行政区划改革规划今年激活关乎未来数十年布局.doc

行政区划改革规划今年激活关乎未来数十年布局 （中华人民共和国民政部） 中国民政部区划地名司司长戴均良在接受香港文汇报专访时透露，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”，而增设直辖市一事只是理论研究与探讨，近期可能性不太大，并未到操作层面。 报道说，中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案料于2005年完成。此项改革规模之大、范围之 广、影响之深无异于对中国现行行政区划体制动一场大手术。新规划将决定中国未来数十年的行政区域布局，是关乎中国政治、经济全局的重大战略。 戴均良指出，中国行政区划改革的总体要求，应该是在保持相对稳定的前提下，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要逐步进行。总体思路可能是：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。其中，创新市制是重点，主要内容应包括：通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次；通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。 撤并乡镇是行政区划改革重要举措之一。民政部自1999年起推动撤并乡镇工作，目前已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。今年还有6个省、自治区实 施这项改革，撤并比例在15%左右。另外，另有部分省市小规模撤并工作今年也将进行，全国撤并乡镇工作预计今年基本完成。接下来，中国还将对规模过小的 市、市辖区、县进行适当调整。目前全国20万人口以下的县、市辖区有720个，其中10万人以下的有314个，除少数边疆地区的市、市辖区、县不做变动 外，其它地区符合撤并要求的行政区域都应推进这项改革。中国现行行政区划建制一般有四个层级，即省市地州县乡镇，而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构区公所，东中部地区的一些乡 镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层。管理层次之多，居世界之首。戴均良指出，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步 撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已经激活了试点改革，探索性地赋予县以地级市的管理职能，收到良好效果。 分 省、缩省一直是学术界争论的焦点问题。戴均良认为，省的规模过大，既不利管理，对国家长治久安也没好处。从中国国土面积和人口考虑，中国设50个左右省级 政区比较合理。戴均良同时强调，缩省虽然有必要，但一定要等政治环境、经济发展水平、基础设施建设等各方面条件成熟时才可以进行。从中国目前国情出发，重 新进行大规模分省不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。另外，面对升格直辖市的诱惑，内地很多经济发达城市均跃跃欲试。深圳、大连、青岛等市将被升格为直辖市的说法在坊间流传已久，近来呼声渐高。戴均良指出，经济指针并非唯一条件，增设直辖市应考虑三方面因素。一是区域布局要合理，新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间。应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。二是人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心的地位，这是一个城市经济社会效益的基础。三是应有较强的经济实力，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求。一般情况下，这三个条件全部具备才能设立直辖市。此外，如因政治、经济或军事的种特殊需要，具备其中一项条件的城市也有可能升为直辖市。戴均良指出，中国现行行政区划改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力。而增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。据有关统计，从总体上看直辖市的发展速度不仅快于省辖市，而且也大大快于省。如直辖市的GDP是省的平均数的3倍以上。然而，中国作为全球人口最多，面积第三的大国，一级政区的数量与其它国家相比明显偏少。如果中国一级政区目标定位在50个左右，那幺在现有基础上就可 再设16个省级政区。从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加4个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。戴均良说，增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案，即整体规划全国省级政区布局和直辖市布局，成熟一个设立一个，条件好的副省级市可先行一步。同时，从划小省区的战略需要出发，在地广人稀的西中地区也可培育大中城市，特别是省会以外的特大城市。中国行政区划研究六招改革（本报北京新闻中心记者锺雪冰） 中国行政区划改革今年将正式启动，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案料於2005年完成。此项改革规模之大、范围之广、影响之深 无异於对中国现行行政区划体制动一场大手术。新规划将决定中国未来数十年的行政区域布局，是关乎中国政治、经济全局的重大战略。缩省战略会否启动？将 增设多少直辖市？省直接管理县的模式如何实施？重新设计区划体制能否大幅度提高行政效率等问题，牵引著海内外关注的目光。本报专访长期从事中国行政区划改 革研究的权威专家、民政部区划地名司司长戴均良，剖析这一行政区划改革的总体思路与设想。 戴均良指出，新规划将深入研究探讨六种改革模式，预计2005年完成。其中，较成熟的改革方案已进入实施阶段，如全国范围内大规模撤并乡镇。个别远期方案尚处研究阶段，近年内不会实施，如缩省方案。 今年44岁的戴均良，自90年代中期参与中国行政区划高层管理工作，长期致力於城市发展和地方行政体制研究，是这一领域著名的中青年专家。 他分析指出，随著城市化发展的需要、交通通讯条件的进步以及政府职能的转变，中国行政区划做出相应的调整是十分必要的。党的十六届三中全会明确提出，这 可深化地方行政体制改革，合理划分中央和地方经济社会管理的事权，理顺政府职能关系，减少行政管理层次。因为行政区划是国家结构的重要组织形式，是地方行 政体制的重要组成部分，进行与时并进的相应改革是必然的客观要求。缩省并县 按步实施 戴均良指出，中国行政区划改革的总体要求，应该是在保持相对稳定的前提下，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要逐步进行。总体思路可能是：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。 其中，创新市制是重点，主要内容应包括：通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次；通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。1.撤并乡镇，精简架构 据称撤并乡镇是行政区划改革重要举措之一。长期以来，中国部分政区设置过於不平衡，大的过大，小的过小，後者问题尤其严重。有的乡镇仅有1至2万人，造 成机构过多，重复建设。民政部自1999年起推动撤并乡镇工作，目前已有25个省完成，共撤并乡镇7,196个。今年还有6个省、自治区实施这项改革，撤 并比例在15%左右。全国撤并乡镇工作预计今年全部完成。接下来，中国还将对规模过小的市、市辖区、县进行适当调整。目前全国20万人口以下的县、市辖区 有720个，其中10万人以下的有314个，除少数边疆地区的市、市辖区、县不做变动外，其他地区符合撤并要求的行政区域都要推进这项改革。2.市县脱钩，省直管县 中国现行行政区划建制一般有四个层级，即省市地州县乡镇，而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构区公所，东中部地区的一些乡镇 则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层。管理层次之多，居世界之首。戴均良指出，经过几十年的发展，特别随著社会主义市场经济体制的逐步建 立和交通通讯条件的改善，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已经启动了试点改革，探索性地赋 予县以地级市的管理职能，收到良好效果。3.增设市镇，推动经济 戴均良指出，城市化是社会发展的客观规律，目前中国社会发展的总体进程，大约在工业化和城市化的中期阶段，也就是由农村社会向工业社会、由乡村文明向城 市文明过渡的社会大转型的阶段。但中国区域经济发展极不平衡，东部地区已进入工业化、城市化和信息化的现代化起飞阶段，中西部地区还在现代化的初期阶段， 从东、中、西部地区的现实情况出发，中国应实施东部腾飞、中部崛起、开发西部、振兴东北的发展战略，东、中、西部地区要根据各自特点，分别重点做好技 术资源经济、人力资源经济和自然资源经济三篇大文章。无论是开发哪种资源的经济，都离不开城市的支撑。中国目前有660个市，从世界范围看，市的数量过 少。他举例说，与中国人口有10倍之差的日本，在1997年时就有657个市。今後20年每年都将有1,200万农村人口转到城镇地区。预计2036到 2040年，城镇人口总量将由现在5亿达到10亿左右。戴均良指出，对这部分人口，除通过扩大现有城镇规模外，另一种办法就是增设新的市镇建制。4.因地制宜，改革市制 就市的内部管理而言，戴均良建议应打破现行统一模式，因地制宜地设置下级管理层。他指出，目前中国各市机构设置雷同。有的市总人口才30万，区管人口 10万，街道管理人口约有1、2万人，到居委会只管几千人。但像北京朝阳区这样拥有百万人口的大区，居委会可管几万人。戴均良说，市辖区内部也要改革。对 於特大型城市可下设区、街道、居委会三级体制；中等城市可设区、社区两级管理层，而对於小型城市，市政府可直接管理社区。对於市制外部管理，他认为也应减 少行政等级，最终过渡到两个层次，即中央直辖市和省辖市。5.增直辖市，刺激发展 戴均良指出，从经济发展需要来看，适当增直辖市很有必要，好处有三：一是管理层次少，既节约成本，又有发展活力。二是直辖市作为新的经济增长点，辐射范 围广，可带动区域经济发展。如重庆就是很好的范例。三是达到缩省的效果，为省直管县（市）体制创造条件。他认为增设直辖市要考虑多方面因素，比如区域布局 要合理，新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市；人口也要有一定规模，原则上市区人口不宜少於200万人；还应有较强的经济实力，经济总量应高於全国大 城市平均水平等。但戴均良强调，中国近期增设直辖市可能性不太大，有关规划目前没有到操作层面。6.分缩省份，有利管治 分省、缩省一直是学术界争论的焦点问题。戴均良认为，省的规模过