《政府采购法》知识讲座文档稿.doc

政府采购法知识讲座十堰市财政局 何世东一、政府采购法的主要内容中华人民共和国政府采购法自2003年1月1日起实施。这部法律的颁布实施，对于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，具有十分重要的作用。政府采购法由全国人大财经委员会于1999年4月成立起草组，2002年6月29日九届全国人大常委会第二十八次会议通过，2003年元月1日起实施。政府采购法在短短几年内出台，除了我国有比较成功的实践经验，国际和国外有制度可借鉴以外，还与我国2001年加入WTO有关。因为我们面临着开放政府采购市场的压力，必须要有一部法律来规范政府采购市场开放前的行为，适应国际规则，保护国内政府采购市场，支持民族工业，维护国家利益。政府采购市场开放后，国内企业要能参与国际政府采购市场竞争，政府部门要能运用国际规则实现采购。它标志着我国政府采购工作向规范化、法制化的方向迈进。 政府采购法共分九章八十八条。第一章 总则本章共13条，对政府采购立法的目的、适用范围、政府采购原则、政府采购组织形式、政府采购政策、政府采购信息管理以及政府采购的监督管理部门等做出了规定。 一、制定政府采购法的根本目的，是为了维护政府采购市场的竞争秩序，完善社会主义市场经济体制，具体体现在五个方面：一是规范政府采购行为。本法将规范政府采购行为作为立法的首要目标，目的是要求适用本法调整范围的政府采购主体在采购货物、工程和服务时，必须按照本法规定的规则等开展采购活动，否则，对违反有关规定的当事人要给予相应的处罚。二是提高政府采购资金的使用效益。制定本法就是要解决我国长期以来财政管理中存在重预算安排、轻支出管理，重货币、轻货物等现象，将财政监督从支出分配环节延伸到使用环节，从货币形态延伸到实物形态，增强财政支出分配和采购活动的透明度，保证采购资金按预算目标使用，降低采购成本，获得规模效益。三是维护国家利益和社会公共利益。通过制定本法，规定政府采购必须全面、严格遵守国家的有关法律和规章制度，不得出现直接或间接损害国家利益或社会公共利益的行为，树立良好形象，为各商业采购主体发挥示范导向作用。为此，政府采购要做到行为规范，要保证采购质量。四是保护政府采购当事人的合法权益。在政府采购当事人中，采购人多是政府单位，处于强势，而其他当事人特别是供应商处于被动地位，客观上存在不平等问题。通过制定本法，就是要规定政府采购必须遵循公开透明、公开竞争、公正和诚实信用原则，政府采购当事人要按照规定的权利和义务参加政府采购活动，并特别赋予供应商对采购机构投诉的权利，加强监督和制约，在保护采购人合法权益的同时，也要保护供应商和代理机构的合法权益。五是促进廉政建设。规定政府采购必须按程序运作，提高政府采购活动的透明度，清除暗箱操作，加强监督管理，建立起制衡机制，净化交易环境，使政府采购成为名符其实的“阳光下的交易”，从根本上抑制腐败现象的发生。二、明确法律的调整范围，是制定一部法律的首要问题，本法适用范围从五个方面进行了规定，凡是同时符合下列要素的政府采购项目，必须依法开展采购活动。1、采购人范围。采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业。2、采购资金范围。项目资金应当为财政性资金。财政性资金包括财政预算资金和预算外资金(非税收收入,不包括经营性收入和捐赠收入)。3、采购项目范围。纳入集中采购目录以内或者限额标准以上的项目，要求按政府采购法规定执行。4、采购方式范围。政府采购法所称采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。5、采购对象范围。符合政府采购法规定的货物、工程和服务都是政府采购对象范围。三、政府采购工程受到招标投标法和政府采购法的双重约束，为避免冲突，本法作了专门规定。1、政府采购工程进行招标投标的要执行招投标法的规定。为规范招标投标行为，我国1999年8月颁布了招标投标法，强制适用范围是建设工程。由于建设工程即有政府采购工程还有民间工程，其中的政府采购工程进行招投标的，要执行招投标法的规定。2、工程采购只有在采用招标方式时，按招标投标法规定执行，本法有规定的，应当执行本法规定。招标投标是一种采购方式，是工程管理的形式之一，政府采购工程在执行招标投标法的同时，还应当执行其他有关法律法规的规定。 四、政府采购应当严格按照批准的预算执行。政府采购法第六条是关于政府采购预算的规定。包括三个方面的内容：第一，政府采购项目必须列入财政预算，并获得批准。政府采购资金主要来源于财政性资金，部门预算中就包含政府采购预算的内容。因此，采购人拟定的采购项目，首先要编入本部门的部门预算，报财政部门审核，最后报同级人大审批，只有经批准后的采购项目，才有资金保障，具有履行合同的支付能力。第二，政府采购项目必须按批准的预算执行。要通过本法规定，严格采购项目的执行，进行事前、事中和事后全过程的监管。确保采购项目按批准的预算执行。第三，采购项目不得超过预算定额。批准的采购预算在执行中不应当突破，否则，采购人要调整本部门的支出预算，要自求平衡。五、各级财政部门是负责政府采购监督管理的部门。政府其他部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。1、在1998年的机构改革中，国务院赋予了财政部“拟定和执行政府采购政策”的职能，确立了财政部门为政府采购监督管理部门的地位。监督管理不只是对集中采购机构的监督管理，而是对整个政府采购工作进行监督管理。财政部门对政府采购的监督管理有10个方面的内容：预算管理、计划管理、资金管理、制度管理、方式管理、信息管理、监督检查、投诉处理、对执行机构的业绩考核、发挥政府采购的政策功能和支持经济社会协调发展。2、审计机关主要负责对政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动进行审计监督。3、监察机关主要负责对参与政府采购活动的国家机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监督重点是政府采购及公职人员行为。从上述其他有关部门的监督职责看，财政部门与这些部门的监督管理职责界定是清晰的，财政部门作为政府采购的监管部门，主要负责采购行为的管理。 第二章 政府采购当事人本章共12条，对政府采购各当事人的含义、有关当事人参加政府采购活动的条件及各当事人的权利和义务做出了规定。 一、政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人，供应商和采购代理机构等。1、 采购人是指国家机关、事业单位、团体组织的总称，在我国现行有关政府采购的规章制度中类似的称呼有采购机关、采购单位、采购机构等。2、 供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人，其他组织或者自然人。3、集中采购机构的职能主要是代理采购人组织采购活动，因此，本法规定其为采购的代理机构。 二、我国政府采购的组织实施形式为集中采购与分散采购相结合的形式，因此在实施中，一级政府的政府采购项目相应分为两大部分，即集中采购项目和分散采购项目，集中采购项目范围由集中采购目录确定，集中采购目录之外的采购项目属于分散采购项目。第三章 政府采购方式本章共七条，是关于政府采购方式的规定，分别规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式共五种采购方式及对各种采购方式的适用条件和有关要求。政府采购法第二十六条是对政府采购方式的规定。此条共2款，第一款规定了政府采购的五种方式。第二款规定了公开招标应作为政府采购的主要方式。政府采购方式是指采购人使用财政性资金采购货物、工程和服务时，根据不同情况应当采用的法定形式。按照各国政府采购的经验，国际上通用的政府采购方式主要有招标采购、谈判采购、单一来源采购和询价采购等方式，一般来讲国家对政府采购所采用的方式及适用条件都有明确的法律规定。至于具体采用何种方式来进行一项政府采购，主要应按照有利于推动公开、公平和有效竞争等目标实施的原则。第四章 政府采购程序本章共10条，分别规定了政府采购项目及资金预算的编制、采用邀请招标方式进行采购如何选择拟邀的供应商，提交投标文件的最低期限、应予废标的情形、废标后如何继续采购、采用竞争性谈判方式进行的采购程序、单一来源方式进行采购应遵循的原则，采用询价采购的程序、履约验收、采购文件的保存等内容。本章内容是关于政府采购过程中的程序规则，充分体现了公平、透明、有效竞争的基本原则，为提高政府采购质量和效果，实施我国政府采购法立法宗旨提供了有效保障。着重介绍第三十三条关于政府采购项目和资金预算编制的规定。1、编制部门预算是发达国家和多数发展中国家的通行做法，是我国当前预算管理制度改革的主要内容之一。部门预算即反映了本部门所有收支预算总额，还反映了收支按单位和项目的具体构成情况。政府采购项目支出属于预算支出中购买性支出，其资金预算是部门预算的组成部分。为了规范部门的采购行为，政府采购项目及其资金预算应当在部门预算中单独列出，并报本级财政部门汇总。2、编制政府采购资金预算应当符合以下具体要求：第一，凡符合政府采购预算支出表中要求的项目都要编制预算，发现漏报或瞒报情况的，将按违反财经纪律处理；第二，凡符合政府采购预算表中要求的项目，属于集中采购目录的，各单位在政府采购计划未下达之前均不得自行采购，因情况特殊的紧急采购，应事先向财政部门提出申请；第三，财政部门对政府采购预算实施批复制度，强化政府采购的法律地位，严肃政府采购预算的执行；第四，不得将部门预算与政府采购预算割裂开来；第五，编制采购预算要实事求是地进行市场调查，采购项目预算不得高于市场价格。由于采购人的采购需求和资金预算已经部门预算单独列出，因此，其审批权限和程序同部门预算的审批是一致的。第五章 政府采购合同本章是政府采购合同的规定，共有8条。政府采购合同是政府采购法的重要组成部分。第二条第四款规定：“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为”。采购人与供应商进入政府采购程序的最终目的，就是签订政府采购合同，以实现各自的需求。本章主要规定了政府采购合同的法律适用、签订政府采购合同应当遵循的原则、政府采购合同的形式、政府采购合同的必备条件、政府采购合同的签订期限及中标成交通知书的法律效力、政府采购合同的备案、政府采购合同的履行、政府采购合同的补充、政府采购合同的变更、中止或终止等内容。政府采购合同是指采购人与供应商依照本法和合同规定的程序和方式达成的有关政府采购的协议，是双方当事人明确其权利义务的法律文件。本法第四十三条第1款关于政府采购合同适用合同法的规定，从立法上明确了政府采购合同的性质，从性质上说他是属于一种民事合同，这是其中的一层含义。“政府采购合同适用合同法”的另一层含义，就是政府采购合同的建立、履行、变更、中止或者终止，违约责任的追究等都要遵照合同法的基本原则和一般规定。由于本法对政府采购合同的若干事项做了特别规定，可以理解为本法有规定的，适应本法，本法没有规定的，适用合同法的相关规定。第六章 质疑与投诉本章共8条，分别对供应商就有关政府采购事项进行询问、质疑投诉的方式、途径和时限，采购人或者采购代理机构以及政府采购监督管理部门进行答复、处理的方式和时限，投诉处理过程中采购活动暂停，不服投诉处理决定的救济途径等问题做了明确的规定。本章的规定主要是从法律的形式，确认了供应商应当享有的对政府采购事项的知情权和对政府采购活动的监督权，充分体现保护供应商合法权益的立法宗旨，并以此提高政府采购活动的透明性、公平性和有效竞争性。本章规定供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问；供应商认为采购文件，采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害，可以向采购代理机构提出质疑；采购人和代理机构应当及时答复供应商的询问和质疑，供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉等。本章的规定即是保障供应商的知情权得以落实的重要措施，同时也是充分发挥供应商对政府采购活动实施监督的重要途径。 第七章 监督检查本章共12条，对政府采购监督管理部门加强监督检查的要求和主要内容，集中采购机构设置和代理机构与行政机关关系等方面做出了禁止性规定，还对集中采购机构内部监督管理及采购人员要求，采购标准的公开，集中采购机构的考核，审计、监察机关和其他有关部门对政府采购活动、采购人员的监督，以及社会监督等，做出了比较全面的规定。监督检查的主要内容是：一是有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；二是采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；三是政府采购人员的职业素质和专业技能；一、政府采购监督管理部门是拟订和执行政府采购政策，指导政府采购业务，监督政府采购活动的综合部门，负有依法对政府采购活动和对集中采购机构监督管理的重要职责。政府采购监督管理部门加强对政府采购活动的监督检查，应当是全方位、多层次的，即包括对采购人、采购代理机构的采购活动进行检查，也包括对供应商参加政府采购活动的情况进行监督检查。尤其是对集中采购机构加强监督检查。也就是说，凡是涉及到政府采购活动的，政府采购监督管理部门都必须加强监督检查，及时发现问题，解决问题，并对违法行为依法进行处理。在政府采购活动中，财政部门的监督管理职能是负责整个政府采购活动的监督、管理、检查；审计机关进行审计监督，即对“事”进行监督；监察机关对“人”实施监督；审计、监察部门对财政部门、行政事业单位、采购代理机构及当事人进行监督。二、集中采购机构为采购代理机构，是非营利事业法人，根据采购人的委托负责办理纳入集中采购目录的政府采购项目的代理采购，这是集中采购机构的法定职责和义务。集中采购机构要充分利用其优越条件做到采购价格低于市场平均价格，采购效率更高、采购质量更加优质，而且应当提供更良好的服务。要保证集中采购机构在政府采购活动中全面符合上述要求，并防止出现腐败现象，就需要大力加强对集中采购机构的全方位监督。对于集中采购机构的监督，除了政府采购监管部门，政府其他有关部门以及社会力量等外部监督外，集中采购机构的内部监督至关重要。为此，政府采购法规定，集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度，形成一种相互制衡的约束机制。三、加强对政府采购活动的监督是政府采购监督管理部门的重要职责，依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，也同样要认真履行职能，加强对政府采购活动的监督。这即是政府有关部门的权力，同时也是政府有关部门的义务。各有关部门要严格依照职责分工，密切配合，共同做好对政府采购活动的监督工作。第八章 法律责任本章共13条，分别对采购人、采购代理机构及其工作人员、供应商、政府采购监督管理部门及其工作人员，以及其他单位和个人违反本法规定应当承担的法律责任，做了较为全面、详细的规定。本章规定的法律责任包括：民事责任、行政责任和刑事责任三个方面。第九章 附则本章主要规定使用国际组织或外国政府贷款进行的政府采购、紧急采购、涉及国家安全和秘密采购的法律适用问题，同时明确了军事采购法规由中央军委制定，本法实施的具体步骤和办法由国务院规定，以及本法的施行日期等内容。二、我国政府采购制度的执行情况我国政府采购实践是从1996年开始的，当时上海市利用世界银行贷款建设地铁，根据规定，这个项目必须通过公开招标购买，由此开始引入政府采购制度。深圳从汽车维修开始了政府采购的实践。我国实行政府采购制度的当时意义是节约资金，加强资金管理。后来发展为反腐败源头治理的措施，建立公共财政框架支出改革的措施。公共财政是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。公共支出的改革必然是一种全面的改革。政府采购必须以部门预算为前提，以国库集中收付做保障，同时，政府采购也为部门预算、国库集中收付的改革发挥积极的推动作用。政府采购是国库集中支付的主要对象，政府采购预算是部门预算的重要内容，政府采购的推进可以为部门预算提供定额和基础数据，有利于细化预算编制。只有这三项制度互为条件，相互配套，整体实施，才能构建比较规范的公共支出制度。 我国政府采购制度是先有实践，后有法律。因此，我国的政府采购制度比较而言，与国际化趋势接轨较近，体现部门色彩较少，符合中国实际。我国推行政府采购制度，大致经历了四个阶段：探索阶段（1996年1998年7月）试点初创阶段（1998年8月2000年6月）试点向全面执行转变阶段（200年7月2002年12月）全面实施阶段（2003年政府采购法颁布实施以后）（一）我国政府采购制度的规定1、政府采购法建立了四种机制。公平竞争机制。通过竞争，首先实现物有所值，物美价廉，这是政府的行为，因此重要的是规范，其次是省钱。公开透明机制。这是国外普遍使用的一个原则，公开不等于透明，透明必然公开。透明是过程，公开是结果，政府采购的所有的信息都应公开，透明。公开处理投诉机制。在政府采购交易过程中，供应商处于弱势地位，但在买卖经营行为中，双方应该是平等的。大量的投诉行为，要靠政府采购监督管理部门来处理。监督制约机制。政府采购法规范了监管机构与执行机构要分开设置；政府采购制度要求，采购者与使用者分开，采购者与资金支付者分开，需要者与决定者分开，评标与招标分开，由评标委员会决定中标与否；政府采购的监督管理由财政、审计、监察分别行使不同的职责，政府采购的监督还有新闻舆论监督、社会监督等。这些措施，都将保证政府采购监督制约机制的实现。 2、政府采购法规定了政府采购的原则。公开透明原则。政府采购被誉为“阳光下的交易”，正是公开透明原则的体现。只有坚持公开透明，才能为供应商参加政府采购提供公平竞争的环境，为公众对政府采购资金的使用情况进行有效的监督创造条件。公开透明要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且要完全透明。公开透明要求做到政府采购的法规和规章制度要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投标处理结果或司法裁决决定都要公开，使政府采购活动在完全透明的状态下运作，全面、广泛地接受监督。公平竞争原则。公平原则是市场经济运行的重要法则，是政府采购的基本规则。公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采购的活动，要将竞争机制引入采购活动中，竞争必须公平。 公正原则。公正原则是为采购人与供应商之间在政府采购活动中处于平等地位而确立的。公正原则要求政府采购按照事先约定的条件和程序进行。对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为，任何单位或个人无权干预政府采购活动的正常开展。诚实信用原则。诚实信用原则是发展市场经济的内在要求。诚信原则要求政府采购当事人在政府采购的活动中，本着诚实，守信的态度履行各自的权力和义务，讲究信誉，兑现承诺，不得散布虚假的信息，不得有欺诈、串通、隐瞒等行为，不得有伪造，变造、隐匿、销毁需要依法保存的文件，不得规避法律法规，不得损害第三人的利益。购买国货原则。政府采购法第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”第十条规定：“政府采购应当采购本国货物，工程和服务。”3、政府采购法明确了政府采购的范围。采购人范围。采购人是指各级国家机关，事业单位和团体组织，不包括国有企业。采购资金范围。项目资金应当为财政性资金。财政性资金包括财政预算资金、预算外资金、政府性基金和政府担保资金，以及与财政性资金配套的资金等。采购项目范围。纳入集中采购目录以内或者限额标准以上的项目，要按政府采购法执行。采购对象范围。符合政府采购法规定的货物，工程和服务都是政府采购对象范围。、政府采购法规定了政府采购监管机构和执行机构的工作职责。政府采购法规定财政部门是政府采购的监督管理部门(采购办)，明确规定的工作职责有：政府采购预算、方式、合同管理、监督检查、处理违规行为等十项内容。政府采购执行机构（采购中心）具体负责政府采购货物和服务项目的