（行政管理专业论文）公共危机与政府管理模式变革.pdf

福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 摘要 随着改革的深入 中国进入了社会的全面转型阶段 加之经济全球化的影响 使我们处于一个危机多发的时代 公共危机管理成为我国政府和社会面l 临的重要课 题 公共危机管理不仅是政府公共服务职能的重要体现 也是和谐社会建设进程中 的题中应有之义 本文首先从概念界定入手 对危机及危机管理的概念进行了详细的阐述和界定 对公共危机管理 公共部门危机管理与政府危机管理的关系进行了清晰的阐述 确 定了本文采用公共危机管理这一概念 并对政府进行公共危机管理的必要性进行了 论述 第二部分概括地描述了国外各国的危机管理机制的建立及建设情况 概括和 总结了他们危机处理工作的共同经验 从而指出上述经验对我国公共危机管理机制 的启示和借鉴 第三部分和第四部分为本文的重心 首先作者对我国的危机管理机 制的现状进行分析 指出我国危机管理机制在各个方面存在的不足并进而探讨了这 些问题存在的原因 在此基础上 着重阐述了如何建立适用于我国国情的危机管理 体制 危机在于危机本身 更在于危机之外 应对危机 除了要注重科学技术和危 机管理体制的建立 更要注重公共治理中的公正 民主等价值追求以及良好的结构 设计 在社会和经济发展过程中尽量减少可引发灾难和危机的因素 整合危机管理 于社会的可持续发展之中 关键词 公共危机行政体系治理理念管理模式 塑堡堑翌查堂堑壁星堡主堂垡丝苎 a b s t r a c t u n d e rt h ei n f l u e n c eo fe c o n i m i cg l o b a l i z a t i o na n dw i t ht h eo n g o i n gs o c i a l r e v o l u t i o n c h i n ai st r a n s f o r m i n gi na l lr e s p e c t sa n de n c o u n t e r i n gc r i s i s t h u s p u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n g tb e c a m eak e yp r o j e c tf o rc h i n e s eg o v e r n m e n ta n d6 u rs o c i e t y t h ep u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ti sn o to n l yt h ei m p o r t a n t l ym a n i f e s t i o nf o rt h eg o v e r n m e n tp u b l i c s e r v i c ef u n c t i o n b u ta l s oi ss u p p o s e dt ob e i nt h et o p i co ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h i sp a p e rf i r s to b t a i n sf r o mt h ec o n c e p tl i m i t s h a sc a r r i e do nt h ed e t a i l e d e l a b o r a t i o na n dt h el i m i t st ot h ec r i s i sa n dt h ec r i s i sm a n a g e m e n tc o n c e p t t ot h ep u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n t t h ep u b l i cd e p a r t m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ta n dt h eg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n tr e l a t i o n s i th a sc a r r i e do nt h ec l e a re l a b o r a t i o n d e t e r m i n gt ou s e t h ec o n c e p t o f p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t i ta l s ot a l k sa b o u tt h en e c e s s i t yt ot h eg o v e r n m e n t t oc a r r yo n p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t t h es e c o n dp a r tb r o a d l yd e s c r i b e dt h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h ec o n s t r u c t i o ns i t u a t i o no f o v e r s e a sd i f f e r e n tc o u n t r i e s c r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m s u m m a r i z i n gt h e i rc o m m o n e x p e r i e n c e so np r o c e s s i n gp u b l i cc r i s i s t h u s o u rc o u n t r ym u s ts t u d yf r o m t h e m t h et h i r dp a r ta n dt h ef o u r t hp a r ti st h ec e n t e ro ft h ep a p e r f i r s t l yt h ea u t h o r a n a l y s e sp r e s e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r y s c r i s i sm a n a g e m e n t a n dp o i n t so u tt h e i n s u f f i c i e n c yw h i c he x i s t e di no u rc o u n t r y sc r i s i sm a n a g e m e n t a n dt h e nh a sd i s c u s s e d t h er e a s o nf o rt h e s eq u e s t i o n se x i s t e d i nt h i sf o u n d a t i o n e l a b o r a t e de m p h a t i c a l l yh o w e s t a b l i s h e di ss u i t a b l ef o ro u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o nc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m t h e c r i s i sl i e si nc r i s i si t s e l f l i e si no u t s i d et h ec r i s i s s h o u l dt ot h ec r i s i s e x c e p th a v et op a y g r e a ta t t e n t i o nt ot h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya n dt h ec r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m e s t a b l i s h m e n t m u s tp a yg r e a ta t t e n t i o nt oi nt h ep u b l i cg o v e m m e n tt o b ef a i r v a l u e p u r s u ea sw e l la st h eg o o ds t r u c t u r a ld e s i g na n ds oo nd e m o c r a c y r e d u c e sa sf a ra s p o s s i b l ei ns o c i a la n di nt h ee c o n o m yd e v e l o p i n gp r o c e s sm a y i n i t i a t et h ed i s a s t e ra n dt h e c r i s i sf a c t o r t h ec o n f o r m i t yc r i s i sm a n a g e m e n td u r i n gs o c i e t y ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s p u b l i cc r i s i s a d m i n i s t r a t i v es y s t e m g o v e r n m e n c ec o n c e p t m a n a g e m e n tm o d e i i 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 中文文摘 疾风知劲草 危机验能力 s a r s 禽流感的不期而至 在世界特别是中国掀 起轩然大波 2 0 0 1 年发生在美国的 9 1 1 事件 2 0 0 4 年底的印度洋海啸 2 0 0 5 年美国的卡特里娜飓风 惨烈的场面和巨大的损失又引起世人多少哀恸 人间的灾 变 有瘟疫的流行也有社会灾难的飞祸 据统计 仅仅近代史时期 全球性自然瘟 疫已有近十起 进入2 l 世纪 随着技术进步和经济发展以及全球化的推进 我们面 对的危机事件必然具有新的维度 不仅来自于逐步提升的技术依赖 城市化过程以 及社会的复杂性 而且事件发生的更为突发和紧急 在发展演化上的不确定性明显 增强 社会波动性增大 对我们的危机管理能力要求更高 理论界认为 根据一般 规律 一个国家发展到人均g d p l 0 0 0 美元至3 0 0 0 美元时 往往对应着人口 资源 环境 效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期 比较容易造成社会失序 经济 失调 心理失衡等问题 形成一些不稳定因素 现阶段我国正处于经济转轨和社会 转型的过程中 行政管理体制改革也在逐步推进 改革触及到了一些深层次问题 再加上一些地方政府在工作上和作风上存在一些问题 因此 从领域 频次 规模 组织性等多个维度来看 我国目前处于危机事件的多发期 鉴于此 如何应对公共 突发性危机 具有非常重大的现实意义 它实质上是对一国应对能力的综合考验 也是对一国执政水平高低的反映 不仅关系到经济社会的发展 更关系到和谐社会 的建立 因此 研究如何提高全社会尤其是政府的公共危机管理能力 并把危机管 理整合到社会的可持续发展中 在经济 社会的发展和政府的治理中尽量减少灾难 和危机诱发的因素 不仅具有十分重大的现实意义 而且是迫切的 本文综合了行政管理学 政治学 社会学 经济学 法学 心理学等学科知识 在对危机管理的理论和实践理性进行思考的基础上 对当前我国的公共危机管理及 其政府管理进行了分析 共分五章 第1 章 引言 本章阐明了笔者确定本选题的原因和意义 进而对国内外的研究现状和研究趋 势进行了梳理和总结 在此基础上 指出我国在危机管理研究方面的不足 确定了 笔者进一步研究的方向和内容 第2 章 危机与危机管理的理论阐释 本章主要从学术角度对 危机 危机管理 公共危机管理 等概念进行阐 i i i 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 述 区分了 公共危机管理 公共部门危机管理 与 政府危机管理 在此基础 上 明确了本文采用公共危机管理这一概念 确定了公共危机管理的主体为政府 非政府组织和企业 并指明了政府在当前中国公共危机管理中所应起的主导作用 论述了政府危机管理的必要性 一是政府危机管理与 和谐社会 建设 二是政府 危机管理与政府职能 三是政府危机管理与政府效能 在作好各种理论分析的基础 上 也必须对各国的具体实践进行考察 第3 章 国外政府危机管理机制及其借鉴 本章 着重于对国外比较成熟的危机管理机制进行介绍 进而总结了美 日 俄 以等国的危机应对经验 主要概括为以下六个方面 一 注重提高全民的危机 管理意识和抗危机能力 二 建立较为完备的法律机制 三 设立统一的危机管 理综合协调部门和职责明确的应急机构 四 完备的监控防治体系和预警机制 五 社会共担的责任机制和对媒体的重视 六 注重危机管理的国际合作和理论研究 借鉴国外的危机管理经验 对我国的公共危机管理现状进行分析 第4 章 我国公共危机管理的现状及对存在问题的原因分析 以s a r s 危机管理为例 本章从正反两方面阐述了我国公共危机管理的现状 首先介绍了我国在公共危 机管理方面所取得的成就 指出我国在公共危机管理方面有着政治 组织和文化上 的优势 接着以2 0 0 3 年我国的s a r s 危机为个案来分析 希冀能够通过s a r s 这 典 型的危机来透视并解读我国公共危机管理的现状及存在问题的原因 通过分析 作 者认为当前我国的公共危机管理存在以下四个问题 一 危机管理法制不健全 缺 乏统一的紧急状态法 二 危机管理体制主要是各自为政 缺乏整合 三 危机 预警机制建设薄弱 四 危机管理透明度不高 之所以存在这些问题 是由于 在 政府方面 不仅缺乏危机管理意识 而且职能转变不彻底 政府经济职能较强而公 共服务职能较弱 行政管理体制条块分割 干部人事制度需迸一步改进等 在立法 方面 法治还未成为政府行为的主要框架 虽然正在加强 在新闻媒体方面 我国 的信息披露机制和传媒改革不到位 在社会力量和民间组织方面 缺乏发挥作用的 有效途径 第5 章 我国公共危机管理的未来展望 本章为文章的重点部分 分析问题的目的是为了解决问题 无论是理论研究 国外借鉴还是个案研究 最终都是为了提出适合我国国情的公共危机管理模式 因 i v 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 此 这一章的内容便是在借鉴国外危机管理经验的基础上 结合我国当前的情势 对我国公共危机管理的未来展望 共包含四个方面 一 转变政府治理理念 实现 善治 二 增强整个社会危机管理的意识和能力 三 处理好公共危机管理中中央 与地方政府及地方政府间的关系 四 形成危机管理的行政体系建设 其中 转变 政府治理理念 实现善治 这是提高我国政府危机管理能力的重要措施 更是减少 危机爆发的重要途径 是更为根本的举措 这是因为 危机在于危机本身 更在于 危机之外 应对危机 除了要注重科学技术和危机管理体制的建立 更要注重公共 治理中的公正 民主等价值追求以及良好的结构设计 正如 很多学者根据经验指 出 在危机管理过程中 组织和人的因素尤为重要 科学技术因素则是第二位的 有效的危机管理体系构筑在一个制度化的治理结构中 危机管理体系与公共治理结 构之间相辅相成 单纯的危机管理改革作用有限 国家的长治久安根本上还是取决 于我国公共治理结构的制度变革 中共中央关于制定 十一五 规划的建议就明确 指出 加快行政管理体制改革 是全面深化改革和提高对外开放水平的关键 建 议要求 各级政府要加强社会管理和公共服务职能 深化政府机构改革 优化组织 结构 提高行政效率 降低行政成本 学者亦称 政府转型是深化改革的重点 为 此 政府必须注重政府治理理念的转型 治理目标从优先经济目标向优先社会目标 转变 治理主体由过去的单一政府转变为政府 企业 非政府组织有序参与的合作 主体 治理手段由过去单纯强调法治转变为重视法治 德治和社会公民自觉自愿的 合作相互补充 v 第l 章引言 第1 章引言 经过2 0 多年的改革 中国已进入社会结构的全面分化时期 利益和权力将在不 同主体之间进行重新分配 存在诸多不稳定因素 存在形成不同危机的可能 从2 0 世纪9 0 年代中期以后 中国社会的进一步转型 市场经济的深层次改革引起了环境 破坏 失业人数的不断增加 地区之间和内部收入差距日益扩大等社会问题 中国 不仅连续发生重大的自然灾害 而且几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件 在经济领域里 由于国有企业改革尚未到位 农村发展不足 移民安置不当等引起 的群体性事件常有发生 在政治领域 转型期间政府职能的界定尚未明晰 腐败渎 职现象严重 严重影响党和政府在广大人民中的公信力 与此同时 司法机构腐败 滥用职权造成社会矛盾激化 以致出现了誓死抗法 暴力袭警等现象 此外 国内 社会贫富差距继续扩大 经济秩序亟待调整 人们的心态容易失衡 一旦社会管理 不善 极易引发各种冲突 斗争 在国际上 随着全球社会的来临 中国将面l 临越 来越多的经济 政治危机 在这样的敏感时期 在全球化和信息多元化的时代 完 善 成熟的全国危机管理机制及其与诸问题领域的有效链接 对转型期的中国具有 十分重要的意义 但是 我国的危机管理体系还很不完善 危机理论研究尚处于起 步阶段 因此我们有必要提高对危机的认识 高度重视对危机管理的理论研究 提 高应对危机的能力和管理水平 在危机事件还未出现时加以防范 在危机事件发生 时 能够有效应对 减少损失和影响 危机过后我们能更加迅速地恢复常态 懂得 化危机为机遇 这也是我选题的原因和意义所在 危机理论是西方政治学研究中历久弥新的课题 主要分析的是政治危机 包括 政治制度变迁 政权与政府的变更 政治冲突和斗争等 危机研究的目的是探索政 治危机的根源 寻找处理和应对政治危机 维护政治稳定或促进政治变革的方法 此外 也有了一些关于自然灾害等方面的经验和零星理论 不过 从本质上来说这 一阶段科学的危机管理理论体系尚未形成 2 0 世纪6 0 一8 0 年代 国外的危机理论研究出现一次高潮 研究领域从政治领 域向经济 社会领域扩展 从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展 危机管理成 为 i 3 学科 形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学 科分支 前者的代表人物如巴顿 b a r t o n 福斯特 f o s t e r 格林 g r e e n 米卓 夫 m i t r o f f 等 后者的代表人物是罗森塔尔 r o s e n t h a l 罗伯特 吉尔 r o b e r t 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 g i r r 科塞 c o s e 等 取得了 社会冲突的功能 科塞 处理危机 灾难 暴 乱和恐怖主义的管理 罗森塔尔 等一批研究成果 9 0 年代中期以后 由于后冷 战时期危机的频发与形式的翻新 危机研究又取得了新的发展 学术界在对危机现 象进行充分理性分析的基础上 试图解决一系列重要的理论与实践问题 人类社会 危机现象的成因 国家风险 社会冲突与危机发生的关系 在操作层面上的社会危 机预警与防范的可行性 政府危机管理决策的选择与危机控制的途径和方法 后危 机的管理与处置 社会危机管理体制 机制的建立与现代国家法律体制的关系等等 在过去的十年中 学术界的研究兴趣逐步转向转型国家研究 研究方向除继续 开展传统的基础理论研究外 更侧重于危机管理体制与机制建设 危机控制途径与 方法 危机控制过程中的信息化管理 危机管理模型的设计等 危机管理学科的操 作与技术层面研究等 在西方国家 对危机管理的研究已经达到了量化的阶段 建 立了以各种数学计算为基础的危机处理模型 这种精确的研究成果对政府处理危机 的规范性和准确性具有重要的参考价值 现代公共危机管理理论研究出现了一些新的特征 首先 研究内容从单一的政 治危机扩展到公共管理的各个领域 其二 研究目的由原来的政治目标转变为建立 整合的公共危机管理体系 实现有效的危机管理 其三 研究重点由原来重危机现 场应对到危机的全生命周期 尤其重视危机前的预警研究 其四 研究导向由本国 情况研究走向跨国比较研究 其五 研究方法上立体分层研究 从单纯定性研究到 定性定量相结合的研究 可以说 西方现代危机管理的理论研究已渐趋成熟 应该说 危机管理的古典理论诞生于中国 存而不忘亡 安而不忘危 治而不 忘乱 思所以危则安矣 是中国古代危机预防思想的经典概括 祸兮福之所倚 福 兮祸之所伏 是中国古代对危机两面性 变化发展的科学思考 亡羊补牢 犹未为 晚 是中国古代对危机后恢复期的总结思考 但是与国外相比 我国有关公共危机 管理的研究起步较晚 对该领域最初的研究也始于政治尤其是国际政治方面的研究 早期的如潘光主编的 当代国家危机研究 堪称中国第一部有关危机的学术专著 胡平的 国际冲突分析与危机管理研究 比较系统地阐述了危机的有关理论 还有 应对危机 美国国家安全决策机制 和 国际危机管理概论 等 这些论著主要 是对国际政治危机的研究 许文惠与张成福的 危机状态下的政府管理 一书的出 版 可以说是一个明显的转变 标志着我国危机管理从主要对国际危机转向对国内 危机的研究 美国 9 1 1 事件特别是s a r s 危机之后 国内对于公共危机管理的研 第1 章引言 究空前凸显 危机管理成为学术界的一项重要研究课题 学者们从各个角度对这一 危机进行思考分析 主要有 武汉大学发展研究院s a r s 研究课题组从社会 经济 法律 社会心理 公民道德 民族精神等不同角度展开讨论 最终形成系列论文集 s a r s 时疫挑战中国 出版 薛澜教授领导的清华大学公共管理学院危机管理研究 小组 开始了对危机管理的研究 包括转型期我国危机形态的特征 现代危机管理 体系的基本框架 如危机中的政府效能 媒体作用 应对网络 法律原则的组织行 为分析 国内外危机管理的最新实践等方面的内容 在历时两年的时间里 研究小 组跟踪分析国际危机形态的变迁 深入调研我国危机管理的实践 并出版了 危机 管理 转型期中国面临的挑战 此外 还有迟福林主编的 警钟一中国 s a r s 危 机与制度变革 李经中编著的 政府危机管理 等著作相继出版 学术界关于危机管理的文章也不断出现 中国行政管理 等刊物成了刊发这 类文章的重要阵地 这些研究大多从政治学或社会学角度对各种公共危机进行分类 注重于危机产生的政治学或社会学原因分析 着重研究危机管理的组织战略决策问 题与政府对公共危机事件的回应以及介绍国外危机管理的经验及其对我国的启示 等 如王乐夫等人的 公共部门危机管理机制 以非典型肺炎事件为例 薛澜 朱琴的 危机管理的国际借鉴 以美国突发公共卫生事件应对体系为例 张成福 的 公共危机管理 全面整合的模式与中国的战略选择 等 由此可知 在短时期内 中国对于社会危机管理机制的研究已经形成了良好的 氛围 但是 国内还没有建构统一和完整的关于此类研究的学术平台 没有形成统 一的研究网络 很大部分内容过于宽泛 深度和系统性不强 鉴于危机管理对于处 于转型期中国的重要性 我们必须加大相关课题的研究投入力度 切实提出适合中 国的有建设性的意见和对策来 这不仅是摆在学术界的一项重要研究课题 也应当 引起各方面的高度重视 本文笔者通过搜集 查阅大量国内外相关资料 在了解和掌握学术界对危机管 理的最新研究成果的基础上 将定性研究与实证分析结合起来 运用多学科综合的 方法进行研究 力求在科学理论的基础上 将实际问题纳入理论分析和探讨的视野 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 第2 章危机与危机管理的理论阐释 2 1 危机 危机管理与公共危机管理 2 1 1 危机 2 1 1 1 危机的界定 什么是危机 如何界定危机 在这里 笔者将回顾总结许多学者从不同角度的 理解判断 并试图对危机的概念下一定义 在韦伯斯特大辞典中 危机被描述为任何组织形态面对的 生死或存亡 的 关 键一刻 和 决定性一刻 是组织命运 转机与恶化的分水岭 这说明危机的 发生必定是对组织的存在与发展产生了不可忽略的影响 如果处理不当 则危在旦 夕 然而处理得法 又会成为未来良性发展的基础 成为改革的契机 贝尔 c o r a lb e l l 认为 危机是一段期间 该段期间内 某种关系中的冲突 将会升高至足以威胁改变该关系的程度 贝尔对危机的定义指出了危机的特征 紧 迫性 两面性和危害性 巴顿 b a r t o n 认为 危机是 一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大 事件 这种事件及其后果可能对组织及其人员 产品 服务 资产和声誉造成巨大 的损害 1 这表明危机影响的范畴已经扩大到了人和组织的名声 体现了公共沟通 的重要性 赫尔曼 h e r m a n n 认为 危机是一种情景状态 其决策主体的根本目标受到 威胁 在改变决策之前可获得的反应时间很有限 其发生也出乎决策主体的意料 1 这一定义提出了危机的三要素 决策单位的高度优先目标受到威胁 做出反应的时 间有限性和意外性 罗森塔尔 r o s e n t h a l 等人认为 危机就是对一个社会系统的基本价值和行为 准则架构产生威胁 并且在时间压力和不确定性极高的情况下 必须对其作出关键 1 美 菲克 危机管理 m 韩应宁译 台北 经济与生活出版事业公司1 9 8 7 3 2 澳 罗伯特 希斯 危机管理 m 王成 宋炳辉 金瑛译 北京 中信出版社 2 0 0 1 1 8 1 9 3 h c r m a n n c h a r l e s f e d i n t e r n a t i o n a l c r i s e s i n s i g h t s f r o m b e h a v i o r a l r e s e a r c h n e w y o r k f r e e p r e s s 1 9 7 2 1 3 4 第2 章危机与危机管理的理论阐释 决策的事件 这里 罗森塔尔的定义更为准备地反映了危机这个概念的内涵 针对组织层面 上的事件 其影响的范畴涉及到局部或整体社会 而且带有更多的社会性色彩 结 合罗森塔尔等人对于危机情境的具体描述 实质上我们可以把危机界定为一种决策 情势 在此情境中 作为决策者的组织 核心单元为政府组织 所认定的社会基本 价值和行为准则架构面l 临严重威胁 突发事件以及不确定性前景造成了高度的紧张 和压力 为使组织在危机中得以生存 并将危机所造成的损害降至最低限度 决策 者必须在相当有限的时间约束下作出关键性决策和具体的危机措施 1 本文之所以采用这一定义 也是由于这一定义体现出了危机的社会性这一特征 它与本文的研究对象公共危机是相一致 区别于 一般危机 公共危机 与 一 般危机 的分类是按照危机影响范围 层面 程度的大小以及对整体社会价值观的 威胁程度来进行的 一般危机主要是企业 私人部门 层面上的危机 这种危机的 影响只局限于该组织内部 对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都不大 通 常情况下依据该组织就可处理一般危机 无须政府部门的干预以及全社会的参与 而公共危机则不同 它影响范围广大 对一个社会系统的基本价值观和行为准则架 构产生严重威胁 需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的 情况下作出关键决策 也就是说需要以政府部门为主体的公共部门动员全社会的参 与 整合全社会的资源以积极应对公共危机 s a r s 危机便是典型的公共危机 危机的定义决定了它的基本特征 那就是突发性 紧迫性 不确定性 社会危 害性和两面性 首先是突发性 从逻辑上说 危机必定是突发事件 而突发事件未必就形成危 机 那些能够预防的 危机 都只能称为问题 只有那些无法预知的 被忽视的 具有颠覆性的意外事故 才算得上真正的危机 1 危机事件虽然存在着发生征兆和 预警的可能 但是由于真实发生的时间 地点具有一定的不可预见性 其发生出乎 通常社会秩序或人们的心理惯性运行 所以 旦事件发生 公众和政府很容易在早 期陷入被动与慌乱 1 r o s e n t h a lu r i e l c h a r l e sm i c h a e lt e d c o p i n gw i t hc r i s e s a n dt e r r o r i s m s p r i n g f i e l d c h a r l e sc t h o m a s 1 9 8 9 1 0 例薛澜 张强等 危机管理 转型期中国面临的挑战 蝴 北京 清华大学出版社 1 美 劳伦斯 巴顿 组织危机管理 f m 北京 清华大学出版社 2 0 0 2 3 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 二是紧迫性 从突发事件的爆发到酿成危机是一个极短的过程 它要求危机管 理者必须在有限的时间内获取有效的信息 作出快速有效的决策并采取切实可行的 行动 防止事件的扩大 三是不确定性 危机发生以后人们往往不知所措 不仅仅因为这种事件的开端 是出乎人们意料的 而且其后的发展和影响是瞬息万变的 是没有经验可以依循的 同时 由于信息时代的发展和全球化的带来 这种不确定性更强 有时会产生 连 带效应 把危机的影响扩大 四是社会性 通常意义上 各种组织甚至个人都会遇到危机 然而此处我们讨 论的危机事件和危机管理体系中涉及到的危机则是专指在公共管理范畴内的危机管 理 即对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁 其影响和涉及的 主体具有社群性 这与个体 企业组织所面对的危机是不同的 虽然有时个体 企 业组织所面对的危机也会具有社会性 尤其是在现在社会联系越来越紧密 跨国公 司越来越成为市场主体的情况下 但是还是与公共危机具有本质上的区别 五是两面性 中国文字可以完满地表述这一特性 即 危险与机遇 是组织命 运 转机与恶化的分水岭 这说明危机的发生必定是对组织的存在与发展产生了不 可忽略的影响 如果处理不当 则危在旦夕 然而处理得法 又会成为未来良性发 展的基础 成为改革的契机 正如诺曼 奥古斯丁所说 每一次危机既包含了导致 失败的根源 又孕育着成功的种子 组织在危机后会获得那种结果 既取决于危机 环境的压力状况 更取决于危机管理主体的状况和能力 后者具有决定性意义 2 1 1 2 危机的分类 危机可以从不同的角度进行分类 从危机成因分析 可以分为自然危机 如地震 干旱 水灾等 和人为危机 如社会动乱 战争 恐怖活动等 从危机影响范围考虑 可以分为国际危机 国内危机 地区危机和组织内部危机 从危机涉及领域来看 可以 分为政治危机 经济危机 社会危机 价值危机等 也有学者从危机情境中的主体的态 度角度而将危机划分成一致性和冲突性两类 1 一致性是指在危机中的利益主体具有相同 1 s t r a l li n g sr a s c h e p a r tc b c o n t r a s t i n gl o c a lg o v e r n m e n tr e s p o n s e st oat o r n a d od i s a s t e ri n t w oc o m m u n i t i e s i n r t s y l v e s w l w a u g h e d c i t i e sa n dd i s a s t e r n o r t ha m e r i c a ns t u d i e si n e m e r g e n c ym a n a g n m e n t 1 9 9 0 7 5 9 0 第2 章危机与危机管理的理论阐释 的要求 如全民救灾 而冲突性 则是指状态中存在着两个或两个以上的不同利益主体 如战争 革命等 其实 一致和冲突只是相对的 我们必须以辩正的 发展的眼光去看 待 也有中国学者提出了综合的标准划分 选取危机状态的复杂程度 性质以及控制的 可能性等指标 从而划分成两种基本类型 一是结构良好的危机 二是结构不良的危机 状态 在现实生活中 往往发生的危机都是结构不良的危机 1 9 9 9 年中国学者沈致远 等人在基于金融危机的历史经验结合数学金融学的研究中也指出了危机的两种类型 原 文以 突发性事件 为表述词 一是 能量积累型 例如地震 活火山爆发 当能量 积累超过所能承受的临界值后突然释放出来 如泡沫经济的虚假价值不断积累 直至突 然崩溃 二是 放大型 例如企业倒闭而引起的一系列债主相继倒闭 美国长期资本管 理基金 l t c m 事件 一国危机引起的 级联放大 效应 造成亚洲金融危机 也有能 量积累放大效应的 即 能量积累越多 放大倍数越高 1 总之 对于危机的分类研究 并不是要形成一个固定的分类标准 而是为动态 深 入地研究危机的发生 演变过程提供较为清晰的考量框架 以便更快 更准备的找出危 机发生的各种原因 从而更好地控制和管理之 减少其对于社会和人类的影响和损害 2 1 1 3 危机的诱因 关于危机状态 人们最关心的一个基本问题是 危机状态是如何起源的 什么因素 导致危机的发生 造成人类社会危机与冲突的根源究竟在何处 在西方 有关危机发生学的研究是以对人性的假设为基础和出发点的 西方学者 支持两种基本的思维模式 第一 以吉尔 g i r r 亨廷顿 s a m u e lh u n t i n g t o n 和齐 默儿曼 z i m m e r m a n n 为代表的危机 偶发 理论 该理论认为 人类的本性是追求和 平 爱好安宁 向往友好的 危机状态是一种偏离正常秩序的非常状态 而不是永恒状 态 因此我们需要说明的是什么因素使人们行为偏离正常 第二种是以蒂利 t i f l y 为代表的的学者 提出的危机 固有 理论 他们认为 人的本性中充满了冲突性和攻 击性 而这种攻击性使得人类偏好于在政治领域中最大限度地影响权力和政策 因此 危机和冲突应是人类本性要求而呈现的永匣状态 是一种正常现象 那么此时我们要说 明的就变为 是什么因素使得人们最终不用冲突和对抗解决问题 这两种分析框架虽然 1 胡宁生主编 中国政府形象战略 砌 北京 中共中央党校出版社 1 9 9 9 1 1 7 3 1 1 7 7 2 沈致远 李经训 雍炯敏 研究突发事件 数学金融学的重要课题 j 科学 1 9 9 9 2 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 存在分歧 但都是以人性作为分析的起点 从个体的需要 动机和行为选择的分析扩展 为对组织和社会的行为模式的分析 没有说明危机的制度根源 笔者认为 除纯自然因 素导致危机道理比较简单无须赘言以外 危机的根源应该将人性与制度两方面结合起来 考虑 正如奥尔森所说 个人 利益团体 社会活动与制度之间的互动 通过这种互 动将事件转化为政策问题 并制定议程 作出决策 采取行动 作为具有独立决策行 为能力的个体的人是一个理性人 其行为动机是自身利益的最大化 当组织机制 社会 制度所确定的组织 社会的偏好和个体的理性人相一致时 组织和社会处于一种稳定的 正常状态 当这种偏好不同 甚至对立时 就埋下了危机的诱因 只要某一突发事件点 燃导火索 组织和社会的危机就不可避免 其实 结合我国特定的时代背景 处于社会发生多重转变的重要时期 对比国 际上的公共危机 不难发现 我国近年来各种公共危机的出现是与我国转型期的具 体国情和社会特点密切相关的 只有首先解决危机发生的各种深层问题 才能使我 国公共危机管理真正做到防患于未然 标本兼治 我国一些学者在这方面做了有益 的探索 薛澜等从社会 组织与个人层面对转型期我国危机诱因做了深入分析 在 社会及组织层面 认为经济发展的的不均衡性 政治体制改革的滞后性以及传统道 德文化体系建设的失衡为危机产生的重要原因 在个人行为层面 认为近年来由于 农民负担过重 腐败 官僚主义 贫富悬殊 社会风气败坏 失业下岗人员增加 就业形势严峻等因素 造成我国大量人员对社会 政府严重不满 这些充满不满情 绪的个体会破坏中国社会稳定的 燃烧物质 在一定的突发事件的 导火索 作用 下 就可能形成破坏性的危机事件 1 2 1 2 危机管理 在市场经济的建设和发展中 面对资源有限而竞争无限的环境 企业组织的领 导者早己把危机意识和危机管理引入企业管理中来 并且作为企业一个普遍的生存 和发展法则 那么在社会管理中 危机管理更是一个不可或缺的方面 是直接关系 到国计民生和政治稳定的头等大事 是政府管理的前提和基础 无论是世界上发生 洪水 火灾 s a r s 禽流感等自然灾害 还是中东战争 9 1 l 事件 等人为造成 的灾难 无一不让整个世界为之震撼 如何有效地应对危机实施有效管理成了各国 1 1 孙多勇 鲁洋 危机管理的理论发展与现实坶题 j 江西社会科学 2 0 0 4 4 2 薛澜 张强等 危机管理 转型期中国面临的挑战 北京 清华大学出版社 2 0 0 2 2 5 第2 章危机与危机管理的理论阐释 政府关注的焦点 格林 g r e e n 注意到危机管理的一个特征是 事态已发展到无法控制的程度 一旦发生危机 时问因素非常关键 减少损失将是主要的任务 危机管理的任务是 尽可能控制事态 在危机事件中把损失控制在一定的范围内 在事态失控后要争取 重新控制住 这种观点注意到了危机的应对 指出了快速反应的重要性 但没有 涉及危机前的侦测 预警 隔离和危机后的恢复 代表危机管理的较早认识水平 米特罗夫 m i t r o f f 和佩尔森 p e a r s o n 认为收集 分析和传播信息是危机 管理者的直接任务 危机发生的最初几个小时 或危机持续很长时间时的最初几天 管理者应同步采取一系列关键的行动 这些行动是 甄别事实 深度分析 控制损 失 加强沟通 这一认识指出了信息收集和沟通在危机管理中的重要性 笔者认为 危机管理包括对危机的事前 事中 事后所有方面的管理 正如张 成福所说 所谓的危机管理是一种有组织 有计划 持续动态的管理过程 政府针 对潜在的或者当前的危机 在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动 以期有 效的预防 处理和消弭危机 0 1 有效的危机管理需要做到如下几个方面 转移或缩 减危机的来源 范围和影响 提高危机初始管理的地位 加强危机预警 改进危机 冲击的反应管理 完善修复管理 以便能够迅速有效地减轻危机造成的损害 重视 危机事后的总结 学习 2 1 3 公共危机管理 公共危机管理是指对具有公共性质 或社会性 的各种类型的危机的决策和管 理过程 其管理主体既包括政府部门 非政府组织 也包括企业等私人部门 甚至 也可以将公民个人涵盖在内 与危机管理相关的还有 公共部门危机管理 和 政 府危机管理 但 公共危机管理 与 公共部门危机管理 政府危机管理 是有 差别的 h 政府危机管理 包括两方面的内容 一方面的内容是相对于政府作为 一个与企业一样的社会组织 自身也有面临诸多危机 如财政危机 人员危机 整 合危机 生存危机 在政府部门 生存危机表现为政府合法性危机 等 另一方面 是指政府作为公共权力的行使者与社会事务的管理者所承担的管理职能 必须处 l 澳 罗伯特 希斯 危机管理 王成 宋炳辉 金瑛译 北京 中信出版祉 2 0 0 1 1 9 2 澳 罗伯特 希斯 危机管理 王成 宋炳辉 金瑛译 北京 中信出版社 2 0 0 1 1 9 3 张成福 公共危机管理 全面整合的模式与中国的战略选择 j 中国行政管理 2 0 0 3 7 4 张小明 论危机管理研究中的术语规范问题一从s a r s 危机引发的思考 j 术语标准化与信息技术 2 0 0 4 1 9 福建师范大学杨雅厦硕士学位论文 理大量的来自国内社会的以及国际社会的危机 如s a r s 危机和1 9 7 9 年伊朗人质事 件等 当然 政府作为一个社会管理者 其主要的职责和关注焦点应该有别于企业 应该是第二个方面的内容 对国内国际公共危机的管理 公共部门危机管理 它的本质与内涵和 政府危机管理 是一致的 都包含两方面的内容 只是外延上 有所差异 公共部门包括政府部门与非政府组织 从这个意义上可以说 公共部门 危机管理 涵盖了 政府危机管理 的外延范围 由以上分析可知 公共危机管理 与 公共部门危机管理 和 政府危机管理 除了内涵不同 后两者还包括对组织 自身的危机管理而前者没有 还有外延上的不同 公共危机管理 的管理主体最多 其次是 公共部门危机管理 最后才是 政府危机管理 笔者之所以采用 公共 危机管理 有理论与实践两方面的原因 从理论上来看 采用这一术语 是与公共 管理学学科发展的研究路径与理论趋向相一致的 公共管理学学科的发展经历了从 传统行政 公共行政 社会治理的路径 社会治理作为超越于新公共管理的一 种理念 是西方国家在现存政治制度的基本框架内 在政府与市场 政府与社会 政府与公民基本关系明确定位的前提下 诞生出来的新的社会管理方式 其目的是 为了建立和发展新的公共责任机制 通过多种社会主体参与社会管理的方式来缓和 各种社会危机 调节各种利益冲突 提高社会公共服务和公共产品的质量 从危机 管理的实践来看 在信息化 全球化的社会 正如西方发达国家处理公共危机的成 熟经验所显示的那样 对于公共危机的处理单靠政府部门已经力不从心 急需非政 府组织 企业甚至个人发挥其不可替代且异常重要的作用 在这次s a r s 公共危机事 件中 在华的跨国公司与部分外企对于公共危机的管理表现出很高的水平与熟练程 度 早有一套完善的预案与机制应对 一些非政府组织尤其是一些比较成熟的非政 府组织发挥了很重要的作用 正如我国著名的公共管理学者薛澜指出 从当代管理 学的基本理论上来讲 一个有效的公共管理体制 应该是政府 社会组织 企业 个人有机合作共同完成的 并进而提出 公共治理结构 的概念 公共治理结构 主要是指由政府组织 非政府组织 企业或个人所构成的治理主体的组织形态 以 及这些主体在处理公共事务中依据共同的治理理念所形成的治理规范 治理程序和 治理手段 笔者对这一观点很是赞同 在公共危机的管理活动中 必须要依赖政府 部门 非政府公共部门 企业等私人部门甚至公民个人的共同努力 才可能彻底根 治公共危机的危害 当然 基于危机管理是一种公共产品 基于政府的社会管理职 能以及中国的特殊国情 政府仍需在危机管理中居于核心地位 1 0 第2 章危机与危机管理的理论阐释 笔者认为 危机 危机管理与公共危机管理是有机联系的 在实践中并没有一 个泾渭分明的界限 因此 在本文阐述的过程中 除特别指出外 通常三者在阐述 研究对象的过程中 是交织在一起使用的 2 2 政府危机管理的必要性 2 2 1 危机管理与和谐社会建设 党的十六届四中全会在论述加强党的执政能力建设问题时 提出要 构建社会 主义和谐社会 这一重大论题 在省部级主要领导干部 提高构建社会主义和谐社 会的能力 专题研讨班上 胡锦涛总书记进一步明确指出 我们要建设的社会主义 和谐社会 应该是民主法治 公平正义 诚信友爱 充满活力 安定有序 人与自 然和谐相处的社会 中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 中 在第 十篇推进社会主义和谐社会建设中 也花了很大的篇幅来强调和部署加强公共安全 建设 由此可见 我们要建立的和谐社会 实际上就是一个让所有社会成员感到更 加安全 更加安定的社会 而危机的爆发破坏了社会的安定 威胁着人们的安全 进而造成巨大的损失 阻碍了社会的发展 这与我们建设和谐社会的目