就近入学政策分析.docx

中国农村就近入学政策分析（文学院汉语言文学专业 吴慧琳 200911081972）摘 要：就近入学是保障适龄儿童、少年受教育权利的重要手段，是实现教育公平的总要举措。近年来有关教育法律文本和教育政策文本中，对就近入学政策的各个方面进行了规范和完善。但是盲目的撤点并校导致学校数目剧减，农村儿童的就近入学权利受到了严重危害。完善我国就近入学政策的内容就要在法律规范和政策规范上克服存在的问题，指定就近入学和撤点并校的具体标准，保障就近入学政策的有效运行。关键词 ：就近入学 政策分析 教育政策 农村教育 由2011年11月起在甘肃等地连续发生的校车安全事故引发的就近入学危机浮出水面，吸引了公众的广泛注意。就近入学，这一与教育公平，受教育权利密切相关的话题由此收到越来越多的重视。一、就近入学政策的提出 1980年关于普及小学教育若干问题的决定，首次正式提出“从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学，力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近上学”的政策。1986年颁布实施的义务教育法第9条规定：“地方各级人民政府应适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。” “就近入学”在实施义务教育的初期并没有引起社会公众的特别关注。近年来，它却引起了人们广泛的青睐。2006年6月第十届全国人民代表大会常务委员会再次确定了义务教育“就近入学”的政策。其中第二章第12条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”二、就近入学政策实施的必要性就近入学政策是实现教育公平的有效手段，是适龄儿童、少年接受教育的权利的重要保障，也是政府的一项义务。就近入学政策为农村学生的入学提供了便利，对其的质疑也主要是对城市儿童择校问题的担忧。对农村儿童来说，大规模的撤点并校已让他们陷入无学可上的求学困境。保障他们就近入学的权利就能够减少校车的使用，减少寄宿制学校的规模，降低辍学率，减少教育成本，利于他们的身心健康成长。就近入学是符合现代社会的追求公平的基本价值取向的。教育公平已成为当今社会的热点话题。无疑，就近入学是我国政府为实现教育公平而采取的一项措施，并以立法的形式确立为我国一项法律制度。而法制则是实现教育公平的有力手段。制度是人们各种行为赖以遵循的规则，法律制度是与社会的公平与正义联系在一起的，其最大效用也是对社会公平与正义的保障。教育法制的建立与实施会直接促进和保障教育公平，教育法制是建立教育公平机制的根本环节，是维护教育公平已有成果的重要手段。把国家关于实现教育公平的方针、政策以立法的行使确立下来，使之上升为整个国家的意志和社会所遵循的准则，是促进教育公平的最有效的措施。就近入学作为一项科学、合理的法律制度，无疑会最大限度地实现和保障教育公平。教育作为一种促进人的社会化和个性化的活动，影响着社会的发展和人的发展。从公民的受教育权来说，教育应该对每一个学生都是一视同仁的。而就近入学制度，是对公民平等地享有受教育权利的有利保障，它排斥受教育的“特权”行为。撤点并校本意是减少教育成本，提高教育质量，促进城乡教育公平，但实际上对农村儿童受教育的权利造成了一定程度的损害，对学生成绩提高的影响并不显著甚至有负面影响，加大了城乡教育的不公平。受教育权是我国宪法和法律赋予公民的一项基本权利。中华人民共和国义务教育法第9条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。联合国儿童权利公约也规定：儿童有受教育的权利。社区是适龄儿童、少年最熟悉的生活场域，儿童就近在家庭附近村小或教学点入学，可以更好地满足他们身心健康发展的需要。我国幅员辽阔，农村和山区广泛存在，尤其是中西部“一师一校”以及复式教学的村小和教学点作为一种相对灵活的办学形式仍然具有强大的生命力，在保障偏远地区儿童接受义务教育权利上的作用仍将长期存在。因此，政府有责任为儿童就近提供学校，方便他们就近接受教育。撤并学校让儿童进入寄宿制学校或者乘坐校车上下学，会增加家庭经济负担，增加大规模安全事故发生的可能性，疏远亲子交流，不利于儿童、少年身心的健康成长。三、就近入学政策的相关内容1、就近入学政策的标准1986年原国家计委发布的中小学校建筑设计规范中曾有规范：“中学服务半径不宜大于1000m，小学服务半径不宜大于500m. 走读小学生不应跨过城镇干道、公路及铁路。有学生宿舍的学校，不受此限制。” 我们可以这样理解：每1000m半径内就应该至少有一所中学为学生入学提供服务，每500m半径内就应该有一所小学为学生入学提供服务，也就是说中学生的入学距离是1000m，小学生的是500m，即能够“就近入学”。随后的1987年，原国家教委发布的关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见中也有明确要求：“走读生则应考虑学生上学途中安全和上学距离不能过长。走读生上学途中单程时限（不论步行还是利用自行车或其他交通工具）建议为：小学低年级上学途中最多不超过三十分钟；小学高年级上学途中最多不超过四十五分钟；中学上学途中最多不超过六十分钟”，并规定“学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内”。前后两个规定显然是不一致的，有明显的差距，但仍然是对就近入学标准的明确规定。2、就近入学政策的变化2001年国务院颁布关于基础教育改革与发展的决定，要求因地制宜的进行农村义务教育学校布局调整之后，2002年国家计委、教育部联合颁布的城市普通中小学校校舍建设标准的通知里就删除了服务半径的具体规定，变成了：“城市普通中小学校网点布局，既要考虑方便学生就近入学，又要考虑使学校形成适当的规模，实行最佳规模办学，更好地发挥投资效益和社会效益。应避免规模过小，造成人力、财力、物力的浪费。新建、扩建、改建城镇居民住宅区时，城市规划、开发等有关部门应会同教育部门，根据规划的居住人口和人口出生率测算拟建学校的规模，并选择合适地段，按本标准规定的生均校园用地面积和校舍面积指标进行规划设计和建设。学校的服务半径，要尽可能避免中小学生尤其是小学生，穿越高速公路、铁路干线、无立交设施的城市主干道上学而带来的不安全因素。”由于要求过于笼统，其对服务半径的规定至今仍未见其发挥真正的效力。2008年住房和城乡建设部与发改委发布的农村普通中小学建设标准中也修改了之前的相关规定：“农村普通中小学校的布局，应根据乡(镇)总体规划要求、结合人口密度、学生来源、地形地貌、能源、交通、环境等综合条件确定。学校服务半径，应以小学就近入学、中学相对集中为原则，根据规模办学和学校住宿条件等因素确定。”撤点并校的规模和速度在实际的实施过程中被部分地区当成政绩评定的重要指标之一。为了制止这种风气，2010年的国家中长期教育改革和发展规划纲要规定：“适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学。” 2012年4月10日，国务院办公厅发布的校车安全管理条例也规定：“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。实施义务教育的学校及其教学点的设置、调整，应当充分听取学生家长等有关方面的意见。对确实难以保障就近入学且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。”四、如何实完善就近入学政策首先，我们应当规范和统一就近入学的基本标准。我国现有的就近入学法律法规对“就近”既有比较准确的量的规定，也有一般的原则性规范，并且在量的规范上也不完全一致，这样就会导致政府部门在就近入学政策的实施过程中时无所适，进而有碍这一政策的贯彻落实。由于我国各地区的情况不同，城乡差异和地域差异巨大，还需要对学校的服务半径进行科学论证，以期真正做到有利于户籍所在地适龄儿童、少年的就近入学。其次，我们应当进行制度创新，制定并完善撤点并校的基本原则。撤点并校是提升教育质量和办学效益的重要手段，也是对就近入学政策的巨大挑战。盲目撤点并校导致的是校车的大量使用和寄宿制学校的快速发展，这些都有可能成为危害学生安全的隐患。农村及偏远地区学校的发展与存废问题，不是单纯的教育问题，而是城乡发展与社区总体营造的复杂问题。在农村，学校往往是一个文化中心，是村民社区精神文化的象征，学校教书育人、影响一方的“软实力”，是无法被替代的。农村学校的缺失不单单是孩子学习场所的缺失，也是农村文化、农村文明的缺失。正如某学者所说：每撤掉一所学校，就多建一所监狱。因此，在对学校布局调整过程中，需要相关部门设定一个基本的标准，以便于在实践中操作，避免撤并工作的随意性。另外，我们也应当健全政策实施中的监督保障机制。我国在多项法律中都规定了要实施就近入学政策，但是之所以部分组织和个人无视这一规范，与这一法律规范本身的不完整有关。就近入学政策既然已经以法律规范的形式规定下来，就应该完整，才能做到有法可依和违法必究，对不实施就近入学政策的组织和个人形成一定的强制作用。为保证就近入学法律规范的顺利实施，在义务教育法中要进一步完善涉及就近入学法律规范的“处理”和“制裁”方法，明确地将违反就近入学政策的罚则条款写进“法律责任”一章中。否则，缺乏相应的监督和保障，就近入学政策无疑会成为一纸空文。参考文献1.李政.儿童就近入学权利与择校现象分析J.人民教育,2007(9).2.陈根芳.“就近入学”探究J.杭州师范学院学报,2000(4).3. 东梅等.农村小学布局调整对学生成绩影响的实证分析:以陕西为例J.南方经济,2008,(9).4卢珂,杜育红.农村学校布局调整对学生成绩的影响-基于两水平增值模型的分析J.清华大学教育研究,2010(12).5.侯龙龙,张鼎权,卢永