（公共管理专业论文）西部民族地区乡镇政府改革问题研究以鄂尔多斯为例.pdf

产 原创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究二l 作及取得的研究成果 除本文已 经注明引用的内容外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得凼墓直太堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 指导教师签名 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使刚学位论文的规定 即 内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构 部门送交学位论文的复印件和磁盘 允许编入有关数据库进行检索 也可以采用影印 缩印或其他复制手段保存 汇编学位论文 为保护学院和导师的知识产权 作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学 作者今后使刚涉及在学期间主要研究内容或研究成果 须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意 若用于发表论文 版权单位必须署名为内蒙古人学方可投稿或公开发表 学伊论文作者签名 日期 稳 指导教师签乞 溉 弘 r c如10 1 1 哆 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 西部民族地区乡镇政府改革问题研究 以鄂尔多斯为例 摘要 乡镇管理体制改革是专家学者探讨的热点之一 也是解决 三农 问题的关键点和切入点 乡镇政府管理体制改革的成败将关系到我国 三农 问题能否得到比较满意的解决 农村经济能否持续发展 农村 社会是否稳定 同时决定了我国全面建设小康社会宏伟目标以及建设 社会主义新农村能否顺利实现 本文以内蒙古鄂尔多斯市的苏木乡镇 管理体制现状和其所处的经济社会发展大环境为出发点 对鄂尔多斯 市苏木乡镇管理体制及其改革的基本问题进行了初步探索 文章通过对我国乡镇管理体制改革的情况进行历史回顾 分析不 同专家学者对乡镇管理体制改革的探索理论和近年来我国不同地区 有关改革的具体实践经验 采用实地调研 比较分析等方式对鄂尔多 斯市目前的农村牧区经济社会发展状况和乡镇管理体制进行了调查 分析 发现鄂尔多斯市经济的高速增长与其他方面滞后的矛盾 工业 的快速发展与农业发展迟缓的矛盾 城乡统筹发展的矛盾等日益凸现 现行的乡镇管理体制改革已不能够适应新的发展目标和战略 鄂尔多 斯经济社会正处在又好又快地跨越式发展的关键时期 乡镇管理如何 决定农村牧区的发展能否与其他方面协调发展 能否有效解决三农问 题 关于如何进行乡镇管理体制改革 学术界各种观点都有 实质上 是讨论乡镇一级政府到底留还是去的问题 通过认真分析理论结合鄂 尔多斯乡镇的现实状况以及全市经济社会发展的要求 认为今后鄂尔 2 内蒙古大学公共管理硕 l m p a 学位论文 多斯市乡镇改革应选择撤销乡镇行政建制 改设为县级人民政府的派 出机构 从具体操作上看 先选条件成熟的旗 区 进行试点改革 待时机成熟后逐步向全市范围推进改革 同时提出了改革所需要的强 有力的法律及具体保障措施 关键词 鄂尔多斯市 乡镇机构 改革方案 派出机构 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 a b s t r a c t t h et o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mi so n eo ft h ef o c u s e sw h i c h t h ee x p e r t sa n ds c h o l a r sp r o b ei n t o i ta l s ob e c o m e st h ek e yp o i n ta n d b r e a k t h r o u g hp o i n ts e t t l e m e n to f t h r e ei s s u e so fa g r i c u l t u r e r u r a la r e a s a n df a r m e r s m e t h e rt h et o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m s u c c e e d so rn o ti sc l o s e l yr e l a t e dt ot h es e t t l e m e n to f t h r e ei s s u e so f a g r i c u l t u r e r u r a la r e a sa n df a r m e r s a n dt h ep e r s i s t e n td e v e l o p m e n to f r u r a le c o n o m y i ta l s op l a y sak e yr o l ei nc o n s t r u c t i n gt h es o c i a l i s mn e w c o u n t r ya n dg r a n dg o a lo fc o n s t r u c t i n gc o m f o r t a b l yo f fs o c i e t y t h i s p a p e rd o e st e n t a t i v er e s e a r c ho ns o m eb a s i cp r o b l e m sa r i s i n gf r o mt h e t o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n do ns o m ep r o b l e m sc o n c e r n i n gt h e r e f o r mi np r e s e n te n v i r o n m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y t h ep a p e rr e v i e w st h eh i s t o r yo ft h et o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e m a n a l y z e s d i f f e r e n te x p l o r a t o r yt h e o r i e sa n dp r a c t i c e si nd i f f e r e n ta r e a s a n dm a k e si n v e s t i g a t i o no fr u r a le c o n o m ya n ds o c i e t ya n dt o w n s h i p a d m i n i s t r a t i v es y s t e mi no r d o s i tf i n d st h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ef a s t d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h el a g n e s so fs o c i a ld e v e l o p m e n t a n dt h e h i g h s p e e dg r o w t ho fi n d u s t r y a n dt h e l o w s p e e dd e v e l o p m e n t o f a g r i c u l t u r e t h en o w e x i s t i n gs y s t e mo ft o w n s h i pa d m i n i s t r a t i o nc a n n o t s a t i s f yt h en e e d so fn e wd e v e l o p m e n tg o a l sa n ds t r a t e g i e s o r d o si sn o w i nac r i t i c a lp e r i o do fe c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h es t a n d a r d a n dq u a l i t yo ft o w n s h i pa d m i n i s t r a t i o nw i l ld e c i d ew h e t h e rt h ec i t yc a n d e v e l o pf a s t e ra n db e t t e r o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o n s o fo r d o sa n dr e f e r r i n gt ot h ew r i t e r sw o r k i n ge x p e r i e n c e s t h i sp a p e r s u g g e s t st h a ti no r d o st o w n s h i pg o v e r n m e n ts h o u l db ea b o l i s h e da n da n a g e n c yi nc h a r g eo fa d m i n i s t r a t i v ea f f a i r so ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t s h o u l db es e tu pi nt o w n s h i p t h er e f o r mc a nb ef i r s te x p e r i m e n t e di n t o w n s h i p sw i t hr i p es i t u a t i o na n dt h e ng r a d u a l l ye x t e n d e dt o o t h e r t o w n s h i p s t h ep a p e ra l s oe l a b o r a t e st h el a w sa n dm e a s u r e sn e e d e df o r t h er e f o r mt os u c c e e d k e y w o r d s o r d o sc i t y t o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o r ms c h e m e g o v e r n m e n ta g e n c y 4 气 0 4 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 目录 引言 6 一 乡镇政府改革历程及其成就与问题 1 6 一 基本概念 1 6 二 乡镇政府改革的历史过程 1 7 三 乡镇政府改革取得的成就与问题 2 1 二 鄂尔多斯市乡镇政府改革的背景与现实基础 2 6 一 鄂尔多斯市概况 2 6 二 乡镇政府面临的矛盾与问题 3 0 三 乡镇政府改革的基础条件 3 4 三 鄂尔多斯市乡镇政府改革的内容及措施 3 6 一 乡镇政府改革的总体思路 3 6 二 乡镇政府改革的主要内容 3 7 三 乡镇政府改革的配套措施 3 9 四 乡镇政府改革的具体做法 4 5 四 鄂尔多斯市乡镇政府改革的成效和启示 4 6 一 乡镇政府改革的成效 3 6 二 乡镇政府改革的启示 4 8 结论 5 0 参考文献 5 3 致谢 5 6 5 0 内蒙古大学公共管理硕上 m p a 学位论文 引言 改革开放以来 中国经济已经向着全民奔小康的目标前进 但在经济总量迅 速增长的同时 中国1 3 亿人口中依然有8 亿多生活在农村 农业大国的属性没 有发生改变 特别是十七届三中全会的召丌 土地制度可以在尊重农民意愿的前 提下进行合法交易 粮食安全问题成为党和政府工作的核心内容 邓小平曾预言 九十年代中国的发展如果出现问题 就可能出在农村 从上世纪九十年代起 中国农村出现了一系列问题 严重地制约着国家的经济发展 在中国 只有解决 好农业 农村 农民 农 问题 才能从根本上打破制约中国经济进一步腾飞 的瓶颈瞄1 客观地讲 随着经济体制改革的迸一步深入 我国农村虽然得到了一定的繁 荣 但只是局部的繁荣 在国际和国内市场经济的双重挤压下 农村经济发展己 经远远落后于城市经济的发展 潜藏着社会 经济和政治危机 从这个意义上来 说 中国特色社会主义现代化建设成功与否在很大程度上取决于 三农 问题的 解决与否 因此解决 三农 问题应当成为中国现代化建设的重要任务 目前 党和政府已经认识到 三农 问题的严重性 积极开展对于 三农 问题的研究 寻求新的思路 力求通过建立新的农村经济发展架构 实现第二波的农村经济改 革 从而实现全民的小康 乡镇是国家政权的基础 也是党在基层的重要组织层次 处于我国政权体系 基础和木梢地位的乡镇机构肩负着管理农村和引导农村发展的重任 我们党关于 农村工作的路线 方针 政策 国家法律和有关行政法规 各级政府机构涉及农 村工作的意图计划最终都要通过乡镇这一级政府去贯彻落实 都要通过乡镇行政 管理活动才能变成现实 乡镇政府是我国最基层的行政组织 直接面向的入口多 达8 亿多 乡镇行政管理体制是否健全直接关系到我国农村经济的发展和社会的 稳定 是保证党的路线方针政策在农村得以贯彻执行的最终环节 是党和政府在 人民群众心目中形象的最直接反映 农村社会的安定 农民生活的改善 农村和 农业的现代化 城乡差距的缩小 基层民主的建设 农村村民社会扩展以及党和 政府在农村的形象的提高等都与乡镇政府机构的职能和管理密切相关 改革我国 的乡镇管理体制 适应和管理不断变化的农村 引导农民 农村走上民主 现代 6 冬 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 的富裕之路是乡镇工作面临的紧迫挑战 这些问题长期以来成为经济社会各界学者探讨的话题 但截止目前仍然没有 实质性的进展 乡镇政府对此亦是极大困惑 随着我国经济融入全球化 中国农 村 农业和农民无论在主观上是否愿意 客观上却无法避免地被卷入全球化竞争 的浪潮中 面对市场的激烈竞争 广大农民迫切需要政府对其生存和发展给予引 导和服务 帮助其解决前进中实际问题 但目前我国绝大多数乡镇政府仍未很好 地扮演这个角色 仍然处于摸索中 客观地说 乡镇管理体制改革是解决 三农 问题的关结点和切入点 乡镇政府管理体制改革的成败将关系到我国 三农 问 题能否得到比较满意地解决 农村经济是否能够持续发展 农村社会是否稳定 同时决定了我国全面建设小康社会宏伟目标以及建设社会主义新农村能否顺利 实现 因此对乡镇管理体制改革进行严肃 规范的探讨 结合实际进行理论探索 和总结 具有重大的现实意义 从宏观层面分析 中国地域辽阔 截止2 0 0 8 年底 除香港 澳门和台湾外 我国大陆地区各种类型和规模的城市达6 6 1 个 其中地级及以上城市 2 8 7 个 以 全国国土面积9 6 0 万平方公里计算 平均每万平方公里土地面积上就有城市o 6 9 座 各地经济 社会 文化发展程度各不相同 不同的研究结论只能代表某一地 区或者某一类型乡镇 在全国范围内未必具有普适性 因此 从研究的适用性上 看 摒弃学者的主观看法和理论分析 从基层工作的可操作性角度分析 乡镇改 革方案的研究和实施必需从当地自身实际情况出发 遴选特定的 具有代表性的 案例地进行实证研究 总结乡镇机构改革的发展模式和推进路径更具有推广价值 和示范意义 从微观层面分析 鄂尔多斯市属于典型的西部地区和民族地区 经过近年柬 的发展 已经具备了较好的经济基础 但与之伴随的高速增长与农业发展迟缓的 矛盾 城乡统筹发展的矛盾等f i 益凸现 在新的基础 新的形势 新的起点上要 实现更好更快地发展 就要加快农业的发展步伐 在城乡协凋统筹发展的过程中 乡镇在农业发展方面担负着重要责任 从生产关系要适应生产力发展的逻辑关系 上看 加快上层建筑领域的变革 特别是通过改革行政管理机构和管理体制来解 放和发展生产力 释放和激发发展活力 是鄂尔多斯市当日订迫切需要解决的问题 7 0 内蒙古大学公共管理硕二匕 m p a 学位论文 而这些问题在西部地区和民族地区具有很强的代表性和典型意义 基于这样的考虑 本研究选择鄂尔多斯市做为案例地 进行乡镇机构改革及 其配套措施的研究 试图达到以下目的 目的一 对西部民族地区乡镇经济发展的优劣势特征进行总结 目的 对制约西部民族地区乡镇经济发展的政府瓶颈进行分析 目的三 遴选适合西部民族地区的乡镇政府改革路径 目的四 配套建设推动西部民族地区乡镇政府改革的战略 中国期刊网 w w w c n k i n e t 的文献检索结果表明 截止蛩j 2 0 0 9 1 1 1 8 r 以 乡镇政府改革 为标题关键词的学术文章数量仅为7 4 篇 从文献数量上看 乡镇政府改革的研究成果较少 主要原因可能于这个问题较为敏感 牵扯问题较 多有关 但这个问题毕竟已经在一定范围内引起了学术界的关注 并成为讨论的 重要问题之一 从研究内容上看 这些研究除了对乡镇政府改革的一般性理论探 讨外 小小训6 m 1 主要集中在特定背景下乡镇政府改革的出路 如 财政压力下的 乡镇政府改革阻1 税费改革背景下的乡镇政府改革饽1 新农村建设背景下的乡镇 政府改革 们 2 1 公共服务理念下的乡镇政府改革 后农业税时代乡镇政府改 革n 4 5 1 n 6 1 分税制背景下的乡镇政府改革n 7 1 等 另外一个重要研究领域在于以任 务为导向 对乡镇政府改革的思考 如增加农民收入n 刚 统筹城乡发展n 引 构建 和谐社会伽1 农民减负增收心 公共产品有效供给 m 等与乡镇政府改革的关系 除了这些与时事和国家大政方针密切相关的研究领域外 一些学者也致力于对特 定地域 不同级别乡镇政府改革的经验总结与理性思考 这些区域涉及到湖北嘲1 甘肃瞳朝和中部 1 等地区 而为了实现乡镇政府改革的最终目标 对改革必然性的 原因分析心刀以及推进改革的路径分析瞳棚 1 也成为学者们的重要研究领域 此外 还有些学者探讨了我国乡镇政府改革的法律问题和价值舰等问题 州 1 并将研究 的领域拓展的哲学层次 从现有乡镇政府改革研究的主要内容和取得的学术贡献上看 中国学者的社 会科学研究往往与国家的政策取向和社会发展趋势息息相关 就乡镇政府改革问 题而言 结合特定的时代背景和政策取向 学者总结和探讨了一系列顺应时代发 8 0 0 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 展的路径和模式 有效推动了社会科学的进步与国民经济的快速发展 但总体上 看 受区域经济发展不平衡性制约和特定社会环境的影响 不同区域的乡镇体制 改革应该存在较大的差异性 特定区域乡镇改革方向和推动改革的路径应存在较 大差异性 只有与地方特征相结合 才能实现区域内生产关系与生产力发展的衔 接 从这个意义上讲 尽管现有研究已经取得了较为丰硕的成果 但仍缺乏基于 区域特征和实际的典型案例研究 只有通过这种典型的案例研究 才能够总结基 于区域坏境特征的乡镇改革模式和实现路径 从而为类似区域乡镇的发展作出示 范 并将研究结果放大到更广的区域 促进中国农村经济的整体发展 有效解决 三农问题 正式在这样认识的基础上 形成了本研究的立论基础 历史唯物主义对生产力与生产关系的关系的基本表述如下 生产力决定生产 关系 生产力的性质决定生产关系的性质 有什么样的生产力 归根到底便会有 什么样的生产关系 生产力发展了 迟早要引起生产关系的变革 这就是说 任 何一种生产关系的出现 都是社会生产力发展的结果 在生产力的发展还没有达 到某种水平的时候 就不可能出现新的更高的生产关系 再者生产关系对生产力 具有反作用 适应生产力的发展时促进生产力的发展 不适合生产力的发展时阻 碍生产力的发展 从历史唯物主义对生产力与生产关系的关系的基本表述上可以对各个时期 乡镇政府改革的动因进行解释 从我国乡镇政府改革的历史过程上分析可见 任 何一次的政府改革均发生在特定的历史背景和区域社会发展环境中 不同时期乡 镇政府改革均与当时的社会环境进程密切相关 即随着社会经济的发展 生产力 得到迅速提高 但是落后的生产关系 表现为乡镇政府的管理体制等 严重制约 着生产力的发展 最终为了满足生产力的进 步提高 生产关系相应地发生了变 革 最终导致了乡镇政府的改革 形成新的政府管理体制 而这些改革也从不同 程度上促进了当时区域社会经济的迅速发展 这就是说 任何一种生产关系的出 现 都是社会生产力发展的结果 可见 从历史唯物主义出发 乡镇政府改革具 有其唯物辩证法的理论基础 近年来 乡镇管理体制改革成为专家学者及政府官员探讨的热点之一 关于 如何进行我国乡镇行政管理体制改革存在不同的观点 尽管观点各异 但在本质 一 9 c 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 上 这些观点均可以归结为乡镇一级政府到底留还是去的问题 根据改革的思路 和重点 这些观点可以有三种观点 即撤消论 自治论和保留论 撤消论 由于乡镇管理体制本身存在许多问题 现行乡镇政府职能和机构设置与当前 农村发展不相适应的矛盾日益突出 机构人员膨胀 条块关系不顺 行政行为不 当以及无所不能的全能式政府 给农村的经济社会发展带来了许多问题 以邓大 才等为代表的学者认为乡镇作为一级政府己没有存在的必要 应该撤掉吲 其理 由是 1 乡镇己没有能力建立一级完全政府 乡级政府是当前农村许多问题的源 头 条块交叉 的管理机构 上下对应设置 的行政管理体制是目前农民负担沉 重的主要源泉 2 乡级政府职能弱化 乡级政府目前的主要工作就是收税和收 费 抓计划生育工作 伴随着农业税的取消和农村人口素质的提高 随着农村形 势发生改变 乡级政府的这点职能也会丧失殆尽 3 撤销乡级政府不会影响农 村的管理 乡级政府撤销后 可以通过职能重新分配和归位 来实现比原有管理 更有效率的管理 詹成付则进一步提出了深化乡镇机构改革的方案 将全国现有 3 9 2 4 0 个乡镇行政建制撤销 在撤并乡镇的基础上 精简机构 精简人员 转变 职能 科学配置乡镇的权力运行机制和监督 划小县级行政区划 实行小县制 县以下取消乡镇一级行政建制 用小县制履行目前县乡两级政权的职能 实行乡 镇自治 即将农村社区事务与国家事务适当区分居 国家通过强制性法律预期方 式 将基本的社会规范和目标确定下来 社区在法律的框架内实行广泛的自治 州 自治论 乡镇自治就是撤销乡镇一级政权 乡镇与村一样实行民主选举 民主管理 民主决策和民主监督的自治制度 有很多学者认为乡镇一级政府目自订存在的债务 负担重 机构庞大 职能不清等问题 只有实现乡镇自治 才能使这些问题得到 根本解决 泔1 并制订了乡镇机构改革自治的道路 取消村级管理层次 村委会和 村支部所承担的经济职能转移到民问经济组织 所承担的公共管理职能转移到乡 镇管理机构 适当缩小乡镇规模 在乡镇社区实行 民主选举 议政结合 两委 合一 徐勇认为 目前乡镇一级主要是收费养人 陷于恶性循环 因此建议 1 0 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 撤销乡镇政府 实行乡镇自治 由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务h 们 吴理财认为 乡镇自治 就是 在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下 增强 乡镇政府的自主性 彻底改变它依附于县政的状况 使之真正成为乡镇社区有效 治理的主体单位 具体办法则是实行乡镇长直选 重新配置乡镇政府的权力 建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制 扩大乡村人民民主 参与乡镇政治的管道 使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举 决策 监 督 治理等诸多层面和各种事务当中 使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中 达成全面 积极和有效的合作h 李昌平认为 乡镇体制改革的终极目标是乡镇 自治 即放活农民一给农民平等的公民权利 放活农村组织一给民间组织平等的 法人权利 放活基层政府 铪乡村社会自治权 改革的核心是转制一建立 民本 位 政府 引 综上所述 很多学者认为目前乡镇政府存在的突出问题 像扰民欺民掠民 缺位 越位 等不当行政行为以及各种形象工程 政绩工程等 主要原因在 于乡镇没有自主权 农民没有参与 知情和监督权 实行乡镇自治 改变乡镇干 部授权渊源 从根本上杜绝只对上不对下负责现象的发生 这是解决 三农 问 题的唯一出路 无论就当前实行的家庭承包责任制政策和村民自治制度 还是从 我国市场经济发展和完善程度来讲 都具备了实行乡镇自治的条件 保留论 大体上 主张乡镇保留的学者也可以分为三个类别 每个类别又举出了各自 的理由 其观点为 1 撤乡建镇 精简机构 有学者认为 人的多少并不是根本问题 而在于 体制 如果体制不合适 人再少 也是冗员 撤并的最大优势在于能集中财力人 力搞建设 有利于区域经济发展 增强了乡镇综合经济实力 整合后便于调配资 源 有利于发展强势产业 弊端在二于 没有达到人员精简的目标 反而加重了财政 负担 从1 9 9 8 年开始 截至2 0 0 4 年9 月3 0 r 乡镇规模由9 0 年代初期的5 力 个减少 到不n 3 7 1 6 6 个 比1 9 9 5 年减少了9 9 7 0 个 共精简机构1 7 2 8 0 个 裁员8 6 4 万人 减少财政支出8 6 4 亿元 可见 撤乡并镇在减少公务人员 1 丁 b 4 约行政丌支方面发 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 挥了很大作用m 1 2 乡镇政府可以保留 但要实行彻底的改革 乡镇应该有服务 以工补农 高效提供农村公共服务 建设小城镇 管理国有的现代化后备资源等三个的主要 职能h 引 在小农经济仍将是中国农村主要经济类型的国情下 乡镇机构改革主要 目的不是撤消而是加强建设 借以动员乡村资源 完善社会主义市场经济体制 建立精干高效的基层行政管理体制和运作机制 实现城乡经济社会协调发展 温铁军 2 0 0 3 取消乡镇建制忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及 未来中国社会可能出现的各种波动 贺雪峰 2 0 0 3 因此 缩省 撤市 强 县 实行 新郡县制 减少行政层次 撤销地级市和地区行署 取消 市管县 体制 形成省 县一乡三级体系是理想的推进手段 张春根 2 0 0 2 1 李国友则 指出乡镇政府转变职能 要以市场经济为导向 本着 有进有退 有所为有所不 为 的原则 收回政府伸得过长的手 退出直接参与 包办代替 微观监督等领 域 李国友 2 0 0 4 进一步地 王勇和樊登义又对当前乡镇政府职能进行了重 新定位 其主要思想均是在保留乡镇政府的基础上 进行彻底的改革 王勇 2 0 0 3 樊登义2 0 0 4 3 将乡镇府改为乡公所 作为县级政府派出机构 在少数民族和边远山区 适合实行县派而不设立乡镇政府 县派工作人员代表县级政府主要负责调解农村 矛盾 维护社会稳定 宣传党的政策 传递科技文化 在经济较发达的东部地区 和大城市周边地区 宜实行市管镇 取消县级政府 进一步把乡镇政府打造成一 级完整的政府机构 陈杰 2 0 0 4 将乡镇政府改为县级政府的派出机构一乡公 所 但不具备独立的财政权 是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派 出机构 并给出了四步走的实现路径 徐勇 2 0 0 3 赵树凯则认为以前乡镇政 府最重要功能是收取税费 税费改革之后 乡镇政府可以做的事情更少了 因此 彻底改革的时机基本成熟 乡镇政府应改为县级政府派出机构行使其职能 赵树 凯 2 0 0 4 长期以来 我国乡镇政府改革一直受到很多学者的关注 并对改革的思路和 方向进行了不懈的研究与讨论 其观点主要分为取消 自治和保留三种 同时在 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 保留方式上又分为激进和保守的三种类型 笔者相信 任何一种观点均具有其合 理成分 关键问题是哪一种观点更适合中国国情或者区域特征 受国土面积较大 和区域经济发展不平衡的影响 我国乡镇经济的发展也存在较大差异 对于不同 类型的乡镇而言 哪一种体制和管理模式更适合地方经济的发展存在较大不确定 性 很难用一种普遍的模式加以推广 因此 以一定类型 具有普适特征的乡镇 作为案例地 对其乡镇政府管理模式进行分析并加以推广在当前的中国更具有实 际意义 正是在这种认识的基础上 本文选择了鄂尔多斯市为案例地进行了政府 改革的研究 希望总结规律 为我国乡镇政府改革提供特定类型的经验和模式 在文献综述的基础上 确定本研究的立论基础 通过对改革开放以来我国乡 镇政府改革历程的分析 总结目前我国乡镇政府的性质和特点 以及政府改革所 取得的成就与面临的主要问题 分析当前乡镇政府改革的主要思想流派 以鄂尔 多斯市为例 在分析其市域特征和基本条件的基础上 阐述鄂尔多斯市实现经济 发展面临的主要瓶颈问题 从乡镇改革的角度论证改革实施的必要性和必然性 并确定鄂尔多斯市乡镇政府改革的方向 目标及其配套战略 最后得到论文的结 论和不足 并对研究的政策含义进行讨论 研究中采用的主要分析方法包括 内容分析法 主要对鄂尔多斯市及其辖区 内各级政府颁布的相关文件进行内容分析 访谈分析法 主要是在开放式和半开 放式问卷的基础上 通过对相关旗内乡镇政府人员的采访 总结和发现制约鄂尔 多斯市经济发展的制度瓶颈和破解策略 除从网络上搜集的具有公共性质的数据和注明出处与来源的资料外 研究中 所采用的资料均为作者在2 0 0 5 2 0 1 0 年期间在鄂尔多斯市工作期间 与地方领导 和当地牧民 农民的采访资料 以及从当地政府机构收集的有关资料 按照上文分析的逻辑思路 本研究以内蒙古自治区鄂尔多斯市的乡镇为案例 地 在总结当日 j 乡镇机构改革所面临困难的基础上 力求从体制上找到造成乡镇 经济发展缓慢的问题和主要原因 分析鄂尔多斯市乡镇机构改革的途径和措施 全文共分六个结构部分 第一部分 前言 阐述论文研究背景 文献综述 研究思路 研究方法 数 据来源 研究结构和内容等 1 3 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 第二部分 基本概念与理论基础 对基本概念进行界定 并介绍乡镇政府改 革的历史背景知识和理论基础 第三部分 鄂尔多斯市乡镇政府改革的背景与意义 对鄂尔多斯市进行乡镇 政府改革的历史背景 区域特征和面临的问题进行分析 第四部分 鄂尔多斯市乡镇政府改革及其配套措施 第五部分 鄂尔多斯市乡镇政府改革取得的成绩和启示 第六部分 结语 对全文进行总结 探讨不足 总的来看 本研究具有以下几点学术创新 创新一 全面梳理归纳了国内关于乡镇政府改革研究的理论文献 在此基础 上 系统总结了乡镇政府改革的思想流派和思想观点 并对这些观点加以分析和 评价 为类似的跟踪研究提供了资料准备 创新二 按时间顺序对我国乡镇政府改革的历史过程进行了四个区间的划 分 并全面回顾了我国乡镇政府改革的历史变迁过程 对各阶段改革的内容 特 点 取得的成就进行了客观评价 创新三 以西部民族地区鄂尔多斯市为例 深入调查采访等方式 对该市乡 镇政府改革的背景进行了全面分析 并采用规范研究的方法 提出了这类地区进 行乡镇政府改革的思路 内容 配套措施与具体做法 创新四 基于鄂尔多斯市的案例研究 本文提出类似的西部民族地区的乡镇 政府改革的总体思路 即 撤销乡镇行政建制 改设为县级人民政府的派出机构 并提出 选条件成熟的旗 区 进行试点改革 待时机成熟后逐步向全市范围推 广 的推进路径 本研究主要存在以下不足 不足一 乡镇政府改革是一项系统工程 改革成效的现象需要长期的案例地 跟踪彳 能够得到 受研究时间较短的制约 研究中无法将改革的实施效果 和影 响这种效果的原因进行分析 这项不足需要作者对鄂尔多斯市的进一步深入跟踪 研鳓以弥补 1 4 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 不足二 本文的研究结论是基于西部民族地区鄂尔多斯市乡镇政府改革分析 的基础上获得的 根据科学研究三角验证的原理 案例地选择尚显淡薄 不能通 过其他案例地的研究验证本研究的结果 这项不足需要通过其他的类似研究加以 弥补 这些研究的不足也同时构成了本研究进一步研究的内容和方向 内蒙古人学公共管理硕士 m p a 学位论文 一 乡镇政府改革历程 一 基本概念 1 乡镇政府与乡镇政府改革 1 9 5 4 年9 月 第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法 这部根本 大法规定了我国农村的基层政权为乡 民族乡 镇 这级政权主要包括乡镇人民 代表大会和乡镇人民政府两个国家机关 其中乡镇人民代表大会是国家最基层的 权力机关 乡镇人民政府是国家最基层的行政机关 我国宪法规定 各级国家行 政机关是各级国家权力机关的执行机关 由本级人民代表大会选举产生 对其负 责 接受其监督 我国乡镇人民政府是乡镇人民代表大会的执行机关 由乡镇人 民代表大会选举产生 对其负责 受其监督 并向其报告工作 同时 乡镇人民 政府又受上一级人民政府的直接领导 是国家最基层的行政机关 根据以上的概 念辨析 所谓的西部民族地区乡镇政府就是以少数民族人口占较大比例 空间上 处于西部地区的乡镇政府 作为我国农村最低一级国家权力机关的执行机关 乡镇人民政府主要负责管 理本乡镇行政区域内的政治 经济 文化 教育 卫生 体育事业和财政 民政 司法行政 计划生育等行政事务 据此 可以确定本研究涉及的乡镇政府改革是 指以乡或者镇人民政府为基本单元的管理体制改革 即以乡镇行政区域内的政 治 经济 文化 教育 卫生 体育事业和财政 民政 司法行政 计划生育等 行政事务为内容的管理体制的改革 2 乡镇政府的职能与地位 乡政府职能是指乡政府在一定历史时期内为实现其行政目标 根据经济和社 会发展的需要而担负的职责和功能 乡镇政权负有关心群众 联系群众 宣传群 众 组织群众的重任 同样肩负落实国家各项政策 规划 任务的责任 其主要 职能可以总结为督察职能 服务协调职能 规划建设职能和治安维护职能等四个 主要方面 具有直接性和基层性的特征 m 川肼1 1 6 内蒙古大学公共管理硕十 m p a 学位论文 乡镇政权是我国国家政权的基础 在我国 国家政权由中央 省 县 乡四 级构成一个完整的体系 在这个体系中 乡镇政权是基层组织 农业在我国国民 经济中有举足轻重的地位 这就使乡镇政权在国家政权中的基础作用显得尤为重 要 因此 乡镇政权是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带 我国政权巩固与否 首先取决于乡镇这一级基层政权是否稳定 党的路线 方针 政策 国家的宪法 法律和法规 最终都要通过乡镇政权的工作贯彻到人民群众中去 变为人民群众 的自觉行动 在社会主义现代化建设的过程中 国家在农村的各项工作 都需要 乡镇政权组织人民群众去完成 因此 乡镇政权是国家各项工作在农村的落脚点 二 乡镇政府改革的历史过程 十一届三中全会以来 作为国家的基层政权组织 乡镇政权建设和管理体制 改革大致可分为四个阶段 对各阶段所处的时代背景 改革的主要内容以及特征 可以进行总结嘶1 主要时间跨度和改革内容如图2 1 所示 改革措施蛰 图2 1 主要时间跨度和改革内容 1 政社分设 恢复乡镇政 1 9 7 8 1 9 8 5 年 政社合一 的人民公社体制 由于实行高度集体化和计划性的生产经营和 分配方式 超越历史条件地剥夺了农民家庭作为基本生产单位应该发挥的功能 严重制约了农民生产的主动性乘i 积极性 使农业生产处于落后状态 农民始终面 临巨大的生存压力 农村社会也得不到切实有效的治理 十一届三中全会提出实 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 行改革开放的政策 决定对高度集中的计划经济体制进行改革 其中 家庭联产 承包责任制实行 就是贯彻十一届三中全会精神的重大举措 1 9 8 2 年1 2 月4 日第五届全国人民代表大会通过的 中华人民共和国宪法 确 定了废除人民公社体制后的乡村组织形式 它规定 乡 民族乡和镇是我国最基 层的行政区域 乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责 乡镇人民政府 实行乡长 镇长负责制 乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生 至i j l 9 8 3 年l o 月 中共中央 国务院联合发出了 关于实行政社分开建立乡政 府的通知 要求各级党政实行宪法的规定 建立乡政府 实行政社分开 同时 按乡建立乡党委 并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织 同时要求 乡以下实行村民自治 设立基层群众性自治组织村民委员会 自此以后 全国各 地普遍开始了恢复建立乡政权的工作 2 简政放权 完善乡镇政府功能 1 9 8 6 1 9 9 1 年 1 9 8 3 年至1 9 8 5 年实行的政社分设 建立乡政府的改革 是我国农村继推行联 产承包责任制以后 又一项具有深远意义的改革 这项改革开始改变党政不分 政企不分的状况 加强了党的领导和基层政权建设 取得了初步成效 中共十三 大又进一步提出了加快政治体制改革的要求 提出解决党政不分等问题 中央规 定 乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求 集中精力抓好党的路线 方针 政策的贯彻执行 抓好基层党组织的思想建设和组织建设 乡党委对乡政 府的领导 主要是政治 思想和方针政策的领导 对干部的选拔 考核 监督 对经济 行政工作中重大问题的决策 而不是包办政府的具体工作 乡党委要保 证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权 支持乡长大胆地开展工作 1 9 9 1 年1 1 月 中共十三届八中全会通过的 关于进一步加强农业和农村工作 的决定 规定 县有关部门设在乡镇的机构 除少数不宜下放的实行双重领导 外 一般都要放到乡镇管理 实行双重领导的机构 干部的调动 任免 奖惩应 征得乡镇党委的同意 乡镇党委和政府对这些单位要加强领导 使之相互配合 形成合力 共同为农村的经济和社会发展服务 通过简政放权 乡镇政府的职 自邑得到了健全和完善 乡级政权成为一级功能较完备的政府 内蒙古大学公共管理颀 上 m p a 学位论文 3 理顺关系 推行乡镇规范化建设 1 9 9 2 1 9 9 6 年 1 9 8 6 年至1 9 9 1 年的完善乡镇政府职能的改革取得可喜成果 促进了农村社会 的稳定和发展 但是在县级简政放权中 也出现了乡镇机构设置过快过滥 人员 增长过多 职责不清和关系不顺的新问题 党的十四大和党的十四届三中全会确 立了发展社会主义市场经济体制的决定 发展社会主义市场经济必须有相应的政 治体制和行政管理体制作保障 然而各级党政机构臃肿 层次重叠 人浮于事 效率低下 脱离群众等弊病 成为发展社会主义市场经济的严重障碍 在这种形 势下 党的十四大报告指出 机构改革 精兵简政 是政治体制改革的紧迫任 务 也是深化经济改革 建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件 各 级党委和政府必须统一认识 按照政企分开和精简 统一 效能的原则 下决心 对现行行政管理体制和党政机构进行改革 这一时期改革的主要内容包括开展以 定职能 定机构 定编制的 三定 为主的乡镇机构改革和建立国家公务员制度 1 9 8 7 年中共十三大报告指出 当前干部人事制度改革的重点 是建立国家 公务员制度 由于建立国家公务员制度是一项复杂而艰巨的工作 也因为地方 机构改革尚未展开等因素的限制 未能按照原来的设想推行 1 9 9 3 年中共十四 届二中全会通过的 关于党政机构改革方案 再次提出 要把机构改革与干部 人事制度和工资制度改革结合起来 配套进行 在各级政府定职能 定机构 定 编制之后 随之推行公务员制度 并进行工资制度改革 因此 三定 完成后 乡镇根据1 9 9 3 年月1 4 同颁布的 国家公务员暂行条例 有关规定 丌始了国家 公务员制度过渡 乡镇公务员制度的推行 标志着乡镇干部人事制度建设进入了 法制化轨道 4 推行政务公开 开展撤乡并镇 1 9 9 7 年以来 1 9 9 7 年中共十五大提出了扩大基层民主 保证人民群众直接行使民主权利的 要求 在这种上 下推动的情况下 在党中央的直接部署下 乡镇政务公丌在全 国迅速推行 从1 9 9 8 年丌始的撤并乡镇工作 是一项涉及区划调整 精兵简政的 大工程 这一改革起仞由地方发动 后经过试点 试行 得到党中央和国务院的 倡导和支持 1 9 内蒙古人学公共管理硕士 m p a 学位论文 2 0 0 0 年1 2 月 中办 国办发出 关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开 制度的通知 在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的 站 所 全面推行政务公开 制度 从现有文献看 倡导撤并乡镇最早出现在2 0 0 0 年 中共中央 国务院关于 转发 的通知 中发 k 2 0 0 0 习1 5 号 中 继而 在2 0 0 0 年1 2 月中办 国办 关 于市县乡人员编制精简的意见 2 0 0 1 年3 月1 5r 九届全国人大第四次会议批准的 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要 中 也分别再次予 以提倡 2 0 0 1 年7 9 2 1 日 经国务院同意 民政部 中央编办 国务院体改办 建设 部 财政部 国土资源部 农业部等7 部门联合向省级人民政府发出了 关于乡 镇区划调整工作的指导意见 民发 2 0 0 1 1 9 6 号 在肯定各地撤并乡镇做法 的同时 也提出了进一步的措施意见 至此 在党中央和国务院的号召和倡导下 撤并乡镇工作在全国许多省市展开 据统计 截至2 0 0 2 年底 乡镇总数由撤并前 的4 6 4 0 0 多个减少至u 3 9 0 0 0 多个 撤并乡镇 是完善乡镇管理体制改革的重大举措 尽管在实际操作中存在许多问题 但意义重大 正如 关于乡镇区划调整工作的 指导意见 民发 2 0 0 1 1 9 6 号 所认为的 近年来在各地相继开展了以撤并 乡镇 扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作 实践证明 根据 经济和社会发展的需要 适时 合理地调整乡镇规模和稚局是必要的 有利于精 简机构 减少乡镇行政人员和财政丌支 减轻农民负担 有利于优化资源配置 促进乡镇经济和社会事业的发展 有利于优化小城镇体系结构 促进小城镇建 设 这一时期从中央到地方在乡镇管理体制方面作了许多积极的探索 并取得了 一些宝贵的经验和成果 如小城镇建设 乡镇长直选等 相比较而言 中央倡导 推行的乡镇政务公i 丌和撤并乡镇 是此间完善乡镇管理体制两大重要举措 得益 于此自订的改革 乡镇功能逐步完善 极大调动了乡镇工作的积极性 促进了农村 各项事业的快速发展 但由于诸种原因 如法律法规不健全 监督机制缺乏以及 传统管理方式的影响等 乡镇干部出现了违法行政 作风粗暴 劳民伤财 吃喝 盛行等许多不良现象和官僚主义 形式主义 致使党干群关系在一些地方二度恶 化 引起了广大群众的强烈不满 与此同时 村民自治的实行大大增强了农民群 2 0 内蒙古大学公共管理硕士 m p a 学位论文 众的民主意识 广大群众要求政务公开的呼声越来越强烈 三 乡镇政府改革取得的成就与问题 通过二十多年不断的改革 我国乡镇管理体制发生了很大变化 取得了明显 的成效 在保障农村社会的稳定和农村经济的发展 促进了我国改革的顺利进行 对现代化事业的发展起到了积极的作用 但同时 也面临着一系列亟需进一步解 决的问题 1 乡镇政府改革取得的成就 一服务意识大为增强 通过改革 许多乡镇领导干部对乡镇政府的主要职责有了比较清楚的认识 过去那种