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依法规范民族自治法规批准权的若干思考摘要：民族区域自治是我国的一项基本政治制度，民族自治立法权是民族区域自治的重要内容。随着社会经济的不断发展，我国民族自治立法呈现出从保障公民基本政治权利和生存权向保障公民经济权利和发展权的转变。民族自治立法机关制定的民族自治法规须经由全国或省级人大常委会批准后方能生效，因此依法规范民族自治法规批准权具有重要的理论和现实意义。本文通过界定民族自治法规批准权的性质，运用比较与实证的研究方法，以我国部分省市区的现行规定和实践做法为基础，分析指出了现行规定和实践做法之不足，提出了依法规范民族自治法规批准权的若干建议。 关键词：民族区域自治；自治法规；批准权 中国分类号：D921.8文献标识码：A文章编号：1002-6959(2010) 01-0018-04 一、民族自治地方立法概说 民族区域自治是我国的一项基本政治制度。 中华人民共和国宪法 (以下简称宪法)第116条规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。中华人民共和国民族区域自治法 (以下简称民族区域自治法)第19条以及中华人民共和国立法法(以下简称立法法)第66条重申了宪法的规定。据此，民族自治法规的产生须经由两个完全独立的程序：一是民族自治地方人民代表大会制定民族自治法规的程序；二是全国或省级人民代表大会常务委员会批准民族自治法规的程序。 (一)民族自治立法机关制定民族自治法规 民族自治地方立法与民族自治立法具有不同的涵义。民族自治地方立法，是指民族自治地方的立法机关，依法制定、修改和废止地方性法规的活动的总称，民族自治地方立法是一种地方性立法，与非民族自治地方的地方性立法并无差异。民族自治立法是指民族自治立法机关，依法制定、修改和废止效力仅及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动的总称。民族自治立法具有以下特征： 1民族自治立法的主体特定：民族自治立法的主体仅是民族自治地方的人民代表大会，不包括人大常委会和人民政府。此外，除民族自治区外，民族自治州和民族自治县的人民代表大会也是民族自治立法的合法主体。 2民族自治立法的区域特定：民族自治立法有特定区域，仅存在于民族自治地方，非民族自治地方的同级主体并不一定享有立法权。 3民族自治立法的表现形式特定。民族自治立法仅限于制定、修改和废止自治条例和单行条例。自治条例是一种综合性法规，内容比较广泛。单行条例是有关某一方面事务的规范性文件，一般采用条例、规定、变通规定、变通办法等名称。自治条例和单行条例是当代中国法的重要渊源之一。 4民族自治立法的立法权特定：民族自治立法的立法权属于民族自治权的范畴，是其他自治权得以有效行使的基础。民族自治立法权的内容比一般地方立法权的内容广泛，也比一般地方立法权的内容更显重要。许多重大的一般性地方立法不能调整的事项，民族自治立法可以予以调整。 5民族自治立法享有特殊变通权：民族自治立法要依照当地民族的政治、经济和文化的特点，所以宪法和民族区域自治法对民族自治立法未作不得同宪法、法律、行政法规相抵触的限制。立法法第66条第2款明确规定了民族自治立法的变通权，即自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定进行变通。 (二)全国或省级人大常委会批准民族自治法规 因为民族自治立法有别于一般的地方性立法，宪法及相关法律才明确规定民族自治法规经由民族自治地方人民代表大会制定后，还须报请全国或省级人大常委会批准后才生效。这既能充分发挥民族自治地方的自主性、保障民族自治权的实现，又能有效维护我国社会主义法制的统一。 民族自治法规批准权，是指全国或省级人大常委会依法享有的批准民族自治地方人民代表大会制定的自治法规以使其发生法律效力的权力。民族自治法规批准制度是我国立法批准制度的重要内容之一。笔者认为民族自治法规批准权是全国和省级人大常委会享有的一项立法监督权。 将民族自治法规批准权界定为立法监督权具有两方面的重要意义：一是有利于保障民族自治权的行使。制定民族自治法规是民族自治地方人民代表大会的重要权力，是民族自治权的重要内容，是保障其他民族自治权的基本前提。民族自治立法权包括制定、修改和废止自治法规的一系列活动。根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例是民族自治地方人民代表大会的一项基本权力。在通常立法程序意义上说，民族自治法规是由民族自治地方的人民代表大会制定的，而不是由全国或省级人大常委会制定的，也不是由二者共同制定的。二是有利于明确民族自治法规批准机关的合法权限。全国或省级人大常委会作为自治法规的批准机关，仅享有依据法定的权限和程序批准或不批准自治法规的权力，而无权介入自治法规的制定程序，在审议是否批准自治法规时也无权径行修改自治法规的相关内容。 二、我国规范民族自治法规批准权的现行规定及问题分析 立法法第68条第l款规定，自治条例、单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 (以下简称地方组织法)，参照立法法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。据此，各民族自治地方人民代表大会相应制定和完善了制定民族自治法规的程序规定。但截止目前，我国并没有全国性的、统一的关于省级人大常委会如何行使自治法规批准权的具体规定。因此，各地有关省级人大常委会如何行使批准权和具体批准程序的规定主要由各省级人大或其常委会制定。 #p#分页标题#e#2000年7月1日立法法施行前，关于规范民族自治法规批准权的立法例包括单独规定批准权和综合规定批准权两种模式。单独规定批准权，是指省级人大或省级人大常委会单独制定规范民族自治法规批准权的规范性文件，如1990年6月27日四川省人民代表大会常务委员会公布施行的四川省人民代表大会常务委员会关于民族自治地方自治法规报批程序的规定。综合规定批准权，是指省级人大或省级人大常委会将批准地方性法规和批准民族自治法规的法定程序共同规定于个规范性文件中，如1993年3月4日内蒙古自治区人民代表大会常务委员会公布施行的内蒙古自治区人民代表大会常务委员会批准地方性法规和自治条例、单行条例的规定以及1998年5月3日湖南省人民代表大会常务委员会公布施行的湖南省人民代表大会常务委员会批准长沙市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例程序的规定。2000年7月1日生效的立法法规定了国家和地方立法工作的权限、程序等，并专门规定了民族自治法规的制定、修改和废止等，但仍未具体规定省级人大常委会如何行使民族自治法规的批准权。为保障立法实践中省级人大常委会批准民族自治法规时有法可依，四川省、重庆市、青海省、吉林省、甘肃省、云南省、浙江省等分别依据立法法第68条之规定，以立法程序规定(四川、重庆、青海、吉林)、立法程序规则(甘肃)和立法条例(云南、浙江)等形式明确了省级人大常委会对自治条例和单行条例的批准权，其中仅重庆市将批准自治条例和单行条例程序作为第五章单独进行规定，其余六省均将省人大常委会批准地方性法规和批准民族自治条例、单行条例作为一章统一规定。 三、依法规范民族自治法规批准权的建议 民族自治立法权是我国民族区域自治制度的重要内容，是其他自治权的基础和保障。近几年来，我国民族自治立法呈现出从保障公民基本政治权利和生存权向保障公民经济权利和发展权的转变。通过依法规范民族自治法规批准权，加强批准机关对制定机关民族自治立法的指导，协调具体部门与民族自治地方在能源、资源开发以及利用等方面的利益分配制度，对于保障民族自治地方人民的权利，促进民族自治地方的经济发展，保障民族自治地方社会经济生活的稳定，进而实现国家的和谐发展与可持续发展具有十分重要的作用。因此，依法规范民族自治法规批准权具有重要的理论和现实意义。据此，笔者提出以下建议： (一)立法体例上，单独规范省级人大常委会对民族自治法规的批准权 首先，民族自治地方人民代表大会享有的自治法规制定权与省级人大常委会对民族自治法规的批准权涉及两类不同机关的不同法律权限和程序。依据立法法第2条之规定，自治条例和单行条例与法律、行政法规、地方性法规的制定、修改和废止是具有同质性的立法机关的立法活动，其不同之处仅在于不同类型的立法机关制定的法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例在效力与适用范围上存在差异。因此，位法法第68条规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据地方组织法，参照立法法的相关规定，由本级人民代表大会规定。因此，将省级人大常委会对民族自治法规的批准权规定于地方立法机关的立法程序中，混淆了民族自治法规制定权与批准权之间的区别。 其次，按现行立法监督制度，省级人大常委会既行使对地方性法规的批准权，又行使对民族自治法规的批准权。但制定地方性法规在立法权限、立法机关、立法原则等方面与制定民族自治法规存在重要区别，这直接导致省级人大常委会行使对地方性法规和自治法规的批准权时在前期的指导和协调、批准标准、处理结果等方面的重大差异。如省级人大常委会作为批准机关不能对报请批准的自治条例和单行条例径行修改，其仅能作出批准、不批准、修改后予以批准的处理结果。因此，将省级人大常委会对地方性法规和民族自治法规的批准权统一规定，混淆了地方性法规与民族自治法规的区别。 最后，单独规范省级人大常委会对民族自治法规的批准权有利于提高民族立法水平，促进民族自治地方社会、经济的发展。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，民族自治地方的立法已经突破了早期主要针对婚姻法、继承法等作简单变通或补充的状况，而直接涉及民族自治地方经济文化发展的重大问题。如四川省的民族自治立法就呈现出以保护生态环境为重点，规范资源的开发利用，以促进人与自然的和谐发展、保障可持续发展的特点。民族自治立法的新特点，要求省级人大常委会更加重视本区域内民族自治立法工作。又如吉林省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序的规定第3条明确规定：省人大常委会应当将民族自治地方报请批准的自治条例、单行条例列入年度工作要点。 (二)立法目的上，同时规范民族自治法规的报送和批准程序 报批，即报送批准的意思。这一概念充分反映了报请批准程序规定中涉及的两类主体，一是民族自治地方人大(指报请机关)，二是全国或者省级人大常委会(指批准机关)。报请机关与批准机关是民族自治法规产生法律效力不可或缺的两个方面，报请机关的报送行为是前提，批准机关的批准行为是结果，二者缺一不可，相辅相成。旨在规范省级人大常委会民族自治法规批准权的程序性规定，离不开同时规范报请机关的报送行为。因此，依法规范民族自治法规批准权的规定中，必须明确报请机关的报请行为。 (三)立法内容上，突出民族自治法规批准权的特点 依法规范民族自治法规的批准权，必须突出民族自治法规批准权的特点，保障民族自治法规报请批准的可操作性，具体包括： 1合理规划前期介入制度。民族自治法规可以依照当地民族的特点，依法对法律和行政法规的规定作出变通，这就易导致民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例与地方性法规和政府规章之间的不一致。要保证民族自治法规依法获得批准并且生效后能够得以实际贯彻执行，民族自治立法机关制定民族自治法规的过程中就必须重视与省级人大常委会或其专门委员会的联系，合理规划前期介入制度，协调好民族自治地方与地方政府及相关部门之间的利益冲突。根据民族自治立法实际，前期介入制度主要体现为：第一，省级人大常委会及其民族宗教委员会对民族自治地方人民代表大会规划、起草自治法规的活动进行指导。第二，民族自治地方人民代表大会通过民族自治法规之前应就自治法规草案征求省级人大常委会或其专门委员会(如民族宗教委员会)、上级或本级有关部门、以及省级人大常委会组成人员的意见。第三，省人大民族宗教委员会指导和协助报请机关的工作等。 #p#分页标题#e#2细化审议标准。省级人大常委会行使批准权的基本原则是既要维护国家法制统一，又要保证民族自治立法权，细化审议标准对于遵守批准权的基本原则具有重要意义。依据立法法之规定，民族自治法规的审议标准可概括为：(1)是否违背法律或者行政法规的基本原则；(2)是否违背宪法和民族区域自治法的规定；(3)是否违背其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定；(4)是否确有变通的必要；(5)是否符合立法程序。对于不违背上述原则和规定，应当予以批