国家治理与审计.doc

审计园地2012国家治理内涵及其与国家审计基本关系的辨析国家治理是公共行政与公共管理范式适应社会环境的变化而进行的反思和演进。国家审计应当适应情势的变化，辨清与国家治理的关系，从而有效促进良好国家治理。一、治理及国家治理内涵的相关问题（一）治理及国家治理的基本含义与特征。“治理”一词用于政治社会分析肇始于1989年世界银行对非洲状况的表述，自此“治理”被广泛应用于社会政治经济的各个领域。虽然“治理”语词运用广泛，但至今学界并没有一个权威的统一定义，被认为比较有代表性和权威性的定义是“全球治理委员会”在1995年发表的我们的全球伙伴关系研究报告中的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或以为符合其利益的非正式制度安排”。溯及治理理论的诞生和发展，现代政治社会的“治理”起源于对国家政治状况的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”多指国家治理。因此，国家治理不是指单纯国家机构运行系统的权力划分，而是政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用，相互依赖，相互配合的一种正式和非正式的制度安排。从国家治理主体而言，以政府为主，又包括了公民、其他非政府组织等第三部门。国家及社会事务的管理不再只由政府负责，更多的社会主体以不同的方式参与其中，并在不同层面发挥着作用。从国家治理的机制而言，既包括政府管理协调，市场配置，公民社会自治，又包括了中央和地方，区域间的互动。从国家治理的理念而言，强调了责任、透明、民主、合法性和公平公正。从国家治理的目标而言，强调社会公平正义，和谐稳定，国家繁荣发展，人民利益获得保障和提高。从国家治理的范围而言，淡化了国家的阶级统治职能，强调国家对经济社会发展和民生福利等社会公共事务方面职能。（二）理解治理需要注意的基本点。尽管“治理”一词的语义存在着多样性，学者们在需要的语境下给定“治理”概念，并利用“治理”解释一定的现象，但是对“治理”的理解有其基本方面。其一，我们追溯“治理”概念运用盛行的社会文化环境。科学概念的诞生与其所表达意蕴的环境息息相关，理清外生的条件，是理解、掌握和运用概念的基本。任何社会都牵涉到一个基本问题，即如何分配和使用有限的资源，如何使有限的资源呈现有效价值并使社会可持续发展，分配和使用方式不同表现为不同的制度选择。当今社会，科学技术的日新月异，特别是信息技术的突飞猛进，经济全球化浪潮的汹涌席卷，公民需求的复杂化和多样化，社会结构的变革，考验和挑战着国家既有的管理模式和理念。从国际视角，任何一个国家的发展都不可能孤立而封闭，全球化使得各国的发展相互独立又彼此依赖，依据地域和文化特征建立起了多种体系联盟，世界政治经济的发展需要相互包容和协调。从国内视角，社会主义政治民主进程加快，社会保障体系面临的挑战，中央与地方关系的演变，以及社会结构的变革，使得社会资源的配置打破了传统的或依赖政府，或依赖市场的单一模式。国际国内情势的新变化，要求重新审视国家的管理模式，重新定位政府、市场、公民社会在国家和社会发展的作用。无论是理论，还是实践，都表明了在一定范围和一定的事件中，政府、市场和公民社会的作用应相互博弈，相互依赖，才能满足国家和社会发展的需要。由此，“治理”应运而生，公共行政和公共管理的实践者和理论者均以“治理”践行和诠释国家和社会运行模式。其二，治理诞生的基本意义在于其与传统的管理国家和社会事务的模式相区别。国家是统治阶级意志的集中体现和反映。自国家诞生起，“统治”便成为国家政治的代名词，统治代表了强权、命令和绝对服从。在统治理念下国家权力的运作强调“单一中心的行政”和“官僚等级制结构”。政府管理国家和社会事务按照繁缛的规章制度和科层等级结构运行，国家事务只依靠政府机构以绝对的权威服从，且政府本身依靠命令与控制，无需更多判断力只要整齐刻板地按照官僚层级处理日常工作任务。这种“韦伯范式”曾造就了政府管理的辉煌，但随着范式确立的日久，表现出诸多弊端，如公共预算最大化，公共支出膨胀，行政成本提高。在当今世界变化中，传统的范式更是表现为缺乏活力，难以对变化的情况和不同诉求做出有效反应。面对传统的统治式运作方式所表现出的诸多弊端，理论上的反思不断演进。有强调公共利益和公共责任的“新公共行政”运动，基于管理主义为基础的“新公共管理”运动，以重新审视政府与社会关系，政府的本质和职能等公共行政的基本规范为出发点的“重塑政府”运动，包括“重新定义公共行政”、“治理”和“政府再造” 张国庆：典范与良政，北京大学出版社，2010年版。因此，“治理从头起便需区别于传统的政府统治概念”。治理打破了传统的国家和社会管理模式，强调的是一种协调和合作情况下的有效性。强调传统意义上“被管理者”，“被统治者”的参与，多主体、多网络的咨询和协商。治理是以一种新的理念、新的战略、新的道德、新的思维方式、新的机制管理国家和社会事务。其三，“治理”理论的运用应当坚持马克思主义的国家观和社会观，符合中国发展的实际情况。“治理”理论起源于西方，其在国家和社会事务管理方面有其合理和先进的技术内核。特别是在当今世界政治经济形势纷繁复杂的条件下，国际上强调打破单极的霸权主义，多中心地处理国际事务，强调世界各国间，区域间的协调合作，国内强调加强政府的能力建设，多主体地参与国家和社会事务的管理，建立有效政府，增进人民福祉等对于国家的发展都是有其积极的意义。但是，我们也应该看到国际上有借民主政治干涉他国内政，借地方治理分权强调地方政府自治等倾向。因此，对于“治理”的理解和运用不能不加甄别地简单套用西方政治学者的国家治理概念和相关范式结构，而应当坚持马克思主义的国家观和社会观，应当符合中国的国情，应当注重中国传统的积累继承和现代发展的实际，汲取“治理”的合理技术与我国的政治经济文化资源稟赋相契合。总之，治理及国家治理是对传统政治风格模式的一种理念和方法的挑战，需要我们以新的时代视野去诠释和理解。其核心是以新的方式和方法进行社会资源和代价的分配，解决好谁得到什么，何时得到和如何得到的问题，从而实现国家和社会协调良性发展。二、国家审计与国家治理的基本关系定义国家审计的组织地位和组织特性决定了国家审计与国家治理的基本关系。一方面，国家审计一切制度安排服从于国家治理的总体要求，另一方面，国家审计以其独立性、综合性和专业性有效作用于国家治理，相辅相成，实现国家良好治理。 （一）国家审计组织地位决定了其一切制度安排服从于国家治理。从系统论的观点出发，国家治理是主体、客体与环境间相互作用的有机联系的统一整体。依据主体和客体的环境发生和效果的差异，国家治理又可以划分多种类多层次的子系统。在主体子系统中，政府主体占有极其重要的位置，是国家治理的主导要素。在政府主体系统中，行政机关子系统是国家治理的重要担当。依据宪法规定，国务院设审计署，审计长是国务院的组成成员，地方县级以上人民政府设审计机关，在地方行政首长和上级审计机关领导下开展工作。因此，国家审计是国家治理体系中行政机关子系统的重要组成部分。按照主体对客体的作用方面，对社会资源和代价分配的合法和有效进行察看督促构成了国家治理体系中的监督子系统。国家治理的监督子系统包括了宪法监督、行政监督、经济监督、党纪监督、法律监督、民主监督、社会监督等。宪法规定，国家审计是国家唯一专司经济监督的机关，因此，国家审计是国家治理体系中监督子系统的重要组成部分。身置国家治理框架安排之中的国家审计组织地位决定了国家审计从事一切活动应服从和适应国家治理的总体要求，其所奉行的理念、应承担的责任，职能的定位等一切制度的安排选择，变革和创新应当以有效服务国家治理为核心，符合良好国家治理的目标要求。 （二）独立性、专业性和综合性的经济监督特质决定了国家审计在国家治理中发挥保障和引导作用。 国家审计作为从事经济监督的国家机关，其并不直接参与对国家和社会各种资源和代价的分配，并不直接决定谁应当得到什么，何时得到和如何得到，而是以独立第三方的资格督促查看资源和代价是怎样进行分配的，并以独立思维进行有效地职业判断，包括程序性和实质性方面，因此，独立性的特质决定了国家审计之于国家治理的核心层面，表现为保障国家治理，保障和保证国家治理的运行符合既定的目标安排，为国家治理保驾护航。 国家审计虽然是经济监督机关，但这种经济监督又不同于其他的经济监督部门：一是其不具有行政管理职能，经济监督是其唯一和专门的职能；二是国家审计本身具有专业属性，确立了自己的理论知识体系和学科专业地位，具有一定的知识结构和特殊的技术方法，具有自己的专业判断标准，审计的实施是一种专家行为；三是国家审计是对国家经济社会运行情况的总体监督，是对国有资产和资源利用管理情况进行监督。依照法定职权或授权，国家审计可以依据需要广泛采集形成包括微观经济单位，行业领域，宏观经济的数据信息。正是专业性和综合性这种特质决定了国家审计之于国家治理核心层面，表现为有效作用于国家治理，即通过全面专业地综合分析判断，警示和告知何种治理是符合国家和社会发展的需要，符合人民的利益，如何实现，从而引导国家治理趋向科学合理。三、国家审计与国家治理关系认识上的辨析（一）国家治理是一个宽泛的政治学概念，并融合了社会学、管理学、经济学等学科理念，涉及到国家和社会运行管理的各个层面。因此，应当从社会科学严谨的角度理解国家治理。对国家治理内涵把握的科学与否决定了国家审计在国家治理体系中的定位，决定了国家审计的现实发展和战略愿景。 （二）探讨和强调国家审计与国家治理关系，应从国家治理理论的视角去诠释国家审计的基本问题，用国家治理的理念去引导国家审计的正确作为。应当界定清楚在国家治理中国家审计在现有的法律框架下能做什么？在当前的社会变革和未来的社会发展中国家审计应当做什么？哪些是我们现实可以做的，或者经过努力短时间是可以做的，哪些是按照国家治理的目标要求我们应该做的，但是囿于国家审计组织能力不足需要我们不断努力和改进的，从而避免国家审计或进入无所不包，无所不能的“权力陷井”，或困入失位和缺位的“权力不能”状态。其一，需要明确决定国家审计有效参与国家治理的基本因素。国家审计能否有效参与国家治理的决定因素包括审计的价值理念、使命和责任、法定职能范围和组织能力等几个基本方面。国家审计所奉行的价值理念决定了国家审计在国家治理中应该做什么，应当树立“公正与发展”的建设性价值理念；国家审计的使命和责任决定了国家审计在国家治理中应该怎样做，应当担负起促进国家良好治理的使命和责任；国家审计的职能范围定位和效用定位决定了国家审计在国家治理中能做什么，国家审计应关注政府自身管理和公共管理的有效性，关注政府国有资产所有者代表职能的有效性，注重效用的层次递进；国家审计的组织能力决定了国家审计在国家治理中能做成什么，应当提高国家审计的知识能力、技术能力、制度能力、领导能力和声誉能力等基本组织能力，发挥国家审计的核心能力。二是需要明确国家审计之于国家治理的作用在于提升国家治理的有效性，即国家审计利用其组织能力满足国家治理的各种需求，并取得良好的效果。为了实现这种有效性，国家审计应当以良好国家治理为主轴，变革和完善相关制度安排。国家审计应当随着政府职能的扩大和深化，做深做透对政府自身管理和公共管理、经营管理国有资产所涉及关联的各个方面的监督。注重国家审计在公共政策方面的贡献，提升国家审计参与国家治理的效用层次；注重分析和考量财政收支活动对国家和社会经济的影响；注重考量政府能力和行政成本，提高政府的效能；注重对相应治理主体公共服务供给尽责和效果的测评；重视公民参与民主政治进程推进，提高合法性国家治理；注重参与风险社会管理，维护国家安全；注重审计计划项目选择的时效性和效果性，建立有效的计划与项目管理体系；注重审计人才资源的能力稟赋与有效服务国家治理需求的协调；建立国家审计的国家治理评估体系；推进国家审计监督公开透明，促进国家治理的有效性。（三）国家审计与国家治理关系定位的历史追溯应当符合治理理论的发展要求。既不能历史地宽泛，上溯至久远，也不能历史地局限，认为现时命题提出国家审计才与国家治理发生联系。国家审计机关自诞生起，其就随着国家和社会的资源配置方式的不断变革和调整，随着政府职能的不断演进变化，国家