推进河北省市场化节能减排的政策建议.doc

推进河北省市场化节能减排的政策建议摘要:欧盟、日本、美国等发达国家在节能减排方面的经验为河北省推行市场化节能减排提供了很多启示。河北省应进一步建立完善的促进节能减排的市场准入机制、交易机制和退出机制,完善相关法规,健全服务体系,构建宣传体系,推动市场化节能减排顺利进行。 关键词:河北省;节能减排;低碳经济 中图分类号:F407.1 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)09-0092-05 一、河北省节能减排状况 近年来,河北省积极落实节能减排,采取相关措施,使节能减排工作取得了一些成效,但也存在不少问题,主要表现在以下五个方面。 1. 行政管理力度大。无论是节能条例,还是实施方案,河北省明确的节能减排目标责任制,纳入干部政绩考核的评价体系,甚至实行一票否决,直接关系到干部任免,奖惩明确,措施严厉,基本建立起以目标责任制为核心、层层抓落实的节能减排推进机制,充分调动各级领导干部的积极性。 2. 经济手段使用少。尽管明确了市场准入的原则和产业结构调整的方向,但缺乏详细系统的财政、税收、金融、土地等相关配套政策;在企业节能减排行为上主要靠行政监督和管理,缺乏必要的利益驱动机制;企业、产品淘汰退市也主要靠行政手段,缺乏必要的经济激励机制。 3. 政策执行措施弱。尽管制定颁布了节能条例、许可证管理办法、综合性实施方案和项目限批禁批制度等法律法规和政策措施,但缺乏操作性强、系统详细的配套政策,导致法规和政策贯彻落实不到位,实施效果不明显,执行成本高,推行效率低。 4. 企业缺乏主动性。由于资源价格未理顺,惩罚性政策多,奖励性政策少,导致企业节能减排的成本高、收益低,技术创新动力不足,缺乏主动节能减排的积极性;由于企业节能减排的考核办法存在缺陷,实际操作中存在鞭打快牛、鼓励后进的不公平现象,影响了先进企业节能减排的积极性。 5. 公众参与程度低。节能减排是一项恩泽苍生、惠及子孙的功德工程,也是一项系统复杂、任重道远的社会工程,离不开全民参与和公众的理解与支持。在现行的节能减排政策措施中,对公众的引导仍停留在宣传教育层面,缺乏必要的利益引导机制和强制性惩罚措施。对于节能减排政策制定与实施缺乏正常的公民参与和监督渠道,尚未形成有效的社会监督机制。 二、发达国家节能减排的经验启示 考察欧盟、日本、美国等发达国家在节能减排方面的经验和做法,可以为河北省节能减排工作带来以下三点经验启示。 1. 政府主导与市场化运作并举,使企业真正成为节能减排的第一执行主体。发达国家目前主要是在京都议定书框架下进行节能减排,由于该条约是政府间公约,签约国政府处在第一责任人的位置。签约的发达国家为完成该条约规定的节能减排目标都制定了详细的工作方案。如意大利政府于1998年建立了部际工作组,制定了国家能源计划,在财政、税收、金融政策等方面都对节能减排进行了倾斜,2007年财政预算中更是加大了倾斜力度,支持措施也更加全面系统。美国作为非签约国陆续出台了21世纪清洁能源的能源效率与可再生能源办公室战略计划、国家能源政策等十多项政策来推动节约能源,并于2001年5月成立了美国国家能源政策发展小组。但是,政府主导并不意味着政府大包大揽、通过简单行政命令的方式达到节能减排的目的,而是充分发挥财税政策杠杆作用,借助价格机制、资源节能协议、排放交易体系等方式,让无形的手引导企业自觉节能减排,使企业真正成为节能减排的第一执行主体。 2. 产业政策与排放贸易并举,节能减排也成为贸易商机。为达到减排目标,欧盟三国一手从产业层面上抓减排,另一手从市场层面上抓排放贸易。排放贸易让节能减排成为了一个双赢的商机,可以减少阻力,有效灵活地达到目标。欧盟三国排放贸易主要分为两类:一是欧盟内部建立的排放贸易体系(EUETS),欧盟内部企业可以在此框架内购买碳排放指标,目前欧盟1吨二氧化碳排放权价格在20欧元30欧元,交易金额超过200亿美元;另一个是清洁发展机制(CDM),主要是发达国家与发展中国家之间项目合作。其方法是发达国家企业帮助发展中国家减排1吨二氧化碳,就可以在本国获得1吨二氧化碳排放权。这一方式使欧盟国家减少一半的减排费用。欧盟现在广泛与发展中国家开展CDM项目合作,2007年6月欧盟最大规模CDM项目中欧清洁发展机制促进项目在中国启动。 3. 法律规范与公众参与并举,使节能减排成为全社会的自觉行动。完善的法律法规及严格的执行措施,是发达国家推进节能减排计划的重要保障。然而全民树立节能减排意识,积极主动地参与节能减排活动,加强对企业生产行为监督,使国民节能减排行动由法律法规约束、市场利益驱动逐渐转向道德规范、良心使然,将大大减低节能减排的行政管理成本、法律执行成本和市场交易成本。节能减排意识是国民素质的重要体现,加强宣传,全面倡导,意义深远。日本内阁府从2003年10月开始推行全民节能运动,鼓励国民参与资源回收及垃圾减量等活动。此外,为防止全球环境变暖而开展的大规模国民运动,截至2007年3月日本已有110万人、11 000多家企业和团体参加。由此可见,许多日本国民从自身做起,积极参与,推动了节能减排工作。欧洲国家节能减排力度大,而且民众和企业都非常理解配合,有些甚至愿意以高出普通电价20%的价格来购买绿色电能,这一方面得益于欧盟一些国家实施工资与生活成本指数挂钩的机制,使民众产生的支出负担尽可能减少;另一方面也是政府注意宣传教育的结果。 三、中国市场化节能减排的探索与实践 中国早在20世纪80年代就对市场化节能减排进行了积极的探索,主要分为以下四个阶段。 1. 实施排污许可证制度及排污权交易试点。中国自1988年就开始试点并逐步推广排污许可证制度。1990-1994年,国家环保总局在16个重点城市(天津、上海、沈阳、广州、太原、贵阳、重庆、柳州、宜昌、吉林、常州、徐州、包头、牡丹江、开远、平顶山)进行了大气污染物排放许可证制度的试点及在6个重点城市(包头、太原、贵阳、柳州、平顶山、开远)进行了大气排污权交易试点。1993年国家环保局开始在包头等6市试行二氧化硫和烟尘的排污权交易政策。1996年8月,国务院发布关于环境保护若干问题的决定,正式提出全国主要污染物排放总量控制计划,对烟尘、二氧化硫等12种污染物实行总量控制。1998年1月,国务院发布了国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复(国函19985号),1998年4月,国家环境保护总局会同有关部门,以环发19986号文件向全国公布了两控区的具体范围。这些为中国实施排污权交易提供了基本条件。 #p#分页标题#e#2. 广泛开展与国外合作研究和示范。1999年4月,国家环保总局与美国环保局签署了关于在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究的合作协议,确定了江苏省南通市与辽宁省本溪市为该项目的试点城市。同时加大立法研究,2000年9月,大气污染防治法第三次修订稿开始执行,第一次明确了总量控制与排放许可证的法律地位。2001年9月该项目取得初步进展,在江苏省南通市实现了中国首例二氧化硫排污权的成功交易。2001年10月13日,太原市二氧化硫排污交易管理办法发布。由美国未来资源研究所和中国环境科学院共同承担的亚行贷款项目的赠款项目二氧化硫排污交易制度在太原市试行,项目制定出值得推广的排污权交易体制框架。2002年国家环境保护总局与美国环境保护协会一起,在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及华能集团公司开展推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究项目(简称4+3+1项目)。2002年10月,在4+3+1示范工作中,江苏省环保厅与江苏省经济贸易厅共同制定了江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法,第一次建立了省级排污权交易的执行依据。同年12月,江苏省太仓市的太仓港环保发电有限公司与南京下关电厂进行了中国首例交易双方跨行政区的二氧化硫排污权交易。2005年12月,排污交易被写入国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定(国发200539号)。在该决定的第一十四条写道:有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易。 3. 积极发展清洁发展机制(CDM)项目。清洁发展机制是指发达国家通过提供资金和技术的方式,与发展中国家开展项目级的合作,在发展中国家进行既符合可持续发展政策要求、又产生温室气体减排效果的项目投资,以此换取投资项目所产生的部分或全部减排额度,作为其履行减排义务的组成部分。中国作为京都议定书中的非附件国家,虽然暂时不承担减排责任,但清洁发展机制会给中国带来数十亿元的融资机会,大大降低企业开发项目的融资风险。为了不断加强在气候公约及其议定书框架内的国际合作,中国积极参与CDM项目。2004年6月30日开始实施清洁发展机制项目运行管理暂行办法,2005年10月12日又进行修订,2007年11月成立了国家清洁发展机制基金,促进CDM项目开展。截至2008年7月8日,国家发展改革委批准的CDM项目总数为1 388个,其中河北省有40个(其中有12个在EB注册成功,有5个已经签发了CER)。这40个项目如果全部注册成功,预计年减温室气体558.29万吨二氧化碳当量,以每吨8.5欧元的价格计算,每年可获得收益4 745.4万欧元。该项目在中国的实施已成为欧盟和日本等发达国家实现其削减温室气体控制目标的重要方式,而中国企业通过利用发达国家的技术转让和资金,也可以实现技术进步并提高能效。 4. 各地纷纷建立市场化节能减排服务平台。自从2007年11月1日中国首个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立以来,目前中国已有12个省申请开展排污交易试点。京津沪三地先后成立排污权交易所,国家财政部、环境保护部拟启动江苏省太湖流域主要水污染物排放权交易试点。 四、河北省实施市场化节能减排的基本策略 借鉴发达国家和兄弟省市经验,针对调研中河北省节能减排实践存在的问题和障碍,结合河北省相关政策基础,提出河北省实施市场化节能减排的基本策略。 1. 建立完善的节能减排的市场准入机制。一是实施产业准入差别政策。通过实施产业差别政策,以增量优化带动存量调整。对于高新技术产业、先进装备制造产业、劳动密集型产业、环保产业、现代服务业等资源消耗低、环境污染小、技术含量高、劳动就业多的绿色产业,在工商、税收、融资、担保、上市、土地等方面给予政策优惠,支持、激励这些行业的市场进入。对于钢铁、水泥、化工、造纸等高污染、高能耗、资源型产业,政府应通过环境影响评价、土地审批等切实可行的限制政策约束甚至禁止它们的市场进入。研究制定河北省产业导向目录,进一步提高环境准入门槛,把排污总量指标作为建设项目环评审批的前置条件。二是进一步完善项目限批制度。在严格执行八个不批制度的基础上,抓紧制定完善系统的项目限批和区域限批制度。尽快研究制定完善的项目限批标准体系,对那些规模小、能耗高、污染重的中小企业项目,实行更加严格的市场准入限制,防止污染企业跨地区转移。结合主体功能区规划,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的不同要求,提出环境准入配套政策,实施区域限批制度,推动环境管理向分类指导、分区推进的方向发展。三是探讨建立绿色产品消费的政府补贴制度。借鉴发达国家经验,制定系列绿色产品消费政府补贴制度。规定凡是进入河北省消费市场的获得相关认证的节能型家用电器、节水型厨卫洁具等绿色环保产品,都可以获得一定数额的财政补贴,鼓励节能产品顺利地进入市场,让广大消费者了解和接受。同时,加大市场上不符合国家能耗标准的假冒伪劣、低劣产品的清理力度,营造绿色市场。 2. 探讨建立节能减排的市场交易机制。一是尽快建立绿色融资制度。鼓励省内商业银行和政策性银行等金融机构,对禁止、淘汰、限制、鼓励等不同类型企业的授信区别对待。对排污企业的流动资金及其一般项目投资贷款实行贷款额度限制和惩罚性高利率,引导资金和贷款流入促进节能减排事业的企业和机构,并从高污染、高能耗的企业和项目中适当撤离,从而实现资金的绿色、优化配置。实施资本市场绿色推荐制度,对环境友好型企业,在发行股票、债券等融资方面,优先推荐,给予多种便利条件和优惠措施。二是积极推行合同能源管理。培育发展能源服务公司,通过与有节能减排需求的企业签订减排技术和能源管理服务合同,负责融资并承担技术和财务风险,为客户实施和管理节能项目并在合同期内按合同规定与客户分享节能减排效益,以市场化的方式,企业间通过以合同能源管理机制为主要经营模式达到节能减排的目的,实现合同双方的双赢。三是全面推行政府绿色采购机制。规定省市县各级政府及所有职能部门和财政负担的事业单位,在进行政府采购时,要优先选择那些符合国家绿色、节能标准的产品和服务,明确绿色采购比例下限,达不到比例的,通过核减财政拨款实施惩罚。四是探讨建立排污权交易机制。借鉴发达国家和兄弟省市经验,以电厂二氧化硫排放权交易为试点,在总量控制的情况下,分11个设区市逐步建立和完善可交易的排污许可制度,通过逐步减少排污许可证总量这一稀缺资源,进而强化排污许可证价格的市场机制作用,引导电力企业在节能减排的技术创新与管理创新上下工夫,最终让电力企业在竞争中达到节能减排的目的。 #p#分页标题#e#3. 进一步完善节能减排的市场退出机制。一是完善差别电价政策。进一步扩大差别电价政策覆盖范围,由钢铁、水泥等行业拓展到所有高耗能行业。加强高耗能企业的甄别工作,对河北省高耗能企业进行逐个甄别,避免遗漏,并向社会公告,接受社会监督。二是建立企业退出补偿机制。制定全省统一的污染企业退出财政补偿机制。针对不同行业、不同地区,研究制定差别化的补偿标准。借鉴兄弟省市经验做法,在排污总量控制的前提下,推行以大代小、以高代低政策,实施退市企业排污权可买卖机制,提高污染企业退市积极性。三是建立产品动态退市机制。借鉴北京、上海等城市车辆排放管制经验,率先在河北省11个设区市设置城市小轿车排放标准限制政策,规定国及其以下标准的小轿车禁止在河北省设区城市销售,分两个阶段执行国家第四阶段机动车排放标准,改善城市大气环境质量。 五、推进市场化节能减排的保障措施 1. 完善相关法规。抓紧研究制(修)订固定资产投资项目节能评估和审查条例、重点用能单位节能管理办法(修订)、节能监察管理办法等配套法律规范,加快建立和完善节能产品认证管理制度。进一步修订完善河北省排放污染物许可证管理办法(试行)。增加许可证交易规范等相关内容,赋予排污许可的排污费经济内涵,使排污权与排污费相结合,明确排污许可的产权性质。研究制定河北省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法,为排污权交易试点实施提供法律依据。 2. 转变政府职能。一方面要减少直接的行政干预,培育和完善市场机制。政府及其职能部门必须学会运用法律手段、财税手段和价格杠杆,管理和影响市场主体的节能减排行为,最大限度地减少不必要的行政命令干预,培育和完善排污权交易的市场机制,为企业进行交易提供良好的交易平台。另一方面要健全监督管理机制,严格监督管理。进一步提高对污染源的监测技术手段,完善监测信息系统,对企业的排污情况进行准确实时监测。建立健全监督管理机制,制定地区性的管理规则,提高管理人员的素质,对节能减排市场行为进行严格公正的监督管理。 3. 健全服务体系。一是建立市场化节能减排的信息服务网络。以计算机网络为平台,尽快在所有重点监控企业安装布点先进的在线连续监测设备,并与环保局连成网络,建立能耗、排放跟踪系统、审核调整系统,实现实时监控,加强污染源的在线监测。二是建立市场化节能减排的中介服务体系。制定优惠政策,扶持专业化节能服务公司发展,搭建合同能源管理推广平台,推行合同能源管理。尽快筹划建立排污权交易中心,实现河北省排污权市场化配置,提高节能减排效益。构筑清洁发展机制(CDM)项目服务平台,为河北省CDM项目业主设计有针对性的融资方案,促进碳交易,实现地方政府和企业寻求以最低成本实现节能减排、发展节能减排技术并引进战略投资的目标。三是加强市场化节能减排的金融服务创新。通过贴息等方式鼓励银行等金融服务组织加大对通过认证的清洁生产企业和循环经济型企业的受信倾斜力度,扩大节能减排项目的信贷规模,提供混合贷款、银团贷款、资产证券化、股票、债券和项目融资等多种金融工具和金融市场服务。 4. 构建宣传体系。建立节能减排宣传教育的长效机制。由河北省委宣传部牵头,组织河北省发改委、环保局、教育局、科技局、建设厅、交通厅、商务厅、农委、广播电视局等相关职能部门,成立节能减排宣传组织机构。明确分工,多种渠道、多种方式,有计划有组织地开展节能减排宣传教育活动。建立多元化宣传网络。通过电视、广播、报刊等新闻媒体进行宣传,各部门、各单位要积极投稿,使新闻单位拥有充足稿源。通过互联网、板报、标语、演出、职工知识问答、少年科技竞赛等多种形式广泛宣传,形成节约能源、节约资源、保护环境的社会氛围。建立专门的节能减排宣传网,构筑节能减排信息和技术公开交流平台,进一步公开环境信息,完善官方网站和环保公众网的信息披露机制和公众互动机制。 参考文献: 1王昊,张建宇,林红.SO2排污权交易在中国的发展与挑战J.电力环境保护,2007,(2). 2许赛缘.福建省开展二氧化硫排污权交易的设想J.发展研究,2007,(4). 3包景岭.关于滨海新区实行排污权交易制度的建议J.港口经济,2008,(6). 4胡民.基于交易成本理论的排污权交易市场运行机制分析J.理论探讨,2006,(5). 5李寿德,刘敏.基于排污权交易的厂商超额排污补偿机制及其效率分析J.云南师范大学学报,2008,(1). 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