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行政复议专题讲座行署法制办 吴发利 楔子 在现实社会生活中 为有效地维护公共利益和公共秩序 各级人民政府及其工作部门进行着经常的 大量的 范围广泛的行政管理工作 在这个过程中 管理者与相对人之间的行政争议就在所难免 行政机关及其工作人员的某些违法或不当的行政行为也随之产生 因此 在国家的法律制度中就需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径 行政复议就是运用行政机关系统内部的层级监督关系 解决行政争议 由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为 为相对人的合法权益提供保障的一项重要法律制度 一 行政复议的概念 为了进一步规范我国的行政复议制度 第九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日审议通过了 中华人民共和国行政复议法 并于1999年10月1日正式实施 行政复议法 的颁布实施 进一步规范 健全和发展了我国的行政复议制度 行政复议案件也随之大量上升 我国行政复议制度从此进入一个全面发展的阶段 行政复议是指公民 法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益 依法向法律 法规规定的行政机关提出申请 由受理申请的行政机关对原具体行政行为进行重新审查并作出决定的法律制度 我们可以从以下几个方面来理解行政复议的概念 第一 行政复议是一种法律制度 是一种纠正行政机关违法或不当行政行为的监督制度 也是保护公民 法人或者其他组织合法权益的行政救济制度 第二 行政复议是行政机关的活动 这种行政争议的解决和处理主体只能是由行政机关充任 这是行政复议区别于行政诉讼的地方 第三 行政复议以行政争议而非民事争议为处理对象 行政机关也可以处理民事争议 但那不是行政复议 而是行政裁决和行政调解 第四 行政复议是一种依申请的行为 没有公民 法人或其他组织对行政行为的不服并依法向有关行政机关提出申请 就不可能产生行政复议 行政机关不能主动作出行政复议行为 第五 行政复议审查的是具体行政行为 对抽象行政行为不能直接提起行政复议 强调 具体行政行为是指行政机关 法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织 针对特定的公民 法人或者其他组织 就特定的具体事项作出的对其权利义务产生实际影响的行为 抽象行政行为是指行政机关针对不特定的公民 法人或者其他组织 制定发布具有普遍约束力的能反复适用的行政法规 规章和其他规范性文件的行为 二 行政复议制度的功能和作用 一 行政复议制度对于防止和纠正违法或者不当的具体行政行为 保护公民 法人和其他组织的合法权益具有重要作用 二 行政复议制度是解决行政争议的重要渠道 是加快建设法制政府 构建和谐社会的重要环节 一 行政复议制度对于防止和纠正违法或者不当的具体行政行为 保护公民 法人和其他组织的合法权益具有重要作用 首先 行政复议可以及时纠正违法或者不当的具体行政行为 行政机关的行政行为如果超越法定职权 或者滥用权力 或者不遵循正当程序 行政机关工作人员徇私舞弊 渎职 失职 给公民 法人和其他组织的合法权益造成损害时 通过当事人的申请 行政复议机关可以及时纠正下级机关的违法或者不当的具体行政行为 给行政相对人的合法权益提供有力的法制保障 使其免受不法行为的侵害 并使受到侵害的权益得到恢复 其次 行政复议可以有效预防违法或者不当的具体行政行为的发生 行政复议机关可以通过办理行政复议案件 加强对依法行政工作的指导 规范行政机关的行政行为 指导行政机关按照合法行政 合理行政 程序正当 高效便民 诚实守信 权责统一的基本要求 提高依法行政的水平 从而可以减少违法和不当行政行为的发生 第三 行政复议自身明显的优势 使其能迅速有效化解行政争议 行政复议是一项法律程序 具有法律权威性 同时它又具有审理方式灵活 审查全面 处理决定种类多样 方便快捷 不收费等特点 使行政复议能够及时受理与人民群众日常生活紧密相关的各种矛盾纠纷案件 运用法律手段 及时疏导矛盾 平息冲突 协调关系 理顺情绪 从而可以有效化解行政争议 二 行政复议制度是解决行政争议的重要渠道 是加快建设法制政府 构建和谐社会的重要环节 人们对行政复议的功能和作用的认识 会随着形势的发展不断深化 目前 我国已经进入改革发展的关键时期 经济体制深刻变革 社会结构深刻变动 利益格局深刻调整 思想观念深刻变化 这一时期 既是经济社会发展的战略机遇期 也是社会矛盾的多发期 随着依法行政进程的不断推进 人民群众希望通过法定途径维护自身合法权益的愿望日益强烈 行政复议作为化解行政纠纷的一个主要法定渠道 将在这种形势下扮演更加重要的角色 对行政复议制度的功能 我们要有全面的了解和清晰的认识 行政复议制度特有的把行政纠纷化解在初发阶段 化解在基层 化解在行政机关内部的特点 在防止行政纠纷扩大和激化 维护社会稳定 推进和谐社会构建中的作用越来越明显 因此 在新形势下 行政复议不仅是政府纠错机制 上级行政机关对下级行政机关的监督机制 更是有效解决行政争议 化解矛盾的长效机制 是解决行政争议的重要渠道 是加快建设法制政府 构建和谐社会的重要环节 三 行政复议应当遵循的基本原则 1 合法原则2 公正原则3 公开原则4 及时原则5 便民原则6 一级复议制的原则 1 合法原则 行政复议工作 首先必须遵守合法原则 这是对行政复议工作的最根本的要求 这一原则的基本涵义是指行政复议工作必须严格依照法律 法规的规定 以事实为根据 以法律为准绳 按照法定程序 对被申请人作出的具体行政行为是否合法 适当进行认真审查 依法作出行政复议决定 在实践中 行政复议活动遵循合法原则 必须做到以下三点 即履行行政复议职责的主体应当合法 审理行政复议案件的依据应当合法 审理行政复议案件的程序应当合法 2 公正原则 公正原则是指行政复议机关在行使行政复议权时应公正地对待行政复议双方当事人 不能有所偏袒 公正原则是行政法中普遍适用的原则 行政复议与其他行政司法活动一样 除坚持合法原则外 还必须公允 合理 无偏私 行政复议机关在审理行政复议案件中 要公平地对待行政复议的申请人和被申请人 尤其是在被申请人是本系统内下属部门的情况下 更要把双方当事人放在平等的地位上公平地对待 不能搞 官官相护 保证行政复议制度真正取信于民 最大限度地发挥其功能和作用 3 公开原则 阳光是最好的防腐剂 作为行政救济制度 行政复议活动应当依法体现公开原则 群众最担心的问题就是行政复议在行政机关内部运作 能不能秉公办事 能不能依法处理 解决这个问题最有效的良方 就是最大限度的公开 行政复议实践中要在以下几个方面尽力实现公开原则 一是行政复议案件的材料除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密 个人隐私的外要公开 二是行政复议的依据要公开 三是行政复议的过程要公开 可以召开听证会 也可以实行公开审理 四是行政复议结果公开 4 及时原则 行政复议是一种行政行为 它必须遵循现代行政管理及时 高效的原则 尽可能简便 迅速地处理行政争议 同时 行政复议是行政机关系统内部自我监督纠错的一种方式 在绝大多数情况下行政复议决定都不是终局裁决 即申请人不服行政复议机关的决定 有权依法向人民法院提起行政诉讼 行政复议是否合法 还要受到人民法院的司法监督 因此 行政复议活动只是整个行政救济制度的一个环节 应当在法定行政复议期限内及时结案 具体应当做到 四个及时 一是受理行政复议申请应当及时 二是审理行政复议案件应当及时 三是作出行政复议决定应当及时 四是对当事人不履行行政复议决定的处理要及时 5 便民原则 行政机关在行政复议过程中要尽量为申请人进行行政复议活动提供方便 使他们行使行政复议权更加便利 保证其充分地行使行政复议权 行政复议法规定 申请行政复议可以书面申请 也可以口头申请 方便了老百姓 对老百姓往往难以弄清向哪一个行政机关申请行政复议的情况下 行政复议法规定 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的 申请人可以选择 或者向本级人民政府申请行政复议 或者向政府工作部门的上一级主管部门申请行政复议 如果搞不清楚向哪一个行政复议机关申请行政复议 可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请 由该县级地方人民政府负责转送有管辖权的行政复议机关 行政复议法规定行政复议机关受理行政复议申请 不得向申请人收取任何费用 这一规定减轻了申请人的经济负担 使行政复议相对于行政诉讼更加便民 6 一级复议制的原则 行政复议实行一级复议制 即申请人申请复议后 对复议裁决不服 只能依法提起行政诉讼 不能再申请复议 如果相应行政行为不属于行政诉讼受案范围 复议裁决作出后即发生法律效力 为终局裁决 四 行政复议的范围 一 行政复议的范围 二 抽象行政行为行政审查的范围 三 不能申请行政复议的事项 一 行政复议的范围 相对人可以对行政主体作出的下列具体行政行为 依照行政复议法申请行政复议 1 对行政主体作出的警告 罚款 没收违法所得 没收非法财物 责令停产停业 暂扣或者吊销许可证等行政处罚决定不服的 2 对行政主体作出的查封 扣押财产等行政强制措施决定不服的 3 对行政主体作出的有关许可证 资格证等证书变更 中止 撤消的决定不服的 4 认为行政主体侵犯合法的经营自主权的 5 认为行政主体变更或者废止承包合同 侵犯其合法权益的 6 认为行政主体违法集资 征收财物 摊派费用或者违法要求履行其他义务的 7 认为符合法定条件 申请行政主体颁发许可证 资格证等证书 或者申请行政主体审批 登记有关事项 行政主体没有依法办理的 8 申请行政主体履行保护财产权的法定职责 行政主体没有依法履行的 9 认为行政主体的其他行政行为侵犯其合法权益的 二 抽象行政行为行政审查的范围 相对人认为行政主体的具体行政行为所依据的下列规定不合法 在对具体行政行为申请行政复议时 可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请 1 国务院部门的规定 2 县级以上地方人民政府及其工作部门的规定 3 乡镇人民政府的规定 以上所列规定不含国务院部 委员会规章和地方人民政府规章 三 不能申请行政复议的事项 1 对法律 法规 规章或者具有普遍约束力的决定 命令不服的 2 对行政主体作出的行政处分或者其他人事处理决定不服的 3 对行政主体作出的民事纠纷的调解 仲裁或者其他处理不服的 案例分析 加政执法能力建设是建设社会主义法制的重要内容 在实践中 会出现这样或那样问题 只要我们不断总结经验 吸取教训 在今后的行政执法中不犯同样错误 我们的行政执法水平就会不断提高 本文选取两个行政执法案例 从行政执法角度加以评析 为日常行政执法提供参考 行政复议撤销违反法定程序的行政执法案 一 基本案情2006年11 12月 某省财政厅对若干会计师事务所的执业质量进行了抽查 发现该省金玉会计师事务所在对国有企业某卷烟厂和某营销公司2005年度会计报表的审计中 未能严格按照独立审计准则的要求执业 很多重要的 必要的审计程序未予履行 极不恰当地出具了无保留意见的审计报告 2007年1月28日 该省财政厅直接发出 行政处罚决定书 决定对金玉会计师事务所及该所执行上述审计业务的签字注册会计师张某予以暂停执行国有企业年度会计报表审计业务一年 并没收该事务所从事卷烟厂和营销公司2005年度会计报表审计业务的收费20万元 金玉会计师事务所及其注册会计师张某不服 认为省财政厅的处罚决定违反法定程序 且对违法性质的认定不清 于2007年3月7日向财政部提交了 行政复议申请书 申请行政复议 财政部于2007年3月10日决定受理 2007年3月27日 该省财政厅向财政部提交了 答复意见 之后 财政部根据行政复议法的有关规定 对该案进行了审理 对涉案的有关事实 依据和证进行了核查 2007年4月11日 财政部做出 行政复议决定书 认为该省财政厅在做出行政处罚决定前 未书面告知金玉会计师事务所及注册会计师张某拟对其做出行政处罚的事实 理由及依据 也未告知申请人有要求听证的权利 违反了 中华人民共和国行政处罚法 和 财政部门行政处罚听证程序实施办法 的相关规定 决定撤销该省财政厅的行政处罚决定 责令其重新依法做出行政处罚决定 二 案例评析 这是一起因具体行政行为违反法定程序 行政复议机关依法决定撤销的财政行政执法检查案 一 执法要遵循法定程序法定程序是保证行政机关依法行政的重要因素 具体行政行为违反了法定程序 不仅侵犯了行政相对人合法的程序权利 也经常因此造成实体权利的侵害 在具体行政执法过程中 规定的程序必须一步一步做到位 不能省略 也不能前后颠倒 财政部发布的 财政检查工作办法 规定了财政检查工作的基本程序 财政部门实施财政检查 一般应于3个工作日前向被检查人送达财政检查通知书 认为实施财政检查的3个工作日前向被检查人送达检查通知书对检查工作有不利影响时 经财政部门负责人批准 检查通知书可在实施财政检查前适当时间下达 实施财政检查时 检查人员不得少于两人 并应当向被检查人出示证件 检查人员在检查中取得的证明材料 应当有提供者的签名或者盖章 检查工作结束前 检查组应当就检查工作的基本情况 被检查人存在的问题等事项书面征求被检查人的意见 被检查人自收到书面征求意见函之日起5个工作日内 提出书面意见或说明 在规定期限内没有提出书面意见或说明的 视为无异议 检查组应于检查结束10个工作日内 向财政部门提交书面财政检查报告 特殊情况下 经批准提交财政检查报告的时间可以延长 但最长不得超过30日 财政部门作出行政处理 处罚决定的 应当制作行政处理 处罚决定书 在作出行政处罚决定之前 应当告知当事人作出行政处罚的事实 理由及依据 并告知当事人依法享有的权利 特别是应当告知当事人有要求举行听证的权利 当事人要求听证的 财政部门应当组织听证 当事人有权进行陈述和申辩 财政部门必须充分听取当事人的意见 对当事人提出的事实 理由和证据 应当进行核查 当事人提出的事实 理由或者证据成立的 财政部门应当采纳 财政部门依法作出行政处理 处罚决定后 应当将行政处理 处罚决定书送达当事人 行政处理 处罚决定书自送达之日起生效 当事人对行政处理 处罚不服的 依照 中华人民共和国行政复议法 中华人民共和国行政诉讼法 的规定申请行政复议或者提起行政诉讼 行政复议和行政诉讼期间 行政处理 处罚决定不停止执行 本案中该财政厅未书面告知金玉会计师事务所及注册会计师张某拟对其做出行政处罚的事实 理由及依据 也未告知申请人有要求听证的权利 违反了财政检查工作程序 因此被财政部撤销行政处罚决定 责令其重新依法做出行政处罚决定 二 内部要健全复核制度复核制度是规范财政检查工作 保障和监督财政部门有效实施财政检查 保护公民 法人和其他组织的合法权益的有效措施 实施财政检查时 检查人员不得少于两人 检查组组长应当对本组其他检查人员的工作质量进行监督 并对有关事项进行必要的审查和复核 财政部门还应当指定内部有关职能机构或者专门人员 对检查组提交的财政检查报告以及其他有关材料予以复核 复核人员与被检查人或者检查人员有直接利害关系的 应当回避 负责复核的有关职能机构或者专门人员 应当对检查事项认定的事实是否清楚 取得的证据是否真实 充分 检查程序是否合法 认定财政违法行为的法律依据是否适当 提出的行政处理 处罚建议或者移送处理建议是否适当等方面进行复核 对财政检查报告复核后 提出明确复核意见 财政检查报告与复核意见存在重大分歧的 财政部门应当责成检查组进一步核实 补正有关情况或者材料 必要时 应当另行派出检查组 重新实施财政检查 财政部门对财政检查报告和复核意见进行审定后 对未发现有财政违法行为的被检查人作出检查结论 对有财政违法行为的被检查人依法作出行政处理 处罚决定 对不属于本部门职权范围的事项依法移送 严格的复核制度可有效防止日常具体行政执法中 不经过应经过的步骤 附加不应该经过的环节 顺序颠倒 方式不合法 不遵守时限等程序性错误的发生 上述案例中 如果该省财政厅建立健全了内部复核制度并经过严格的内部复核 财政检查工作中出现程序不到位的情况应当会避免发生 三 处理要依据法律法规对财政违法行为的被检查人作出行政处理 处罚决定 必须依据法律法规 否则 就会扰乱法律秩序 本案的执法依据是 中华人民共和国注册会计师法 该法第三十九条规定了执法标准 会计师事务所违反本法第二十条 第二十一条规定的 由省级以上人民政府财政部门给予警告 没收违法所得 可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款 情节严重的 并可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予以撤销 注册会计师违反本法第二十条 第二十一条规定的 由省级以上人民政府财政部门给予警告 情节严重的 可以由省级以上人民政府财政部门暂停其执行业务或者吊销注册会计师证书 不服行政处罚行政纠纷 简要案情 2005年杨某办理了个体工商户登记 经营二手手机收购销售业务 登记字号 环宇通信 2009年6月13日某公安分局在例行执法监督检查时 发现杨某经营的二手手机未按 旧货流通办法 的有关规定进行登记 在未出具有关的法律文书的情况下当即扣押了杨某柜台里的14部手机 6月26日某公安分局分别作出向杨某罚款500元和向 环宇通信 罚款3000元的两份行政处罚决定 杨某不服 对两份行政处罚决定申请行政复议 二 案件评析 本案系行政处罚对象竞合引起的重复处罚行为 行政处罚法第二十四条规定 对当事人的同一个违法行为 不得给予两次以上罚款的行政处罚 该规定是行政处罚法对竟合问题处理的原则性规定 理解过程中对竟合构成要件需要把握以下几点 第一 同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为 第二 同一个违法行为在实施的主体上 是同一违法行为人 第三 同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件 在行政管理具体实践过程中 竟合问题一般表现为同一个违法行为违反多个法律规范 也就是说规范竟合的情况较多 本案却是较为特殊的对象竟合现象 之所以如此归类 一是本案当事人的行为明显完全符合竟合构成要件的第一点和第三点 二是本案中杨某与环宇通信是同一民事主体 民法通则 第26条规定 公民在法律允许的范围内 依法经核准登记 从事工商业经营的 为个体工商户 由此可见个体工商户是在法律允许的范围之内 依法经核准登记 从事工商业经营的自然人 环宇通信实施的行为应视为杨某实施的行为 对环宇通信和杨某分别处罚是违反行政处罚法第二十四条规定的重复处罚行为 五 行政复议的管辖 1 相对人对县及县以上地方各级人民政府行政机关作出的具体行政行为不服申请复议 由同级人民政府或者上一级行政机关管辖 但是法律法规规定由本级人民政府管辖以及法律法规规定由上一级行政机关管辖的 从其规定 2 对法律法规授权的行政主体作出的具体行政行为不服申请复议 由直接管理该行政组织的行政机关管辖 3 对被撤消的行政机关在撤消前所作出的具体行政行为不服申请复议 由继续行使其有上述情形之一的 申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请 由接受申请的县级地方人民政府在7日内转送有关行政复议机关管辖 并告知申请人 六 行政复议机构与复议参加人 一 行政复议机构 二 行政复议参加人 一 行政复议机构 行政复议机构是指行政复议机关负责法制工作的机构 行政复议机构具体办理行政复议事项 履行行政复议职责 1 受理行政复议申请 2 向有关组织和人员调查取证 查阅文件和资料 3 审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当 拟订行政复议决定 4 处理或者转送对抽象行政行为的审查申请 5 对行政机关违反行政复议法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议 6 办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项 7 法律 法规规定的其他职责 二 行政复议参加人 行政复议参加人包括申请人 被申请人以及第三人 行政复议法 规定 申请行政复议的相对人为申请人 被申请人是相对人不服作出具体行政行为而申请行政复议的行政机关或法律法规授权的组织 第三人是指同被申请复议的行政行为有利害关系的其他公民 法人或者其他组织 1 申请人 行政复议申请人是指依法享有行政复议申请权 并提出行政复议申请的公民 法人或者其他组织 行政复议申请人应当具备以下条件 第一 申请人是在行政争议关系中作为相对方的公民 法人或者其他组织 这里应当注意的是 其一 并不是拥有行政复议申请权的任何一个公民 法人和其他组织都可成为行政复议申请人 而必须是与作出具体行政行为的行政主体形成行政法律关系 成为行政关系的相对一方当事人 否则就不具备申请人资格 其二 必须是与具体行政行为有利害关系的相对方当事人 例如 对别人的权利受到具体行政行为侵害不服的 不得提出行政复议申请 如甲作为乙的朋友 认为公安局对乙和别人打架的处理太重 提起行政复议是不被受理的 但只要与具体行政行为有利害关系的相对方都可以申请行政复议 既包括直接的利害关系也包括间接的利害关系 例如 乙打了甲 公安机关给予乙行政拘留5天的行政处罚 甲认为公安局对乙的处理太轻 是否可以提出行政复议呢 这里甲就是与公安机关的具体行政行为有间接的利害关系的当事人 公安机关虽然没有直接处理甲 但对公安机关对乙的行政处罚 甲同样可以提出行政复议 第二 必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益相对一方 所谓 认为 应是相对方基于一定事实依据作出的一种主观判断 至于其合法权益是否确实受到具体行政行为的侵害 则是行政复议机关受案后的任务 第三 必须是明确提出了行政复议申请 申请人提起行政复议可以是书面申请 也可以是口头申请 此为 还应注意申请人资格的转移 申请人资格的转移有二种情况A 有权申请行政复议的公民死亡的 其近亲属可以申请行政复议 有权申请行政复议的公民是无行为能力的或者是限制行为能力的 其法定代理人可以代为申请行政复议 B 有权申请行政复议的法人或其他组织终止 承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议 2 被申请人 公民 法人或其他组织不服行政机关或者法律 法规授权的组织的具体行政行为而提出行政复议的 作出具体行政行为的行政机关和法律 法规授权的组织是被申请人 3 第三人 行政复议的第三人 是指与申请行政复议的具体行政行为有利害关系 经行政复议机关批准 参加行政复议的公民 法人或者其他组织 行政复议第三人必须具备四个条件 第一 必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系 既包括直接的利害关系 也包括间接的利害关系 第二 第三人必须出现在当事人是两组或两组以上 如在治安管理案件中 与行政机关的处理决定有利害关系的是两组 即受害人和加害人 第三 第三人参加行政复议是为了维护自己的合法权益 他不是行政复议的申请人 也不是被申请人 更不是证人 鉴定人 代理人 他有自己特有的利益 他为自己而非为他人而参加行政复议 第四 第三人是行政复议开始后结束前 经行政复议机关批准而参加行政复议 七 行政复议程序 行政复议的程序可分为 一 申请 二 受理 三 审理 四 决定 一 申请 1 申请时效 申请人申请行政复议 应当在知道被申请人行政行为作出之日起60日内提出 法律另有规定的除外 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的 申请期限自障碍消除之日起继续计算 2 申请条件 1 申请人是认为行政行为侵犯其合法权益的相对人 2 有明确的被申请人 3 有具体的复议请求和事实根据 4 属于依法可申请行政复议的范围 5 相应行政复议申请属于受理行政复议机关管辖 6 符合法律法规规定的其他条件 3 申请方式 申请人申请行政复议 可以书面申请 也可以口头申请 口头申请的 行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况 行政复议请求 申请行政复议的主要事实 理由和时间 4 行政复议申请书 申请人采取书面方式向行政复议机关申请行政复议时 所递交的行政复议申请书应当载明下列内容 1 申请人如为公民 则为公民的姓名 性别 年龄 职业 住址等 申请人如为法人或者其他组织 则为法人或者组织的名称 地址 法定代表人的姓名 2 被申请人的名称 地址 3 申请行政复议的理由和要求 4 提出复议申请的日期 二 受理 行政复议机关收到行政复议申请后 应当在5日内进行审查 对不符合行政复议法规定的行政复议申请 决定不予受理 并书面告知申请人 对符合行政复议法规定 但是不属于本机关受理的行政复议申请 应当告知申请人向有关行政复议机关提出 除上述规定外 行政复议申请自行政复议机构收到之日起即为受理 公民 法人或者其他组织依法提出行政复议申请 行政复议机关无正当理由不予受理的 上级行政机关应当责令其受理 必要时 上级行政机关也可以直接受理 三 审理 1 审理行政复议案件的准备 1 送达行政复议书副本 并限期提出书面答复 行政复议机构应当自行政复议申请受理之日起7日内 将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人 被申请人应当自收到申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内 向行政复议机关提出书面答复 并提交当初作出具体行政行为的证据 依据和其他有关材料 2 审阅复议案件有关材料 行政复议机构应当着重审阅复议申请书 被申请人作出具体行政行为的书面材料 如行政处罚决定书等 被申请人作出具体行政行为所依据的事实和证据 被申请人的书面答复 3 调查取证 收集证据 4 通知符合条件的人参加复议活动 5 确定复议案件的审理方式 行政复议原则上采取书面审查的办法 但是申请人提出要求或者行政复议机构认为有必要时 可以向有关组织和个人调查情况 听取申请人 被申请人和第三人的意见 2 行政复议期间原具体行政行为的效力 根据 行政复议法 的规定 行政复议期间原具体行政行为不停止执行 这是符合行政效力先定原则的 行政行为一旦作出 即推定为合法 对行政机关和相对人都有拘束力 但为了防止和纠正因具体行政行为违法给相对人造成不可挽回的损失 行政复议法 规定有下列情形之一的 可以停止执行 1 被申请人认为需要停止执行的 2 行政复议机关认为需要停止执行的 3 申请人申请停止执行 行政复议机关认为其要求合理 决定停止执行的 4 法律规定停止执行的 3 复议申请的撤回 在复议申请受理之后 行政复议决定作出之前 申请人基于某种考虑主动要求撤回复议申请的 经向行政复议机关说明理由 可以撤回 撤回行政复议申请的 行政复议终止 四 决定 1 复议决定作出时限 行政复议机关应当自受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定 但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外 情况复杂 不能在规定期限内作出行政复议决定的 经行政复议机关的负责人批准 可以适当延长 并告知申请人和被申请人 但是延长期限最多不超过30日 2 复议决定的种类 1 决定维持具体行政行为 具体行政行为认定事实清楚 证据确凿 适用依据正确 程序合法 内容适当的 决定维持 2 决定撤消 变更或者确认原具体行政行为违法 有两种情况 一是认为原行政行为认定的主要事实不清 证据不足 适用依据错误 违反法定程序 越权或者滥用职权 具体行政行为明显不当的 决定撤消 变更或者确认该具体行政行为违法 二是被申请人不依法提出书面答复 提交当初作出具体行政行为的证据 依据和其他有关材料的 决定撤消 3 决定被申请人在一定期限内履行法定职责 有两种情况 一是拒绝履行 被申请人在法定期限内明确表示不履行法定职责的 责令其在一定期限内履行 二是拖延履行 被申请人在法定期限内既不履行 也不明确表示履行的 责令其在一定期限内履行 4 决定被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为 决定撤消或者确认该具体行政行为违法的 责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为 5 决定赔偿 行政复议机关在依法决定撤消 变更或者确认该具体行政行为违法时 申请人提出赔偿要求的 应当同时决定被申请人依法给予赔偿 6 决定返还财产或者解除对财产的强制措施 行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款 撤销违法集资 没收财物 征收财物 摊派费用以及对财产的查封 扣押 冻结等具体行政行为时 应当同时责令被申请人返还财产 解除对财产的查封 扣押 冻结措施 或者赔偿相应的价款 3 对抽象行政行为的处理 申请人在申请行政复议时 对作出具体行政行为所依据的有关规定提出审查申请 或者行政复议机关认为具体行政行为依据不合法的 行政复议机关可依法作出 1 有权处理的 应当在30日内依法处理 2 无权处理的 应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理 4 行政复议决定书的制作 行政复议机关作出行政复议决定 应当制作行政复议决定书 行政复议决定书应载明下列事项 1 申请人的姓名 性别 年龄 职业 住址 申请人为法人或者其他组织者 则为法人或者组织的名称 地址 法定代表人姓名 2 被申请人的名称 地址 法定代表人的姓名 职务 3 申请行政复议的主要请求和理由 4 行政复议机关认定的事实 理由 适用的法律 法规 规章和具有普遍约束力的决定 命令 5 行政复议结论 6 不服行政复议决定向法院起诉的期限 如为终局行政复议决定 则为当事人履行的期限 7 作出行政复议决定的年 月 日 8 行政复议决定书由行政复议机关的法定代表人署名 加盖行政复议机关的印章 行政复议决定书一经送达 即发生法律效力 除法律规定的终局行政复议决定外 申请人对行政复议决定不服 可以在收到行政复议决定书之日起15日内 或法律法规规定的其他期限内 向人民法院提起行政诉讼 申请人逾期不起诉 又不履行行政复议决定的 对于维持具体行政行为的行政复议决定 由被申请人依法强制执行或者申请人民法院强制执行 对于变更具体行政行为的行政复议决定 由行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的 行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告 记过 记大过的行政处分 经责令履行仍拒不履行的 依法给予降级 撤职 开除的行政处分 二 行政决策需要公众参与现代行政决策对于社会公众的影响是巨大的 因此社会公众也应参与到决策程序中来 进而影响决策的作出与内容 透明性与参与性是行政决策程序正当化的标志 实施意见 的出台之所以违法 一个重要原因在于其决策程序与社会公众脱节 行政决策程序中的 公众参与 的要旨在于使公众 专家与政府一道共同考量决策的合法性与可行性 进而决定是否决策 作出怎样的决策 对于重大决策 还应在决策前对决策可能引起的行政争议作出分析评估 提前做好应对预案 而在这一事件中 行政决策完全由财政部门一手包办 没有留出任何社会公众参与的空间 而且决策的出台到决策的执行只有区区20多天的时间 公众的知情权 参与权严重受到挤压 此外 行政决策从最初的酝酿 到形成决定 再到执行完毕是一个动态的过程 为了保证整个决策过程的科学性与合法性 应当建立行政决策的跟踪反馈机制 及时纠正决策中存在的各种问题 本案中 有关当事人通过申请资质认定的方式反馈了决策的违法性和不合理的地方 然而执法主体忽略了这一反馈意见的处理机制的建立 怠于纠正自身的错误 致使被追究执法过错责任 三 责任追究需要权利救济在建立行政执法责任制的进程中 既要强化责任追究制 又要加强对执法人员的权利救济 使行政执法过错责任追究和权利救济之间达到一种平衡 在现行体制下 执法责任救济无法进入司法审查程序 行政主体内部的救济程序就显得十分重要 本案难能可贵的是 在救济程序上引入了听证程序 在听证会上 允许调查人员和申诉人进行辩论 通过程序上的设计 限制行政主体对内的权力 保护责任的被追究者 执法人员的权利不受侵害 在内部管理中实现公正的价值 从而取得了良好的法纪效果和社会效果 案例分析 本文对一起不服机动车转移登记的行政复议案件进行了分析 就该案所涉及的行政行为的法律性质 事实认定 案件处理方法等有关问题进行了探讨 对现实的行政不作为和行政复议工作具有一定的意义 一 案情简介 2006年李红与张军结婚 2007年李红购买一辆轿车 车牌号为鲁Q 72385 2009年3月李红以与张军感情不和为由向法院提起民事诉讼 要求离婚 在法院审理过程中 李红发现登记在其名下的轿车被张军于2009年2月过户给其弟弟张林 牌号为鲁QL2176 李红认为在其不知情且未到场签字的情况下 被申请人车管所将自己的车辆转移登记给张林 其具体行政行为事实不清 程序违法 向市政府申请行政复议 要求撤销该登记行为 处理结果 在行政复议案件审理过程中 被申请人认为 根据 中华人民共和国道路交通安全法 中华人民共和国道路交通安全法实施条例 以及公安部 机动车登记规定 机动车登记工作规范 的规定 被申请人为张林办理车辆转移登记不需要原机动车所有人的签字 复议机关经审查发现 被申请人在办理转移登记过程中 审查了现机动车所有人的身份证明 来历凭证 某二手车交易市场出具的以李红为出卖人的发票 机动车登记证书 行驶证 确认查验了机动车 为张林办理了转移登记 复议机关认为 根据公安部 机动车登记规定 机动车登记工作规范 被申请人的具体行政行为没有违反法律规定 最终 复议机关维持了被申请人的行政登记行为 二 案件评析 一 机动车物权变动的形式与特点分析根据 物权法 第二十四条的规定 机动车物权的设立 变更 转让和消灭 未经登记 不得对抗善意第三人 据此 机动车物权的变动 采公示对抗主义 公示对抗主义重在倡导交易自由 目的在于维护个人意思自由的必要空间 但是绝不能因此走入另一个极端 要在保障自由交易的前提下 进行必要的审查 本案中 原登记在李红名下的机动车 被申请人予以转移登记后 具有了物权公示即对抗第三人的作用 转移登记是对原物权进行转让的物权变动形式 原车主认为交易并非其意思表示 申请复议 符合法律规定 二 机动车转移登记的现行法律规定 中华人民共和国道路交通安全法实施条例 第七条第二款规定 申请机动车转移登记 当事人应当向登记该机动车的公安交通管理部门交验机动车 并提交以下证明 凭证 一 当事人的身份证明 二 机动车所有权转移的证明 凭证 三 机动车登记证书 四 机动车行驶证 根据中华人民共和国公安部 机动车登记规定 第十九条规定 申请转移登记的 现机动车所有人应当填写申请表 交验机动车 并提交以下证明 凭证 一 现机动车所有人的身份证明 二 机动车所有权转移的证明 凭证 机动车登记证书 机动车行驶证 根据第五十五条第一款第 六 项第1目规定 机动车来历证明是全国统一的机动车销售发票或者二手车交易发票 机动车登记工作规范 与 机动车登记规定 有关内容基本一致 根据以上相关法律规定 实践中机动车登记部门一般都把二手车交易发票直接作为转移登记的证明 无须当事人到场签字即予办理转移登记手续 而由此发生的争议也逐渐增多 三 建议 我们主要是从法律的角度和层面上提出规范机动车转移登记的建议 一是进一步完善登记部门对机动车所有权转移的身份审查 中华人民共和国道路交通安全法实施条例 第七条规定的是当事人应当向登记该机动车的公安交通管理部门交验机动车 并提交当事人的身份证明 机动车登记规定 和 机动车登记工作规范 中则变成了现机动车所有人应当填写申请表 交验机动车 并提交现机动车所有人的身份证明等材料 当事人与现机动车所有人的范围是不同的 当事人应当包括原车主 机动车登记规定 和 机动车登记工作规范 缩小了身份审查范围 与上位法不符 应当予以修正 二是应当明确登记部门对机动车所有权转移的权属来源审查义务 我国的物权登记制度是以形式审