公民参与与城市规划公共性的实现(论文写作有用).pdf

公民参与与城市规划公共性的实现 徐善登 扬州大学管理学院 江苏 扬州 225009 收稿日期 2009 05 27 基金项目 扬州大学人文社科项目 江苏省社会科学基金项目 06JSBSH009 作者简介 徐善登 1966 男 江苏金湖人 扬州大学管理学院讲师 摘要 城市规划制定的政府主导性 城市政府的自利性 个体利益与公共利益的冲突性 城市规划师 的偏好性以及城市规划执行中的虚幻公共性等因素影响了城市规划本身价值与目标的正确实现 使其公共 性发生偏离 而公民参与是城市规划公共性的根本保障 是城市规划合法性的前提和保证 是多元化利益协 调与平衡的必要手段 是监督权力运行 保证政府规划公共性取向的有力措施 关键词 公民参与 城市规划 公共性 中图分类号 D035 5 文献标识码 A 文章编号 1004 6917 2009 09 0113 05 公共性0是描述现代公共政策乃至政府公共管 理活动的基本性质和行为归宿的一个重要分析工 具 城市规划作为一项公共政策 是以 公共0为其逻 辑基础的 我国正处于市场经济转轨与城市规划转 型时期 城市化进程带来了城市的扩张性与资源的 稀缺性之间的矛盾 在城市规划中主要体现为个体 利益与公共利益之间的冲突 诸多的干扰因素会使 城市规划的公共性发生经常性的偏离 致使其价值 及目标的实现面临经常性的困境 新的社会问题的 出现 必然引发理论界和城市政府对城市规划公共 性实现的审慎思辨 一 城市规划的公共性 公共性的含义十分广泛 不同的学科有不同的 理解 国内外学者倾入了大量的精力对此进行探讨 和分析 哈贝马斯指出 公共性本身就表现为一个 独立的领域 即公共领域 它与私人领域是相对 的 0 1 哈贝马斯的 公共领域0指的就是公共性 它 并不指称某种特定的公共场所 而是任何能体现公 共性原则 即原则上对所有公民开放而形成的场合 这个 公共领域0一经形成 又能有效地保障人们自 由地表达或公开他们的意见 不受任何教条与强制 性权力的干扰 因此 哈贝马斯使用 公共性0一词 很大程度上是为了表达民主政治制度的本质特征及 其组织原则 2 张康之指出 公共性并不是关于公 共行政的解释性概念 对这个概念的理解 还需要有 规范性的视角 但他又认为 对于公共行政而言 公 共性的概念是与合理性 合法性和代表性联系在一 起的 并需要通过这些概念来加以理解 3 冯英认 为 公共行政的公共性可以从两个角度来理解 一是 从公共权力与公民权利的关系角度来看 公共性是 指政府公共所有的属性 二是就政府的作用范围而 言 公共性是指政府作用的领域和范围被界定在公 共领域 它解决的是社会公共问题 满足的是社会公 共需要 4 詹世友指出 公共性与公共利益的产生 和维护相关 从最基本的意义上说 公共性将具体 体现在许多公共制度中 这些制度构成了社会生活 的纲维 因此 他得出结论 凡是能导致公共利益关 怀的制度都具有公共性 5 祝灵君 聂进认为 所谓 公共性 即政府产生 存在的目的是为了公共利益 公共目标 公共服务以及创造具有公益精神的意识 113 2009 年第 9期 总第 171 期 广西社会科学 GUANGXI SHEHUI KEXUE NO 9 2009 Cumulatively NO 171 形态等 6 苗振国 王家斌则从公共政策角度 将公 共性概括为六个方面 即公有性 公治性 公享性 公 平性 公正性与公开性 7 即使在公共管理这样较为单一的领域里 人们 也无法将公共性的含义表达清晰 但以下几点公共 性的原则和精神已经成为学者们的共识 第一 公共 性和社会的公平正义紧密联系 第二 公共性是公共 管理的本质属性 从而也是公共政策的本质属性 强 调公共政策的合法性和合理性 第三 公共利益是公 共性的核心内容之一 公共性以实现公共利益为出 发点和归宿 第四 公共性与社会生活的公共制度联 系在一起 这个制度应包含公民参与这个重要层面 这些原则和精神可以而且应该用来指导解决社会公 共问题 满足社会公共需要 这些原则和精神也表 明了包括城市规划在内的公共领域之公共性不仅是 存在的 同时又是可以选择和能够获得的 8 城市规划在 20 世纪 60 年代以前主要体现为 技术0的一种空间设计 从 20 世纪 60 年代开始成 为一个运用人类理性综合分配城市空间和城市要素 的过程 然而 由于这一时期人们忽视了丰富多彩 的社会现实因素的影响 过于强调技术 狭隘的理 性 因此 城市规划失去了更近人性的内涵 20 世纪 70 年代后 随着经济的发展与城市化水平的提高 许 多城市社会问题接踵而至 当技术理性和中立价值 的规划理论越来越不能够满足城市居民日益多元化 的利益需求时 公民权利 公平和公正 弱势群体利 益 价值目标等和城市规划密切相关的 人0的问题 逐渐受到规划学界的审慎思辨 城市规划逐渐以社 会公平和社会公正为目标 强调不同利益主体之间 的利益沟通和平衡 城市规划在本质上成为一个价 值判断的同时 也成为了具有浓厚政治色彩的过 程 9 其公共政策属性已为多数学者认同 且其本身 内在的公共品性也得以显现 二 城市规划公共性偏离的原因 市场机制的不成熟 政府对公共事务治理的思 维尚未完全转变 使得我国城市规划仍然处于向公 共空间与公共服务的制度转型时期 多样化的因素 一直影响着城市规划本身价值与目标的实现 使其 公共性发生偏离 这些因素主要有 一 城市规划制定的政府主导性 尽管近年来城市政府已经逐步认识到传统的公 共事务一元化管理模式会导致政府负担过重 须向 多中心治理模式转变 但由于我国其他社会主体的 社会能动性不强 因此 对于需要其他社会主体共同 参与治理的城市规划来说 其他社会主体的参与往 往极易流于形式 例如 虽然5城乡规划法6规定了 城市规划须有公民参与 但对于公民参与与否 是否 会对规划的效力产生影响却没有强制性规定 因而 给各级城市政府留下了极大的自由裁量空间 如果 各级城市政府采用应付式的公民参与 那么 就极有 可能使城市规划制定中的公民参与流于形式 这 样 没有公民参与或者没有实质性的公民参与的城 市规划 就成了制定主体单一的政府主导性规划 很 难保证公正性与合理性 其公共性的流失显而易见 二 城市政府的自利性 政府自利性主要来自两方面 一方面 在经济建 设为中心的环境背景下 由于受效率至上观念的驱 使 政府往往希冀在公共领域和公共利益受到轻视 和忽视的情况下通过建构公共部门 并仅仅依靠它 来维护健康的社会公共生活 尽管这种自利性的出 发点是 美好的0 但效率至上的观念会造成对科学 化和技术化的过分依赖 往往使城市规划丧失根本 目标 无法保证和促进公共利益的实现 另一方面 尽管有学者认为 政府与政府工作人员之间是不能划 等号的 政府工作人员拥有自利的动机并不是政府具 有自利性的证明 从公共部门 政府中的工作人员具有 自利性中不能够推导出公共部门和政府必然具有自利 性 10 但政府工作人员自利性的实现终归要借助于 政府这个平台 这使得政府无法有效地维护公共领域 的健全 这种自利性不仅不 美好0 实际上还会对政 府以及城市规划的公共性起着破坏性作用 114 徐善登 公民参与与城市规划公共性的实现 三 个体利益与公共利益的冲突性 在计划体制时代 包括城市规划在内的所有公共 事务都用国家至上 集体至上的单纯公共利益替代社 会个体利益 掩盖了二者的冲突 城市规划的制定和执 行不会也不可能引起广泛的争论 市场经济带来了社 会主体利益的多元化 城市规划中的利益就有了公私 之分 各种利益在争取利益最大化时相互博弈 其中 最为突出的矛盾就是个体利益与公共利益的冲突 一 方面 合法的私人财产权利已经写入修改后的宪法中 受到法律保护 另一方面 城市的健康发展需要合理 科学的城市规划 而城市规划随时会冲击私人领域 其 代表的公共利益势必会对个体利益产生影响 对于利 益冲突产生的任何问题 稍有不公的处理结果 都会使 城市规划的公共性发生偏离 四 城市规划师的偏好性 城市规划作为公共政策 其空间落实是由规划 师通过规划设计来进行并且实现的 规划师的工作 涉及城市规划体系的各个层次 法律赋予规划师一 定的权力 这使得规划师在工作领域里有很大的自 由裁量权 排除技术水平因素 规划师有两个偏好 会对设计方案的公共性产生影响 一是部分规划师 会将个人的审美情趣融入规划方案 从而满足自己 的成就感 但这种审美观和公民利益需求并不一致 二是由于市场经济的现实性 规划师也在高度关注 着自己的利益 部分规划师无法抵挡权力和利益诱 惑 放弃了守信 忠诚 敬业等职业道德原则 只是满 足少数个人或少数利益群体的需求 没能担当起在 城市规划中维护公正的社会责任 公共利益和规划 的公共性就失去了保障 五 城市规划执行中的虚幻公共性 城市规划在执行过程中 有时表现出来的是一 种虚幻意义上的公共性 这种公共性所维护的只是 少数人或少数群体的既得利益或期得利益 主要体 现为商业利益冠以公共利益 并且往往借助公权力 违法强制执行 在法治不健全的社会里 私权利和 公权力进行博弈 往往是私权利处于下风 更为严 重的是 公民无法通过常规表达维护自己的权益 面 对强权体制感到无能为力时 就会采取非常规手段 和渠道甚至采用极端方式抗议这种虚幻公共性 从 而导致城市规划执行中悲剧的发生 三 公民参与与城市规划的公共性 公共性原本的意思就是让参与者均能公开地 发表自己独立的意见 当人们不能或不想对自己生 活于其中的共同体制度表达自己的意见时 制度也 就丧失其合法性的根据 0 11 当城市规划的公共性发 生偏离时 需要通过公民参与制度对公民利益予以 回应与协调和对公共利益加以维护 使城市规划的 公共性得以实现 一 公民参与是城市规划公共性的根本保障 城市规划影响的利益群体是不特定的 对这些 群体利益的影响又是广泛的 这就决定了城市规划 是一项公共性决策 受规划影响的利益群体中的每 位公民应当平等地参与规划决策过程 即既有利益 博弈 又有平等的充分协商 从而形成公平分配资源 的规划决策 每个人都拥有一种基于正义的不可 侵犯性 这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名 也不能逾越0 12 将公民排斥在规划的制定和执行 方案的审慎权衡之外 也许就等同于在政策涉及的 相关问题上拒绝任何民主参与的作用 规划的公平 性与公正性就会受到公民的质疑 受到藐视的公民 可能拒绝服从那些没有征求他们意见和征得他们同 意的规划 因而规划的执行还可能导致失败的结 局 13 因此 要保障城市规划的公共性 就必须在制 度安排上设立能够体现每一个人利益都得到充分表 达与充分尊重的公民参与制度 二 公民参与是城市规划合法性的前提和保证 任何公共政策要能让公民接受 并在实际生活 115 广西社会科学 2009 9 政治 社会 中发挥作用 就必须从形式到内容都是合法的 所 谓城市规划形式的合法 是指规划的制定 执行 评 估必须是法定主体按照法定程序进行的活动 所谓 城市规划内容的合法 是指规划的行为准则 所施行 的计划措施能使公民利益得到协调 平衡 符合多数 人的 长远的利益要求 能被公民认可和接受 14 公 民参与不但可以使规划的制定与执行置于公民的监 督之下 还能缩短政府与公民的距离 加强政府与社 会的联系和互动 民主行政是实现政府公共性的首 要理念 政府行为必须符合并维护人民的利益 美国 学者登哈特教授夫妇在强调提高公民权的重要地位 和中心地位时 也把公民视为负责任的公共行动的 基础 15 简而言之 公民意愿不仅是政府合法性的 来源 也是城市规划权威合法性的惟一来源 此外 合法性之中还存在着一个合理性的问题 在城市规 划中 效率与公平 效率与民主的价值冲突使政府与 公民之间的矛盾不可避免 这正是公共性产生的动 因 长期以来 我国以经济建设为中心的公共政策 价值取向是效率 城市规划则是为经济建设服务的 这种价值取向将效率置于公正与公平之前 极容易 偏离 公共0原则 甚至还会导致城市环境问题的出 现 损害社会的长远利益 判断城市规划合理性的 一项重要标准 就是确定其内容是否与社会上流行 的规范与价值一致 并分析城市规划政策在维持社 会制度中所作出的贡献 这种判断和分析只有由公 民来进行才最具有合理性 为避免城市规划因追求 经济利益而忽视长远利益和社会利益 保证其合法 性和合理性 公民参与城市规划就成了必然选择 正如约瑟夫 凯尔所言 公民参与的目标一般来说 就是要使行政官员更加关注公民并且增进政府项目 和政府机构的合法性 0 16 三 公民参与是多元化利益协调与平衡的必要 手段 市场经济造就了利益群体和利益需求多元化的 社会格局 受此影响的城市规划领域会经常发生一 些激烈的利益冲突 受损的往往是公共利益 尤其是 弱势群体的利益 因此 城市规划的公共性就得不到 体现 现代城市规划的制定取决于不同个人和利益 主体间的交互作用形成的合力 是多方博弈的折中 结果 因此 公共性可在理性的争论与讨论中得到具 体体现 在理性的公共争论和讨论中 政府与社会 之间的双向了解得到增加 公民之间 公民和政府之 间的利益差异得到了展示 且他们会试图去相互理 解 17 从而克服了自利性和盲目性 特殊的个体或 群体就应该 以跨越不同共同体的观点之上的规则 法律 规范和其他协议的形式0 18 来服从公共利益 当无论公民的自我利益还是公务员的自我利益侵 蚀了公共利益的时候 通过政府来寻求自我利益的 做法必定受到抵制 公共行政官员不仅要促进对自 我利益的追求 而且还要不断努力与民选的代表和公 民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的 利益并且要促使政府去追求那种利益 0 19 公共利益 是关于共享价值的对话的结果 城市规划的公共性将 在对多元化利益的尊重中并因它们之间达成某种共识 而得到展示 城市规划领域因此也延展出了一个公民 可以广泛参与的广阔的公共空间 四 公民参与是监督权力运行 保证政府规划 公共性取向的有力措施 如前所述 社会利益一般重长远 重整体 而一 些地方政府往往追求短期利益和局部利益 地方政 府的行为受自身特殊利益约束 在制度安排时往往 尽可能优先考虑自己的利益 甚至利用掌握的公共 权力寻求自身利益最大化 从而产生设租 寻租和腐 败等不良现象 一些政府官员也将自身利益内化于 政府机构中 通过政府机构的行为来实现自身利 益 20 城市规划方案的形成过程应当是利益相关者 利益博弈和理性协商的开放过程 开放和社会的广 泛参与是城市规划公共性产生并扩大公共性的基本 前提 规划开放性程度越高 公民和社会力量对政 府规划行为的合作以及监督能力也就越强 没有 监督的权力 是绝对的权力 绝对的权力导致绝对的 腐败0已成为社会共识 近年来 各地城市规划部门 存在不少腐败现象 这与城市规划过程透明度不高 规划部门及其工作人员缺少公民监督有密切关系 116 徐善登 公民参与与城市规划公共性的实现 因此 只有实现公共活动的社会化以及公民参与的 制度化 经常化 才能够有效地确保公权力的运行处 于公民的监督之下 从而最大限度地遏制城市规划 中的政府自利行为和减少公共权力的异化 进而保 证政府在规划过程中的利益 价值分配上的公共性 取向 参考文献 1 德 哈贝马斯 公共领域的结构转型 M 曹卫东等译 上海 学林出版社 1999 2 2 11 盛晓明 从公共性到主体间性 J 浙江 学刊 1999 5 3 张康之 论 公共性0及其在公共行政中的实 现 J 东南学术 2005 1 4 冯英 论公共行政之公共性及其何以可能 J 中国行政管理 2008 5 5 17 詹世友 公共领域 公共利益 公共性 J 社会科学 2005 7 6 祝灵君 聂进 公共性与自