公共管理学作业.doc

09250701430 09法学4班 罗建其论贺州公交变局之政府失灵【摘要】在市场经济下，政府必须要恰当的定位好自己的角色，不能越权，但也不能不作为。倘若，政府不能够很好的扮演好其作为公共管理者的角色和发挥其基本的职能，就会导致政府失灵。这里，主要探讨广西贺州市的公交变局案例，分析贺州市政府的行政行为及其产生的失灵现象，并且就纠正其行为给予建议。【关键词】公交营运 政府失灵 部门制衡 经营特许权一、引言贺州市原为县级市山区城市，位于广西壮族自治区东部，接邻广东粤西的肇庆市。由于人流稀少，贺州政府公交营运招商三年来，皆没有成效。钟高潮于1992年成立海南儋州公交汽车公司，为全国第一家民营公共汽车公司，其经营模式以“政府零补贴”而驰名。1998年，经贺州市建设局招商班子的力邀，钟高潮斥资230万元创办贺州市益业公共汽车有限公司（简称益业公司），与政府签约租赁贺州市内公共汽车经营特许权，租赁期到2006年7月。2001年6月，贺州市政府下发关于市公共汽车公司转制为民营企业的批复（贺政函200134号，以下简称34号文），按零资产将公司出让给原国有职工，组建成立益盛公司，约定租赁期满，益业公司公交经营权自然划归益盛公司。就是说，租赁期满后，益业公司要继续经营，必须拿下益盛公司。经过协商，益业公司120万的债权转为益盛公司股权，成为控股股东，钟高潮担任公司董事长。但是，所谓“瘦田没人耕，耕开有人争”。2007年1月9日，贺州市政府采购中心撇开34号文中公交经营权由益盛公司承接这一约定，单方面发出特许权公开招标。为了保住经营权利，益盛公司全力应标，和另一家是广东中山市张家边坚信汽车运输公司(简称“坚信公司”)展开竞争。抢夺最烈之际，采购中心以竞争名额不足为由，宣布招标活动无效。半年之后，采购中心又发出公交特许权招标竞争性谈判文件，约定2007年6月26日召开谈判会议。事到临头，却突然补发通知，称会议召开时间“因故延迟”。后来更是发生一连串令人匪夷所思的政府行政干涉行为，使矛盾和纠纷更加突出。围绕城市公交经营特许权的归属问题，广西贺州市行政权力数次越位，又数次被上级厅局勒令纠正，至今事件仍纠缠不止。二、贺州公交营运的提供方式市场经济中，政府的经济职能中很重要的一项就是组织各种各样的公共物品和服务的供给。公共物品与服务的最大特点在于其具有共享性以及非排他性。因此，政府必须介入进行由政府来提供。 张成福 党秀云：公共管理学（修订版），中国人民大学出版社2007年10月第二版，第59页。 但是，政府干预并不意味着政府直接提供全部，对于一些公共物品和服务政府可以组织私部门来提供。政府组织私部门来提供公共物品和服务的方式一般包括签约外包、经营特许权、补贴或补助等。这里的城市公共交通属于政府的公共基础设施建设。从资产所有的性质来看属于国有产权。提供这类的基础设施服务，从体制性的选择角度来分，可以由政府直接提供、经国有企业提供、签约外包提供和租赁特许经营提供等。 张成福 党秀云：公共管理学（修订版），中国人民大学出版社2007年10月第二版，第71页。从贺州市公交营运的情况来看，在贺州市公交营运未招商前，公交营运的经营权一直由贺州市公共汽车公司所有，因此属于国有企业传统型的经营提供，即政府部门委托其他部门提供的方式。这种方式的固定资产和经常性融资主要靠政府的补贴和公共贷款来支持。自1998年益业公司成立并与贺州市政府签约租赁市内公交经营特许权至2006年7月期间，这段期间内贺州政府通过特许经营的方式，将本由贺州公共汽车公司所有的公交营运经营权交由益业公司通过租赁所有，就将这一国营的城市公交营运转为民营。这样的公交营运的提供方式属于通过特许经营权转由民营提供的方式。无论其后来连续发生了多次关于经营特许权的变更，都不是民营转为国有，而是民营之间的行政干预下的转手问题了。三、贺州政府部门的多次行政干预在整个围绕公交经营权的发放与转手的矛盾纠纷中，贺州市政府始终扮演着一个主导者的角色，而恰是担当这一角色的过程中忽视了市场经济的自由，滥用了行政权力进行了过分的干预。其一，2001年6月，贺州市政府下发关于市公共汽车公司转制为民营企业的批复(贺政函200134号，以下简称34号文)，按零资产将公司出让给原国有职工，组建成立益盛公司，约定租赁期满，益业公司公交经营权自然划归益盛公司。贺州市政府通过下达行政性文件，对租赁期满后，公交营运权的划归做出指示。其二，2007年1月9日，贺州市政府采购中心撇开34号文中公交经营权由益盛公司承接这一约定，单方面发出特许权公开招标。为了保住经营权利，益盛公司全力应标，和另一家是广东中山市张家边坚信汽车运输公司(简称“坚信公司”)展开竞争。抢夺最烈之际，采购中心以竞争名额不足为由，宣布招标活动无效。半年之后，采购中心又发出公交特许权招标竞争性谈判文件，约定2007年6月26日召开谈判会议。事到临头，却突然补发通知，称会议召开时间“因故延迟”。这时是贺州市政府的采购部门单方面发出进行公交经营特许权公开招标的方式进行发放，忽视了贺政函200134号文件。其三，2008年6月，招投标中心上报市政府，称坚信公司已通过竞争性谈判获标，要求贺州市政局签署合同。由于“谈判对象”只有一家，存在法理争议，市政局向上级提出，需要政府下文确认。益盛公司很快通过协调渠道听到此消息，第一时间紧急汇报广西区财政厅，6月13日，钟高潮接到贺州市财政局电话，称坚信公司“那个标书是违规的，不算数了，竞争性谈判也中止了”。 特许经营权的授予，行政法只规定了拍卖和招投标两种方式，没有竞争性谈判方式。从立法意思看，竞争性谈判接近于内部协商，是一种受限制的竞标方式。其四，2008年12月16日，贺州市政府会议研究决定，贺州城市公共汽车特许经营权，只与坚信公司一家谈判；随后，贺州市政局向益业公司发出通知，要求其终止在贺州市区的公交营运；2009年3月18日，坚信公司78辆新公交车投入运营，益盛公司终于被彻底甩开。2009年5月10日，改制前部分国有员工以解决改制遗留问题、恢复职工股权理由，向政府提交申请，要求将益盛公司股权归属变更到职工名下。按照政府发函，从公司股东、法定代表人，到注册资本、经营范围，贺州工商局对益盛公司工商登记进行全面变更，至少在工商资料上，益业不再与益盛有任何联系。然而，工商变更、撤销所需要的基本证明材料，包括原公司法定代表人签字、股权转让协议等等，却一概“暂付阙如”。总结以上四项，不难看出贺州市政府及其部门通过了行政文件指示、公开招标、竞争性谈判以及政府会议决定等方式对公交营运权进行了多次发放干预，却都没能解决争纷。四、干预过程中的失灵现象探究所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。 张成福 党秀云：公共管理学（修订版），中国人民大学出版社2007年10月第二版，第64页。 从贺州市政府多次干预公交营运经营权的发放，不仅没能有效解决这一问题，而且引起了关于公交营运权变更的纠缠不清，导致了资源配置的无效率。一方面，表现为政策制定的复杂性和低质的政策。贺州市政府及部门围绕公交营运权的转让以及变更，先后四次运用了不同的方式加以行政性干预。而其中，不乏存在一些相冲突相矛盾的做法。因此，过多的行政干预造成了政策、行政指令的复杂性，也难以避免它们之间的矛盾冲突。其次，多次的行政干预也说明了这些政策、行政指令的效果不大，没能很好的解决问题，充分反映了政策的低质量，不符合有效率的资源配置。另一方面，则表现为政府的内部性问题。所谓内部性问题是指公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规划，这些标准或规则即内部性。透过贺州市政府的多次行政干预行为不难发现其政府内部部门的制衡与监督不足，导致行政权力滥用，不应该干预的事却过多干预了。而明显的表现是，2007年1月9日，贺州市政府采购中心撇开34号文中公交经营权由益盛公司承接这一约定，单方面发出特许权公开招标，而半年之后，采购中心又发出公交特许权招标竞争性谈判文件，约定2007年6月26日召开谈判会议。而特许经营权的授予，行政法只规定了拍卖和招投标两种方式，没有竞争性谈判方式。因此，既与之前贺州市政府的34号文件相冲突，又违反了行政法的规定。从以上的情况来看，政府的干预的制度和机制，在一些情况下是笨拙的，政府的干预也会遇到效率低下的尴尬情况。五、纠正贺州政府失灵现象的建议（一）明晰政府的角色、地位，科学界定政府的经济职能政府及部门应该要清楚自身在整个社会主义市场经济的环境下担当一个什么样的角色，处于一个怎么样的地位。只有把握了这一点，在总的指导思路下政府才能恰当的行使其管理经济的职能，做到不越权不滥用权力，同时也能准确适当的施以干预措施。（二）规范政府部门内部的制衡与协调关系，完善监督管理机制必须进一步规范好政府内部的制衡与监督，避免部门内部相互冲突的情况。加强和完善内部监督管理机制，确保依法行政避免权力滥用。这样有利于解决政府失灵的内部性问题，从而强化依法行政，进步行政效率，降低行政成本，形成行动规范、运转和谐、公平透明、廉洁高效的行政管理体制。（三）放松规制与谦抑规制有机结合市场经济的两个基本的法律要素：一个权力有限的政府和一个权力充分的市场