力的重要标志之一 与之相适应 构建科学 完善的政府绩效 评估指标体系 对政府的业绩 成就和实际工作做出尽可能准确的评价 是摆 在我国政府和学者面前的新课题 9 中国地方政府绩效评估指标体系研究 第三章国内外政府绩效评估的探索与经验总结 在国外政府绩效评估热潮的影响和推动下 随着我国政府目标责任制度的 推行 政府绩效评估在我国开始引起理论界和实践界的普遍重视 但相对于国 外 尤其是以英美为代表的国家政府绩效评估而言 我国的政府绩效评估晚了 将近2 0 年 本文就比较有代表性的研究成果予以回顾分析 一 中国地方政府绩效评估实践的回顾 我国正处于改革的纵深发展阶段 经济与社会的发展要求政府管理手段与 之相适应 为回应形势的需求 从2 0 世纪8 0 年代以来 我国各地以转变政府 机关工作作风和提高工作效率为突破口 创新管理机制 开始尝试建立绩效评 估制度 并在政府绩效管理方面进行了有益的探索 一 河北省干部实绩考核实践成果 1 9 9 3 年 河北省根据中央关于深化干部人事制度改革的精神 开始探索河 北省的干部实绩考核制度 河北省对干部实绩的考核包括经济建设 社会发展 和精神文明建设 党的建设三大方砸 其中经济建设下设包括国内生产总值增 长率 地方一般预算收入 农民人均纯收入增长率等9 大项指标 社会发展和 精神文明建设下设包括社会治安综合治理工作 教育工作 文化建设与管理等 1 2 大项指标 党的建设下设包括班子自身建设 基层民主政治建设等5 大项指 标 河北省是全国率先在全省范围内实施干部绩效考核制度的省份 在社会上 引起强烈反响 这种评价方式有其优势 便于组织 评估资料和数据相对容易 获取 效率较高 在过去发挥了一定的作用 但在市场经济体制和政治体制不 断完善的今天 它的弊端也十分明显 这种评估形式是单方面的 并且后果责 任不明确 导致评价质量不高 使政府绩效评估效果难以保障 1 0 第三章国内外政府绩效评估的探索与经验总结 二 杭州市人民满意机关评估的实践成果 2 0 0 0 年开始 为了促使政府提升服务意识 为公民和社会提供优质高效的 服务 杭州市开展了 以人民评判 让人民满意 为导向的人民满意机关评选 活动 首次评选活动在市级5 4 个机关单位全面开展 杭州市政府专门成立 满 意评选 领导小组负责全面工作 并对评选的指导思想 评选对象与内容 评 选方法和具体要求进行全面宣传 公开机关单位的绩效状况 评价者由四大层 面构成 第一层面包括市党代会代表 市人大代表 市政协委员 第二层面包 括有代表性的省市属企业 外商投资企业和个体私营企业 第三层面是随机抽 取的杭州市民 第四层面是市直机关之间的互评 杭州市人民满意机关评选活 动遴选了全局观念 服务宗旨 服务质量 办事效率 勤政廉洁和工作业绩6 项评估指标 要求参评人员对参评单位做出 满意 比较满意 基本满意 不太满意 不满意 来判断 并分别赋予1 0 0 分 7 5 分 5 0 分 2 5 分和0 分的分值 再使用加权计算的方法获得各单位的最终分数 杭州市开展的人民满意机关评选活动 其评价的原则是人民满意 评价的 主体是人民群众 评价的对象是政府 这和以往的上级对下级的评议 同行之 间的评议或者是单位内部自身的评议有很大的不同 这种评价方式增强了政府 机关的服务意思 提高了人民群众的满意度 但也存在着一些缺陷 如从杭州 市开展人民满意机关评选活动构建的6 项评估指标中我们可以看到 在评选标 准中均以定性指标为主 且没有给出参评单位历年主要工作业绩及现存问题的 报告 单纯的仅凭评估者的有限了解来对某一单位的业绩做出评价 而且公众 缺乏必要的评估知识 技能 经验以及必要的采集政府绩效信息的渠道和能力 致使这种政府绩效评估很难专注于政府长期可持续发展的目标 使评估活动失 去了更积极的意义和作用 三 卓越关于中国地方政府绩效评估通用指标设置的研究成果 厦门大学卓越教授在开展公共部门绩效评估的研究过程中 根据绩效内涵 确立评估主体 划分评估维度 确定评估指标 在公共部门绩效评估模式的基 本建设和运作机制维度框架内 设计了一套适用于我国地方政府评估的通用评 估指标 它由基本指标和指标要素或评估方法两个层次 整个评估通用指标体 h 中国地方政府绩效评估指标体系研究 系构成如表3 1 所示 表3 1公共部门绩效评估通用指标及指标要素示意表 评估维度评估主体基本指标指标要素 综合评估思想建设学习教育职业道德进取意识 组织 组织建设班子团结领导素质管理规范 政风建设遵纪守法勤政为民诚实守信 基本建设 制度建设效能制度健全机关内部管理制度健全 一票否决相关计划生育一票否决有无计划生育一票否决问题 认定部门 社会治安一票否决有无社会治安综合治理一票否决问题 重大事故一票否决有无重大责任事故一票否决问题 行政相对人依法行政公正合理公平无私公开透明 举止文明仪表端庄态度和蔼语言规范 环境规范便民措施服务到位 务实高效时限结果 程序简明简单便捷明了知晓 运作机制 直管领导班子素质团结协作廉洁自律民主决策 丁作质量化解难题应付突发上级表彰 政令畅通执行情况完成临时任务汇报反馈 整体形象内部管理社会评价 行政投诉中心投诉成立情况投诉成立次数 投诉整改情况 成立投诉整改程度 资 4 来源 卓越 公共部门绩效评估 中国人民大学出版社 2 0 0 4 4 7 页 在这一通用指标体系内 包括基本建设 运作机制两个方面的评估维度 设有综合评估组织 行政相对人 直管领导 投诉中心等评估主体 体现了多 元主体的特征 在评估指标方面 定性指标和定量指标相结合 传统指标与现 代指标相结合 正指标与逆指标相结合 在通用指标的权重设置方面 由于较 少的原始资料 选择主观构权法 这一指标体系是中国地方政府绩效评估指标 设计上的一次新的尝试 对中国地方政府绩效评估实践具有重要的意义 四 唐任伍 唐天伟关于省级地方政府绩效测度指标的研究成果 北京师范大学唐任伍 唐天伟为比较客观反映我国省级政府效率特性和水 平 采用国内公开的统计数据 使测定政府绩效建立在可以量化的原始数据基 1 2 第三章国内外政府绩效评估的探索与经验总结 础上 他们从涉及我国省级政府投入及其产生的社会经济效果入手 选取那些 主要反映政府投入效果的共4 7 个指标 并结合我国政府实际构建了一个由指标 因素 子因素和指标构成的测度省级地方政府效率的指标体系 该指标体系由政府公共服务 公共物品 政府规模 居民经济福利四个因 素及其子因素组成 共计4 7 个硬指标 并根据2 0 0 1 年统计数据 借鉴i m d 研 究政府效率的原理 运用标准离差法计算其中3 7 个指标的标准化值 其他1 0 项指标由于数据不全 暂不计算其标准化值 权数的确定主要参考指标数量及 指标与政府效率的相关性 因素公共服务 公共物品 政府规模 居民经济福 利的权重分别是0 4 0 3 0 2 o 1 最后通过加权测度出2 0 0 2 年中国3 1 个省 自治区 直辖市政府的效率及其排名 这种测度省级地方政府绩效的指标体系借鉴了i m d 测度政府效率的原理 和方法 选择指标的思路是符合逻辑的 但所选择的部分测度指标含义不够全 面 测度指标 子因素 因素在政府效率中的权重也有待进一步研究 五 国家人事部关于政府绩效评估指标的研究成果 2 0 0 4 年7 月 国家人事部 中国政府绩效评估研究 课题组在总结国内外 相关指标体系设计思路和方法技术的基础上 经过深入调查 并组织有关专家 论证分析 提出了一套中国地方政府绩效评估的指标体系 该体系由职能指标 影响指标和潜力指标3 个一级指标 1 1 个二级指标和3 3 个三级指标构成 具 体情况见表3 2 职能指标作为主体评价工具 它所检验的是政府管理的基本职能 也是绩 效指标体系的主体 一般来说 一级政府基本完成了其职能指标的任务 应算 合格 所谓职能绩效 主要是政府在其职能范围内表现出的绩效水平 具有直 接性和主体性的特征 如社会保障问题 社会稳定问题等是政府应解决的基本 问题 这方面出了问题 政府部门要负直接责任 政府的职能指标应包括经济 调节 市场监管 社会管理 公共服务和国有资产管理五项内容 影响指标体 现效果为本的原则 用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和 贡献 影响指标具有间接性和根本性的特点 这一指标直接考察的是政府行为 给人民生活产生的效果 影响指标反映的是社会经济发展的最终成果 按照全 中国地方政府绩效评估指标体系研究 衰3 2 中国政府绩效评估研究 课题组指标体系 一级指标二级指标2 蛹指标 经济人均g d p 劳动生产率 外来投资占g d p 比重 影响指标社会人均预期寿命 恩格尔系数 平均受教育程度 人口与环境环境与生态 非农业人口比重 人口自然增长率 经济调节g d p 增长率 城镇登记失业率 财政收支状况 市场监管 法规的完善程度 执法状况 企业满意度 政 职能指标 社会管理贫困人口占总人口比例 刑事案件发案率 生产 府 和交通事故死亡率 绩 公共服务 基础设施建设 信息公开程度 公民满意度 效 国有资产管理国有企业资产保值增值率 其他国有资产占g d p 的比重 国有企业实现利润增长率 人力资源状况 行政人员中本科以上学历者所占比例 领导班子 的团队建设 人力资源开发战略规划 潜力指标廉洁状况 腐败案件涉寰人数占行政人员比率 机关工作作 风 公民评议状况 行政效率 行政经费占财政收支的比重 行政人员占总人口 的比重 信息管理水平 资料来源 桑助来 张平平 政府绩效评估体系浮出水面 嘹望新闻周刊 2 0 0 4 年第2 9 期 2 5 页 面发展的思路 它应包括经济 社会和人口与环境等内容 潜力指标是用来测 量潜在发展动力的指标内容 它反映的是政府内部的管理水平 是履行职能的 基础 也是政府绩