（马克思主义哲学专业论文）转型期我国公共管理模式变革探析.pdf

i 蔓7 1 8 8 9 1 转型期我国公共管理模式变革探析 马克思主义哲学专业 研究生肖柯指导老师程思进 摘要：人类社会公共管理理论与实践的发展，呈现出由政府独统公共事务 的自上而下的统治术，向多向互动的合作型管理转变的特点。用唯物史观的科 学思维方法和辨证的视角来对公共管理理论与实践进行回溯与前瞻，方能揭示 出正是以生产力发展为内驱力的人类文明演进决定了人类公共领域的组织形 态、管理模式与理论的变迁，而这样的变迁又反作用于人类社会本身，从而形 成螺旋式发展的运动轨迹。处于转型期的我国，公共管理模式的变革是整个社 会大系统变革的有机组成部分，深受我国当下历史发展阶段与具体国情的影 响。我国公共管理模式变革体现出客观决定性与主观选择性的统一，与他国相 较，呈现出既具有普遍性又具有特殊性的特点，且在变革的哲学底蕴上，与西 方发达国家颇有不同。西方公共管理模式变革运动深受公共选择理论、后现代 主义哲学的影响，囿于自身制度、理念、思想基础的不足，良莠并存，因而借 鉴时，需加以扬弃。转型期我国公共管理模式变革应立足当下国情，在唯物史 观科学原理与辩证的思辨方法指引下，构筑符合历史发展规律和本国实际的理 性官僚制，培育科层理性，建立政府引导的多元职能模式，充分加强社会主义 法治建设，保证公共秩序的有效供给；健全现代市场经济体制，加强宏观调控 能力，处理好经济发展与社会公正的关系；优化公共产品的生产、供给竞争方 式，推进政府管理由管制型向服务型转变；推进民主政治发展，促进合法性认 同建设；培育良好的公共管理伦理文化环境。推动我国公共管理模式的科学化 建设，进而全面推进我国社会的进步。 关键词：公共管理；转型；比较；公共管理模式变革 t ot h ea n a l y s iso ft h ep u b l i cm a n a g e m e n tm o d e r e f o r mo fo u rc o u n t r yi nt r a n s f o r m a t i o np e r i o d m a w r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e ：x i a o k e s u p e r v i s o r ：c h e n gs i j i n a b s t r a c t ：t h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r yo fh u m a n s o c i e t y a n d p r a c t i c e ，d e m o n s t r a t ei tb y t h e g o v e r n a n c e s k i l l sf r o m t o p t ob o t t o mo f g o v e r n m e n t so n l y i n t e r c o n n e c t e d s y s t e mp u b l i c a f f a i r stt o m a n a g e t h e c h a r a c t e r i s t i cc h a n g e dt ot h ei n t e r d y n a m i cc o o p e r a t i v et y p em o r e t r a c kb a c ka n d l o o kf o r w a r dt h ep r o s p e c tt o p u n i cm a n a g e m e n tt h e o r y a n dp r a c t i c ew i t ht h e s c i e n t i f i ct h i n k i n gm e t h o do ft h em a t e r i a l i s tc o n c e p t i o no fh i s t o r ya n dd i a l e c t i c a l v i s u a l a n g l e ，c o u l d i si t r e g a r dp r o d u c t i v i t yd e v e l o p m e n t a si n h e r e n th u m a n c i v i l i z a t i o ng r a d u a lp r o g r e s so f p o w e r d e t e r m i n em a n k i n d p u b l i co r g a n i z a t i o nf o r m o ff i e l dt 0 r e v e a l ，c h a n g e s o fm a n a g e m e n tm o d ea n dt h e o r y ，t h ec h a n g e so f m a n a g e m e n tm o d ea n dt h e o r y ，a n ds u c hc h a n g e sa c to nt h eh u m a ns o c i e t yi t s e l f i n s t e a d ，t h u sf o r mt h es p o r to r b i to fs p i r a lt y p ed e v e l o p m e n t o u rc o u n t r yi n t r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，t h ec h a n g eo ft h ep u b l i cm a n a g e m e n tm o d ei st h eo r g a n i c c o m p o n e n t t h a tt h ew h o l eb i gs o c i a l s y s t e mi m p r o v e s ，a f f e c t e db y h i s t o r i c a l d e v e l o p i n gs t a g e a n dc o n c r e t en a t i o n a lc o n d i t i o n sa t p r e s e n t o fo u r c o u n t r y d e e p l y t h ep u b l i cm a n a g e m e n tm o d eo f o u rc o u n t r yi m p r o v e sa n de m b o d i e st h e o b j e c t i v ea n dd e c i s i v ea n ds t l b j e c t i v ea n da l t e m a t i v eu n i t y ，c o m p a r ew i t ht h eo t h e r c o u n t r i e s ，d e m o n s t r a t ea n dh a v et h ec h a r a c t e r i s t i c s t h a t u n i v e r s a l i t y h a s p a r t i c u l a r i t y ，a n do i lt h ep h i l o s o p h yi n s i d ei n f o r m a t i o no fi m p r o v i n g ，t h e r e i sv e r y b i gd i f f e r e n c ew i t h t h ew e s t e n l d e v e l o p e dc o u n t r y 。t h ew e s t e r ”p u b l i cm a n a g e m e n t m o d e i m p r o v e s t h e d e e pi n f l u e n c e t h a tt h em o v e m e n tr e c e i v e sp u b l i cc h o i c e t h e o r y a n dp o s t - - m o d e r n i s m p h i l o s o p h y b e c a u s e i tr e c e i v e so n e so w n s y s t e m 1 i m i t a t i o n o ft h ed e f i c i e n c yo n i d e a ，t h o u r g h tf o u n d a t i o n ，s oq u i n t e s s e n c e a n dd r o s se x i s t ，t h e r e f o r ew h e nt ot h et h i n gt h a ti td r a w sl e s s o n sf r o mw e ，s h o u l d d e v e l o p w h a ti su s e f u la n dd i s c a r dw h a ti sn o ti t o fo u r c o u n t r yp u b l i c m a n a g e m e n tm o d ei s i ts h o u l db a s eo np r e s e n tn a t i o n a lc o n d i t i o n st o i m p r o v e t r a n s f o r m a t i o n p e r i o d ，s c i e n t i f i cp r i n c i p l e i nm a t e r i a l i s t c o n c e p t i o no fh i s t o r y d i s t i n g u i s hu n d e rm e t h o dg u i d ew i t h d i a l e c t i c a l t h o u g h t ，i ta c c o r d sw i t h t h e h i s t o r i c a lr u l eo fd e v e l o p m e n ta n dr e a lr a t i o n a lb u r e a u c r a t ss y s t e mo ft h i sc o u n t r y t os e tu p ，f o s t e r r a t i o n a l i t yo fb u r e a u c r a c y ，s e tu p t h ep l u r a lf u n c t i o nm o d et h a tt h e g o v e r n m e n tg u i d e s m e a n w h i l e ，w e w i l lf u l l ys t r e n g t h e nt h es o c i a l i s tc o n s t r u c t i o n g o v e r n e db yl a w ，w i l lg u a r a n t e et h ee f f e c t i v es u p p l yo f t h ep u b l i co r d e r p e r f e c tt h e m o d e mm a r k e te c o n o m i c s y s t e m ，s t r e n g t h e n t h e a b i l i t y f o r m a c r o s c o p i c a l r e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，h a n d l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i e t y sj u s tr e l a t i o n w e l l ：o p t i m i z e t h ep r o d u c t i o no ft h ep u b l i c p r o d u c t ，c o m p e t i t i o nw a y o f s u p p l y ， a d v a n c e g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n t t o c h a n g e t ot h e s e r v i n gt y p e f r o mt h e c o n t r o l l i n gt y p e ；a d v a n c et h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a t i cp o l i t i c s ，p r o m o t et h e a p p r o v a l c o n s t r u c t i o no fl e g i t i m a c y ；f o s t e rg o o dm a n a g i n gt h ee t h i c s c u l t u r a l e n v i r o n m e n t p u b l i c a l l y p r o m o t e t h es c i e n t i f i cc o n s t r u c t i o no f t h e p u b l i c m a n a g e m e n t m o d eo fo u rc o u n t r y ，a n dt h e na d v a n c et h ep r o g r e s so ft h es o c i e t yo f o u rc o u n t r yi na na l l r o u n dw a y k e y w o r d s ：p u b l i c m a n a g e m e n t ；t r a n s i t i o n ；c o m p a r e ；p u b l i cm a n a g e m e n t m o d er e f o t i t 转型期我国公共管理模式变革探析 刖罱 转型期，我国公共管理理论与实践取得了长足的发展，可以说，我国中国 特色社会主义现代化建设发展到了更深入更高的阶段，这样的阶段需要公共管 理理论的突破与指引，而这样的发展阶段又促进着理论与实践的创新。面对域 外公共管理新理论的不断变迁，需要我国学界通过对公共行政到公共管理理论 发展的轨迹与内在原因进行思索与叩问，洞悉域内外公共管理模式变革的异 同，对自身的发展进行准确的研判。本文就是希望以唯物史观的科学思维方法 探索公共管理理论与实践发展的决定因素和内在规律，用辨证的视角探索在特 定的历史发展阶段，公共管理模式变革的客观决定性与主观选择性是如何统一 在一起的。通过对中外公共管理模式变革的哲学底蕴、技术手段的异同进行比 较，厘清传统认识上的诸多误读及运行过程中的偏颇之处，从而去探析当下我 国公共管理模式变革的必然性及其发展趋势，探索转型期我国政府在公共管理 治道变革中的地位、作用和自身调整的路径，探索我国公共管理模式变革的方 向、方式和方法。 本文的第一部分主要分析公共管理理论与实践发展的简况及演进的动因， 为我国公共管理模式变革探索比较研究与参照的范本。第二部分主要解析我国 转型期公共管理领域的现状并进行中西比较研究，分析中西变革哲学底蕴的不 同，研究我国公共管理模式具有怎样的变革生态，在怎样的平台上进行变革， 从而明确变革的可能性与侧重点。第三部分结合公共管理自身发展的规律与可 能性，立足转型期本国现实条件，构筑科学的符合中国特色现代文明的公共管 理体系，完善科层制，扬弃工具理性，谋求技术与价值的统一。 第一部分国内外公共管理理论与实践发展沿草及其动因 一、转型期我国公共管理理论发展现状 自人类社会形成以来，人们对公共领域管理方式、方法的认识就是一个不 断深入的过程，对其规律的探寻从未间断过，这也是人类在理性自觉的维度上 区别于其他生物种群的重要标志。而当代社会公共领域管理理论与实践正由传 统的自上而下的统治术，向多向互动的合作型管理转换，这一变化从一个侧面 反映着人类文明的演进，同时，这亦是人类文明演进促进了公共领域各环节间 关系的变迁。 近年来，对于公共管理相关知识的探讨方兴未艾，无论是域内域外，均呈 现出一种蓬勃发展、碰撞交融的态势。 为适应我国当代公共管理的诸多变化，并为了更好遗加强我国相关领域的 学科建设，早在1 9 9 8 年，我国教育部就着手制订并颁布了新的本科专业目录， 其中，引人瞩目的是在管理这一大类中，新增设了“公共管理”这一一级学科， 在此一级学科之下，设有行政管理、公共事业管理、劳动和社会保障、土地资 源管理。这一变化，即深刻地体现了社会生态环境的变迁对公共领域管理知识 发展的巨大推动作用，也反跌出我国学界在这一领域的理论自觉。而到了1 9 9 9 年5 月，国务院学位委员会第十七次会议通过了公共管理硕士( m p a ) 专业 学位方案，并于2 0 0 1 年1 0 月在全国范围内进行了首次m p a 联考，在这期间， 多所高校亦相继组建起公共管理学院。随着我国改革开放的深入发展、市场经 济体制的不断完善对公共管理方方面面的认识也在不断地深入。随着社会环境 地不断变化，政府管理模式急需变革，政府内外两个方面的推动力都在促进着 政府职能转换和管理模式创新，另一方面，全球一体化的影响日深，西学东渐， 亦在给我国带来理论与实践挑战的同时，又给我们提供了参照与研究的范本。 一大批国外的译著出版，国内的理论成果也大量涌现，并且在实践过程中体现 出从译介、模仿到立足国情、本土化研究的清晰轨迹。 理论知识对于转型期我国的健康发展无疑具有重要的支撑、引领作用，建 立符合我国国情的公共管理知识体系，其意义十分深远。我国的公共管理研究 与实践正体现出一种兼收共蓄、去芜存精、贴近现实的发展路向，并且在一些 领域如公共管理伦理、理性官僚制反思与超越、行政哲学的本化建设等方面， 2 已体现出一种前瞻性，甚至在国际上，亦处于理论创新较前沿的地带。概而言 之，近年来，国内的研究现状呈现出由传统行政学的政府内部视角、静态研究 转变为内外视角统一，比较研究的特点；由注重机构分合、人员增减的形式变 革转变为注重通过政府职能转换、培育市场作用及公民社会的健康发展来分担 公共管理事务，强调变革形式与价值( 公平、正义、参与、透明、责任、回应 等) 的统一，而党中央所提出的政治文明发展、服务型政府建设及和谐社会的 构建，无疑为我国公共管理模式的转变指明了前进的方向和奋斗的目标。 二、公共行政与公共管理的区别、联系及互动关系的辨证考察 ( 一) 公共行政与公共管理的学科建设发展简况及概念解析 研究公共行政、公共管理理论与实践的发展轨迹，有助于探索人类社会公 共领域管理演进的规律与内在动因，有助于科学地审视转型期我国公共管理模 式变革的可能性与必然性，有助于借鉴与扬弃。 现代意义上的公共行政学( 长期以来，国内学界多将公共行政学称为行政 管理学。其实，这两种称谓的内涵基本是一致的，如王乐夫、许文惠就认为： “由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。”“目 前，主流的称谓是将其与国际惯例接轨，称之为公共行政学) 作为一门独立的 学科体系的诞生，是以1 8 8 7 年美国学者伍德罗威尔逊在政治学季刊上 发表的行政学研究为标志。在这篇具有行政学发展史上划时代意义的论文 中，威尔逊集中探讨了行政学学科建设的基本思路、研究方法，并初步提出了 政治一行致二分的思想。针对行政学的研究目的和研究任务，威尔逊在这篇重 要的文章中明确指出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当 而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效 率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上。 我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启 示。回 在这一立论的基础上，威尔逊进一通过对行政与政治进行比较研究，进而 。王乐夫许文惠行政管理学【m 】、北京：高等教育出版社- 2 0 3 0 第2 页 。 美j 伍德罗威尔逊行政学研究( 中译文) 【j 】国外政治学上海：1 9 8 7 年第6 期第3 0 页 对行政的本质加以剖析，他认为：“行政管理是鼍身于政治所特有的范围 之外的。行政管理的问题并不属于政治问露。虽则行政管理的任务是由政治加 以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”。威尔逊进 一步指出：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动。而在另 一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治 是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没 有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”o 通过与 传统政治学及政治概念的比较分析，行政本身的概念逐渐得以彰显，并且有了 自己相对独立的理论研究与实践操作的侧重点，在这一基础上，威尔逊又进 步通过对公共行政与近代以来的宪政制度的关系进行多维考察，并得出这样的 结论：“公共行政就是公法的明确而且系统的执行活动。一般法律的每一个具 体执行细节都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加、罪犯的处以绞 刑、邮件的运输和投递、陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为；然 而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上 的。有关政府活动的丈规模计划并不属于行政管理范围。因此，宪政制度所要 认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段”。 这些论断逐渐使公共 行政学从传统的政治学大框架中独立出来，有了自身的独立地位，对予以后长 达百年的公共行政学发展、完善起到了极其重要的作用，无论国外还是我国国 内，均是沿着这一思路来构建行政学学科体系的。 在行政学研究方向得以明确和政治一行政二分思想初步建立的基础上，美 国著名学者弗兰克j 吉德诺全面探折了政治一行政二分的内涵与依据及历 史合理性，古德诺认为：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。” 固深化了政治一行政二分的构想，并在理论上做了全面的解析，进一步使行政 学从政治学大体系中独立出来，勾画出自身的学科框架，形成了种新的研究 范式。在后来的历史发展过程中，这一二分原则渐成公共行政学最为基本的原 则之一。当代美国学者罗伯特丹哈特曾誉之为公共行政学的两大知识传承之 。【美j 伍 。i 装j 伍 。【集】伍 。 美 弗 4 页爽页甄 斯期媚第张螂嚣 菌闰隘 如如如嘶 伸伸伸政 一一一一 行行行靴箍臻 ( 另一为韦伯的理性官僚制理论) 。他在其所著的公共组织理论教程一 书中明确指出：“我们知道，贯穿( 公共行政学) 各主流理论的轴线其直接源 头有二：一是强调理性官僚的韦伯的知识传承；另是着重政治一行政分离的 威尔逊的知识传承。”函在这一学科建设大思路得以确立的基础之上，1 9 2 6 年怀 特所著的行政学导论及1 9 2 7 年威洛比所著的公共行政原理的出版标 志着公共行政学较为清晰的知识体系全面成型，两书均对公共行政学的内容进 行了系统、深入地剖析、阐述。自此以后，公共行政的研究思路均是在此基础 之上进行扩展与反思，而公共行政概念本身的核心内涵也得以明确，即对政治 层面决策的具体执行。虽然时至今日，对行政概念的具体定义仍是莫衷一是， 还没有一个公认的唯一界定，但最核心的内涵即对政治层面决策的具体执行这 基本判断，却已是共识。 现代公共行政学的诞生，不是学者闭门造车的结果，它深刻地受到社会发 展状况的影响，是社会发展的产物。概而言之，现代行政学的产生、完善源于 以下几个方面的推动：一是西方自由资本主义迈向垄断资本主义阶段，随着现 代工业经济和科学技术的发展，政府管理事务增多，政府职能发展的推动：二 是当时各国政府行政管理效率低下，动摇了政府的合法性。美国民主主义者、 自由主义者掀起新民主运动，倡导革新政府体制，扩大、优化政府职能，从而 推动了行政研究的勃兴：三是泰罗掀起的科学管理运动创立的“科学分析”、“定 量测评”、“工作评价”等科学方法对原有的文官制度产生了重大影响及哲学、 政治学、经济学、财政学、法学、管理学等相关学科发展形成了较好的外在知 识环境。 于我国丽言，公共行政学是从西方引进来的一门科学，其发展也深受国外 理论发展的影响。我国于2 0 世纪3 0 年代就开始了对现代意义上的公共行政学 的探索。1 9 3 5 年张金鉴所撰写的行政学之理论与实践的出版，开创了我国 公共行政学研究的先河，其后，一系列学人的专著陆续出版( 如龚祥瑞、楼邦 彦合著的欧美员吏制度、罗隆基所撰写的专家政治等相继问世) 产生 了巨大影响，一些高校亦开始了公共行政学课程的讲授。但建国后，在1 9 5 2 年的高校院系调整过程中，将政治学、公共行政学、心理学等专业视为资产阶 。f 美】罗伯特丹喻特公共组织理论教程i m 】北京t 华夏出版社，2 0 0 2 第1 1 7 页 级的伪科学一并予以取消，国内对公共行政学的研究遂进入停滞状态。公共行 政学研究地位的重新确立和健康发展是进入8 0 年代以后的事情，而改革开放 以来，我国的历次行政体制改革一方面迫切需要公共行政的科学理论提供支撑 与动力，一方面，又从实践的角度全面推动着我国公共行政学的知识积累与学 科体系的科学化建设。纵观我国公共行政学的发展历程，可以发现，我国的公 共行政学建设从译介、借鉴国外成熟理论开始，逐步迈上了立足国情、放眼世 界的本土化研究的良性发展轨道，但勿庸置疑，其理论基础与基本研究范式仍 是以威尔逊对行政学的界定为根本的理论出发点，换言之，对公共行政的研究 仍是以其为理论拓展的基点。无论国内国外，对公共行政的具体定义可以说是 各有侧重，各执一端，但究其本质，其实都是沿着威尔逊的思路，即行政是政 治决策的执行来展开分析的，行政在这样的解释框架下所体现出的工具特性， 或者说不关涉价值的纯技术性特征，这核心环节却是别无二致。因而，在研 习国内的传统行政学教科书时，可以发现，其章节安排几乎都是以行政组织、 行政领导、人事行政、行政效率等为骨架，反映在实践中，体现出一种投射于 政府内部的研究视角，以高效率的完成行政目标为旨归，充分体现出一种形式 理性的特点。 随着时代的发展、诸多社会新现象的出现，公共行政学自身也处于不断变 化、调整的过程之中( 这样的变化、调整最终促进了公共行政学向更具开放性 的学科体系即公共管理学的发展) 。2 0 世纪7 0 年代一8 0 年代，在西方发达国 家兴起了一种新的公共领域研究范式即公共管理。由公共行政( p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) 而到公共管理( p u b l i cm a n a g e m e n t ) 并不是一种简单的语词转换、 语词游戏，这一变化有着其内在的逻辑必然性，它折射出的是社会变迁和人类 文明的演进。而我国近年来理论与实践两个方面在公共管理热潮中逐渐深入下 去的冷静考察与探索，既是伴随我国社会主义市场经济逐步完善而对理论创新 的需要使然，又体现出我国以开放的姿态兼收并蓄的理论建设发展态势。 公共管理作为公共领域研究的新途径，箕雏形可追溯到2 0 世纪7 0 年代美 国一些大学中的公共政策学院和商学院所确立的研究公共领域的两种分析思 路，即著名的公菇政策途径( p u b l i cp o l i c ya p p r o a c h ，简称p 途径) 和企业管 理途径( b u s i n e s sa p p r o a c h ，简称b 途径) 。一从政策分析的维度并日l 入经济 分析方法来对公共领域的诸现象进行考察，一从工商管理、私人部门管理中吸 取有益的理念、技术与技巧，运用于公共领域的管理，强调公私领域的相似性 和管理方法的相通性，而较少关注二者的区别。历经七、八十年代两种途径的 发展、融合，最终形成了公共管理的新范式，在实践中，自七十年代开始，西 方诸国的新公共管理运动又不断地丰富、拓展和完善了公共管理的学科发展， 并使其成为当代研究公共领域及政府管理模式变革的一门显学。从二十世纪的 最后几年开始，我国公共管理学科研究、教学与实践取得了令人振奋的飞速发 展，这亦是以我国的改革开放、市场经济建设及公民社会健康蓬勃发展为动力 的。公共管理学成立的时间较短，自身仍处于不断调整、完善的过程之中，而 且，其中的很多环节还值得商榷( 比如政府内部管理的市场化取向问题) ，其 概念本身也还没有一个统一的界定，但它的研究路向、理论旨归，在大方向上 无疑符合人类社会发展的规律，特别是与当今社会民主、参与、透明、责任、 效率行政的理念与呼声相得益彰，从而展现出很强的学术生命力与实践操作 性。 结合我国现代化建设实践，在吸收国外理论的基础上，我国许多学者郯对 公共管理的内涵进行了一系列的分析，具有代表性的如：学者陈庆云在其所著 的强化公共管理理念，推进公麸管理的社会化一文中指出：“公共管理是 政府与非政府公共组织所进行的，不以盈利为目的，旨在追求有效地增迸与公 平分配社会公共利益的调控插动”o 而学者张良认为：“所谓公共事务是指涉及 全体社会公共整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际 结果。”圆两“所谓公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调 发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行 调节和控制的活动。” 而著名学者张康之认为：“当然，从概念辨析中，人们 将政府自身的内部管理作为行政管理，而把政府对社会的管理称作为公共管 理。这是广义公共管理的范畴，是泛指政府通过法律、公共政策以及直接的行 政行为对社会的管理和社会中的公共组织对社会的自我管理。但是，政府对社 。陈庆云强化公共管理理念，推进公共管理的社会纯溺中国行政管理北京；2 0 0 1 年舞1 2 期第2 l 页 。张良公共管理学i h j 上海：华东理工大学出版社，2 0 0 1 第3 页 。张良公共管理学i m 】上海：华东理工大学出版杜，2 1 3 0 1 第1 3 页 会的管理又可以看做是广义的行政管理，是与狭义的政府内部行政管理相对而 言的。相应地，狭义的公共管理又是专指社会公共组织对社会的管理。无论是 广义的公共管理还是狭义的公共管理，都是对行政管理模式的突破，所意味着 的是新型管理关系的出现。”o 通过上述对学科发展简况与概念的探折，可见公共行政与公共管理有着内 在的逻辑联系，但又有着很重要的区别。公共管理在管理主体、客体上有了内 涵和外延的扩展，而作为管理核心的政府，其与市场、社会的关系也有了重大 变化，并且管理的技术手段、方法更是有了很显著的创新。从管理主体方面考 察可见，传统的公共行政的主体无疑是狭义的行政机关，即不包括立法、司法 机关的政府，政府对公共事务进行垄断，独统一切。虽然伴随工业社会的发展、 社会事务日趋庞杂和相对分化，但在公共行政这一管理范式视野下，“管理行 政的职能分化是对象性分化，而不是主体性分化”，o 公共事务仍由不同的机构、 部门所构成的更为庞大的政府体系作为公共事务管理的一元化主体而进行统 御。而公共管理的主体呈现出一种多元的特征，其核心主体当然仍是公共行政 意义上的政府，但处于公共管理框架之下的政府不再是全能意义上的政府，而 是有限的，追求效能的政府，并在政府的引导下，公民社会、中介组织、行业 服务组织、事业团体等组织共同来分担公共事务管理，政府制订合理的法律规 则框架来规约社会行为，调整社会关系，维护健康、良性的公共秩序，因此不 再是统包统揽，而是更多地体现出服务的特点。从管理客体上看，传统的公共 行政视角下，社会事务事无巨细均在政府的直接管辖范围之内，政府对自身， 对社会，甚至对私人领域都进行统獭，政府管理的事务十分宽泛，同时，其研 究视角往往体现出内向的特点，以静态研究行政组织结构与效率为重心，较少 关切外在环境、社会生态的发展与作用。而公共管理的客体更体现出一种宏观 的特征，除政府对自身内部的调整外，对社会事务的管理以提供公共秩序、公 共产品 供给为重心，以有效增加社会公共利益，促进公共利益有效、公平分 。张康之公共管理伦理锐m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 第6 7 页 张藤之 论政府的非管理化f 习教学与研究北京：2 0 9 0 年第媲第3 3 页 4 注释：公共产品是指那些在消费上县有非竞争性和非排他性的产品和服务比如：国防、文化教育、 生态环境保护、拱础殴施，基础产业、调节市场经济远行而采取的各种措旖和各种政策公若秩序属 于广义的公共产品的范畴 配为管理目标，并且，在管理客体方面，把一部分职能卸载给市场、社会，从 而达成一种有效、有限、有序管理的状态，这亦体现出在当代社会条件下，政 府职能中阶级统治职能与社会服务职能相消长的发展态势。 ( - - ) 唯物史观视角下审视公共行政理论发展到公共管理理论的原因 按照马克思主义的科学观点，生产力是推动社会发展的最终决定力量：社 会存在决定社会意识，社会意识又能动地作用于社会存在。循着这一思路，就 可以透过现象看本质。从公麸领域管理的理论与实践发展状况来看，也的确符 合这一哲学原理。正是以生产力发展为内驱力的人类文明演进决定了人类公共 领域的组织形态、管理模式与理论的变迁，而这样的变化又反作用于人类社会 存在本身，从而形成了一种螺旋式发展的运动轨迹。生产力的发展推动了生产 关系的调整，无论是西方诸发达国家自七、八十年代后逐步迈进后工业社会， 还是行进于改革开放道路上的我国，在生产资料所有制及其实现形式，社会产 品分配及人们在社会中的相互地位方面均产生着重大的变化。就转型期的我国 而言，随着市场功能的完善与到位，政府与社会有了一种相对分化又彼此促进 的大趋势，公民社会、市场、非政府背景的组织及利益集团实际掌握的社会资 源量( 人才、资本、信息等) 逐渐增多，社会公共事务在不断变化的社会环境 中愈显庞杂。一方面，介于政府与纯私人间的第三域母其自身管理的客观要求 日益凸显，并且随着其成长，其参与公共事务管理的意识与能力也在不断地成 熟起来，另一方面，在社会组织形态的多样化和网络化及社会资源的加速度和 多渠道流动的情况下，政府独统一切社会公共事务的传统模式已难以应对这样 的社会生态环境的变迁。 把视野进一步拓展到全球来看，随着全球化的影响日深，跨国公司、跨国 组织及跨国间的交往不断涌现，其间的许多公共事务已很难由某国政府事无巨 细统包统揽，而必需政府参与协调解决的事务，亦要求政府创造既利于维护参 与国际交往的本国利益主体的合法权益又不违背国际间相关规约( 如w t o 规 。注释；第三域又秫为第三部门。作为政治学概念是指介于政府和企业之阃的一切社会组织，其内涵就 是不以营利为目的，积极参与公共服务的组织和团体，主要指教育、科学研究、医疗卫生、文化艺术、 环境保护、慈善基金会、志愿者团体等机构。第三域担负着不直接产生利润的社会职能专门提供那 些不能由企业和政府充分提供的社会服务和公共产品 9 则) 的交往平台。著名学者休斯针对这种情况，就认为：“传统的行政模式无 法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。”o 从当代科学技术发展这一重要维度来看( 严格来讲，当然，这仍属于生产 力发展的大范畴) ，科学技术的发展给人们带来的，不仅仅是一些新的发明、 创造，新的生产手段而已，它深刻地改变着当今人们的生活方式、思维方式、 交往方式、作业方式，直至公共事务管理方式，也改变着政府自身的运作方式 及与社会之间的关系，改变着人们对政治共同体及政府管理的体认及政治参与 的可能性与参与的程度。随着微电子技术、互联网技术的发展，使电予政府、 透明政府、网络化政府成为可能。信息技术的发展、大众传媒的普及，促进着 政府、公共管理部门的行为更易处于公众评判审视之下，促进其完善自我，改 进服务质量。这种新趋势不但促进了无纸化办公、政务公开和优化监督的发展， 而且在资源共享的基础上不断地改变着政府的权威模式。于传统的政府管理 模式而言，政府对公共信息的垄断，对于政府管理权威的巩固具有重要作用， 无论是政府内部层级间的公共信息垄断还是政府相对社会的公共信息垄断，都 共同构成政府在公共事务管理上的权威地位。而在上述这种新的信息技术发展 的冲击下，政府的这种信息垄断优势将不断弱化。以互联网技术为代表的新的 交互技术的发展，优化了公共管理环境，推动着公共管理技术创新与价值重塑， 并深刻地影响着公共管理权力结构的分散化、参与主体的多元化和虚拟化，使 之与传统的政府行政管理相较，有了很大的发展。另外，如前所述，多元的社 会生态环境的蓬勃发展亦使政府管理难以涵盖社会的方方面面，政府面对数量 庞大又复杂多变的公共信息时，亦可能产生信息不完全的现象。在这种双重动 力作用下，政府必须适应当代社会的变化，而不是相反。在这样的背景下，政 府只有通过塑造透明、高效、服务的体系才能进一步加强自身的合法性，达成 自我的更新，科学技术发展的作用也就充分体现了出来，最终，促进了政府管 理由传统的行政模式向公共管理的新模式演进。 如果把视域进一步上推，考察公共行政范式产生以前可称之为前公共 行政阶段( 仍按共识，以威尔逊所撰的行政学研究的问世为公共行政范式 产生的标志) 的具体情况，同样可以佐证前述的思考逻辑。无论是阶级出 。f 澳】歇文e 休斯，公共管理导论f m 】北京：中冒人民大学出版社，2 0 0 2 第4 6 页 1 0 现以来的奴隶社会，还是封建社会，都没有真正形成现代政治学意义上的公民 社会，“公民社会是国家和家庭之间的个中介性的社团领域，这一领域由同 国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成 员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”回这时民间的社会结构 比较简单，且对社会资源的占有无论在量上还是质上，与当今相比，其差距都 非常大，这时的政府对社会只能称之为统治，呈现的是种严格的等级关系。 随着市场经济的发展和资本主义的兴起，在自由资本主义时期，人们普遍信奉 的是“守夜人”政府，提倡市场所具有的看不见的手的调节作用。从历时性的 角度考察，可以说，这种认识是一种明显的进步，是在生产力发展的推动下， 市场力量勃兴，公民社会取得发展后，对原有的政府统治模式的种校正，符 合历史发展规律。但片面地认为管的最少的政府就是最好的政府。并走入了极 端，却使政府在市场失灵面前显得力不从心，其调节的不力，反而放大了市场 固有缺陷带来的负面冲击。近代，特别是2 0 世纪3 0 年代以来，被西方一直奉 为完美无缺的自由市场体制在一系列的大危机中不断受到质疑。2 0 世纪3 0 年 代初到7 0 年代，以旧、新福利经济学、凯恩斯主义经济学、发展经济学为标 志的政府干预理论渐占上风，而同期，各社会主义国家亦相继建立起高度集中 的计划体制。政府干预各项事务力度的加大，导致行政体系及行政权力的不断 膨胀，政府俨然扮演着全能政府的角色。7 0 年代开始，全球不同类型的国家普 遍陷入经济停滞的状态，这又进一步促使人们必须e 视和解决政府对公共事务 管理的失灵问题。生产力不断发展，促使了公共管理在政府力量与市场力量两 极之间的震荡，并最终揭示出上述困境无疑是在现代化工业文明的大背景下， 市场发展不完善、不充分以及市场固有缺陷和政府与社会公共事务管理职能调 整不到位的结果使然。把握政府一市场一社会之间关系时，舍此逐彼、非此即 彼的认识是偏颇的，保持其间形成一种互相协调又促进的张力，才符合当今公 共领域管理的实际。通过对这样的实践与理论发展简要脉络的梳理，可以发现， 生产力的发展促进了公民社会及市场力量的成长，同时，政府管理出现的新变 化正是生产力发展的结果，政府管理出现的诸多问题又是生产力发展不够的结 。 荚】戈登怀特公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围转引自何增科主编：公民社会与第三 部门【m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 第6 4 页 果。如前所述，也就是说，生产力发展推动了人类文明的演进，促进了社会结 构的变化；公民社会、市场力量、以合法的非政府组织为主体的第三域不断发 展、壮大，其掌握的社会资源薰逐渐增多；社会公共事务亦日益庞杂，社会自 我管理的要求与能力也在同步增长，政府在这样苞大的社会生态环境改变的情 况下，无论是主动还是被动，均有了调整其职能及变革对公共事务管理模式的 要求，卸载一部分公共管理职能给社会及市场并优化宏观调控，加强民主、法 治、透明、回应、效率、服务的建设成为大势所趋。政府管理模式的更新又进 一步促进了公共领域的健康发展。在这样的整个社会大系统的变化背景下，“管 理体制和手段必须与管理内容和目标相一致，这是管理学的基本原则。社会公 共事务的广泛性和复杂性，公共管理目标的整体性和超前性，使传统的社会公 共事务的管理体制和手段已经不再适应，迫切需要进行重大的创新。可以说， 在相当长的时间内，管理体制和手段的创新是公共管理发展的主要内容。”o 公 共行政到公共管理再到公共管理模式变革，就成为社会进步的必然的逻辑结 果，换言之，这样的变化，符合社会发展的内在规律。也只有凭借这种唯物史 观的科学思维方法，才能洞悉公共管理模式变革的根本原因与发展趋势，并更 好地推进我国公共管理的科学化建设。 三、现代意义的公共行政理论体系建立以来的主导性理论探析 现代意义的公共行政理论体系建立以后，经历了数次重大的范式变迁，也 形成了数次重大的理论突破。正如前面的分析所揭示，其变化是以生产力不断 发展，人类文明不断演进为推动力，并在此基础上具体表现出该学科自身发展 的个性特征。洞悉其发展的规律，从而提炼出人类公共管理变革的共性、可能 性与趋向性，有助于为处于转型期的我国的社会系统改革提供借鉴、参照与比 较研究的范本。这是因为，方面我国社会的发展必然具有整个人类社会组织 形态变革的共同特点，总结出这些有益的经验，可以如邓小平同志所指出的那 样，把人类文明的一切成果吸收过来，为我所用，加快推进我国社会的整体进 步；另一方面，国外的公共管理实践变革及其理论成果与当下处于特定历史发 展阶段，具有特殊国情的我国不具有完全的通约性，而且国外的理论也非至善 。张良，公冀管艘学f m ) 卜痔j 华东理1 ：人学出版社，2 0 0 1 第1 4 负 至美，剖析的时候，应运用辨证的思维方法加以甄别。 ( 一)政治一 亍政二分法与理性官僚制 政治一行政二分法与理性官僚制是公共行政学的两大理论基石，在此基础 之上，