政府与高校关系域中的权力分配模式及其对策分析.doc

政府与高校关系域中的权力分配模式及其对策分析字数：2558来源：国家教育行政学院学报 2013年6期 字体：大中小打印当页正文摘要：在社会转型大背景和社会管理新形势下，政府与高校作为创新社会管理过程中的利益交互方，亟需规范双方权力配置、厘清双方权力属性，发挥良性互动作用。在归纳与总结已有政府与高校关系研究的基础上，基于创新社会管理的视角，构建出“交易型”、“制衡型”和“转化型”三种政府与高校关系域中的权力分配模式，并提出形成双主体权力分配模式与发挥其作用的对策。关键词：政府；高校；权力分配模式；创新社会管理中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）06-0062-06我国“十二五”规划纲要中提出，要“加快建设现代学校制度，推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权。进一步明确中央和地方责任，加强省级政府教育统筹”。同时，国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）中也提到，高等教育要“增强社会服务能力”，“推进产学研用结合，加快科技成果转化”，“着力培养信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才”。因此，作为利益交互方的政府与高校，在创新社会管理过程中既需要划分政府与社会的边界，推行教育的社会化发展以及评价的社会化。为此，需要政府科学制定政策、合理调配社会资源，以推动高校产学研和高等教育事业的发展：也需要高校在权力域内深化改革，增强创新活力，同时要加强社会管理的研究，培养新形势下的社会创新人才。要实现创新过程中政府与高校的良性互动，需要跳出双方传统权力分配模式的藩篱，形成创新社会管理新视角下的双主体权力分配模式并发挥其作用。一、创新社会管理对政府与高校关系研究的必要性分析（一）创新社会管理的过程是政府与高校交互的过程创新社会管理过程自身是一个融合政府出“力”，高校出“智”的过程。政府通过制定针对性的法规和政策，优化整合各项资源，为高校从事创新社会管理的理论和实践研究创建平台，同时与高校合作创建实践基地、示范地区等，模拟实践演绎中出现的新问题、新矛盾交予高校研究和探索。形成有效解决方案。高校作为智力支持方，既要研究社会转型背景下创新社会管理的必要性、新特征、阻碍因素及可行解决路径等，也要创新人才培养模式，优化人才结构，培养不同行业掌握创新社会管理理念的新型人才。总之，政府与高校在创新社会管理过程中的有效合作，可为其良好发展提供相应的政策支撑和理论支持，并破解社会管理和创新中的关键问题及环节。（二）重塑政府与高校的关系是对创新社会管理理念的诠释2011年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题会上明确指出。创新社会管理的总要求是“把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”。要牢牢把握该项要求，就必须规范政府职能，特别是要优化政府社会管理的职能，具体到政府与高校的关系域中，则表现在优化政府高等教育职能、重塑两者的关系定位，即政府应“成为学校的倡导者，而不是高高在上的控制者，并制定政策以支持权力下放”，同时，“在高等院校间的竞争中，政府应保持着制定规则、控制交易的权威与责任，是一种管理与市场的结合”，这种角色定位恰是对创新社会管理理念的良好诠释。（三）政府与高校的权力分配模式是重塑两者关系的关键要实现创新社会管理理念在政府与高校关系中的有效运用。关键要重新构建两者的权力分配模式并发挥其作用。具体而言，科学有效的政府与高校权力分配模式要能够合理承载双方的权力，有效赋予双方权力权重，在促进政府与高校各自协调发展的同时，能够切实推动高等教育管理体制、高校教育理念、高校人才培养模式等有序发展与有效变革，进而发挥双方的合力作用，为社会管理培育新型人才，带动社会各项事业的和谐发展。二、政府与高校关系域中的权力分配模式不同类型的权力分配模式具有迥异的功能效用，笔者以创新社会管理为主线，拟构建出政府与高校的“交易型”、“制衡型”和“转化型”三种权力分配模式，并对其分配理路进行分析。（一）交易型权力分配模式交易型权力分配模式要求回归政府对高校的监控，避免片面市场化，脱离政府的宏观调控和社会转型的大背景，成为纯粹象牙塔式的理论殿堂。但是，权力的回归过程并不意味着要增强政府的权力，而是要在创新社会管理的大背景下，在不同的制度体系中，权力主体要进行连续不断的利益协商，以更好地分配权力，政府要运用权力去了解、引导、监督高校的各种活动；高校则要发挥最大的自主办学权，才能在权力交换中取得良性互动。以最大限度增进公共利益。如图1所示，在权力交互过程中，政府通过对高校教学和科研现状的调查分析，了解高校希望通过办学活动所获得回报的需求层次，并试图了解高校希望得到与所付出努力相当的利益需求，再进行双方的利益协商，澄清政府与高校的角色，通过契约的方式，认定政府为高校的所有者与监督者。高校作为办学主体，享有法人地位，拥有自主办学权，并对办学效益的好坏承担责任，从而形成交易型权力分配模式。同时，政府要为高校的优质发展，改变与创新社会文化，形成尊重教育、尊重知识、尊重科学的社会软环境，更好地引导和监督高校的社会效用，发挥高校产业的联动效应。从而，政府藉由此利益关系，换取高校根据“契约”提供社会管理型人才、培养高素质专门人才、培育拔尖创新人才，并透过满足高校的心理需求和物质欲望，激发高校的办学动机，已取得更高效益的办学效果。交易型权力分配模式建立在政府与高校载荷自身权力、履行契约责任的过程之上，典型的表现是设定预期目标、引导、监督，同时也包含三种手段：论功行赏、主动式例外管理与被动式例外管理。具体来说，论功行赏，是指政府根据与高校的契约，向高校清楚地阐释其责任和义务，在履行自身职能的基础上，根据高校办学的完成情况，在履行合约义务后提供给高校相应的心理或物质报酬；主动式例外管理，是指政府要随时监督高校办学成果的社会效用，以便发现错误而及时改正；被动式例外管理，是指政府等到效用危机或者合约责任纠纷出现时，才会出面介入协调，并重新协商双方的权力配置。制衡型权力分配模式孟德斯鸠在论法的精神一书中曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”制衡型权力分配模式主要围绕权力而展开的政府、学校及社会组织=三者之间的相互协调与制约关系，通过明确三方的权责，相互监督和约束，避免出现单方权力权重高载荷现象，并发挥三方的合力作用，推动高校办学效果的高效益发展。如图2所示，政府、社会和高校重新界定权力配额，相互制约与平衡。具体来说，一是政府公权方，主要制定相关的政策和法规，设定家长理校委员会成立的标准，并加以指导和制定评价体系，但无权任命校长人选，只对高校的办学效果进行行政监督，同时也要对高校的运营加以适当的资金补贴，只承担高校教师的基本工资。二是社会协调方，它是一个范围不确定，较宏观与模糊的角色，包括家长、企业、社区、媒体等等，因此，可根据其参与角色的多样性与独特性，在具体权力运行中，根据国家设定的成立标准，既可成立家长理校委员会，选举校长，也可成立相应的资金筹备委员会、专项委培协调会、社校共建委员会等，负责高校教师的弹性薪酬；对于高校学生也可和高校签订合作培养协议，在约定权利义务的基础上，可免去相应的学费，这可在一定程度上缓解就业压力，并根据的社会的需求，提高高校学生的能力应用转化效率：同时，社会也要对政府所制定的相关高校办学政策、法规与教育专项资金的审批、使用，予以监督和反馈。三是高校办学方，在遵守国家法律法规的基础上，依法办学，同时也要成立专项资金监督委员会，对于政府所划拨的财政资金要合理使用，明确到项：高校校长在社会所成立的委员会选举的基础上产生，并自行任命副校长及其行政人员，实行校长负责制。自主办学，并对社会相应的委员会负责，定期公示办学成果与工作情况。制衡型权力分配模式是在政府、社会、高校相互出让与过渡一部分权力的基础上形成的，但必须具备三条前提：一是社会心理比较成熟，公民社会的不断成长为社会心理的成熟和公民参与意识的滋长培育土壤，只有在一种较为理性的社会环境下，制衡型权力分配模式才能健康有效发展，不至于出现相互掣肘与停摆局面；二是高度完善的法律法规。不仅要求在法律条文上已明确参与方主体的权力与义务，而且在执行过程中做到以法律为前提，彼此信任，相互交流与沟通；三是参与方人员必须具备高素质，各方面业务技能和道德素质的提高才能在大局观意识的基础上，更好地驾驭此种权力分配模式所衍生出的一系列社会效应，在约定俗成的权力格局中，更有效地行使自身的权力和履行自身的义务。（三）转化型权力分配模式经典木桶理论认为，“一只沿口不齐的木桶，其存水量的多少，不取决于最长的那块木板。而取决于最短的那块木板。”这对目前一味倡导建立综合性大学，多学科散乱林立的局面恰好是一种启示与借鉴。转化型权力分配模式正是基于修缮当前大学理念定位的弊端，认为一个高校所存在的价值不在于零散地综合，而在于突出特色，以品牌学科推动集聚效应，从而增强高校办学质量，这正需要政府从中科学规划、引导、审批，提升高校的需要层次和定位理念。如图3所示，转化型权力分配模式并不在于争辩政府与高校谁享有所有权、监督权、办学自主权等，而是围绕专长型大学建设为核心，政府根据设定的评估指标，合理评定现有高校学科设置和师资队伍建设情况，对资源进行优化整合，去掉当前综合性大学中的弱势学科。归并为地域性的、行业性的、特色性的专长型大学，以求使最优的学科资源与最优的师资队伍相匹配，发挥资源整合的集聚效应，克服多学科零散于综合性大学学科项目中的弊端。同时，高校根据以整合的特色学科，集中精力于一种或者两种学科的建设，避免出现当前综合性大学建设中对弱势学科的职能缺位和资金欠位的现象，也是对现有一些高校盲目定位建校理念，在师资力量和各项资源不足的情况下过渡追求综合性平衡这种趋势的矫正。在营造转化型权力分配模式的过程中，需要将高校的外在动机和内在动机共同考虑，营造有利于高校优化组合产生和持续的转化氛围，从而配合高校师资对资源整合的知觉与投射，来刺激高校的高校办学效益。具体来说，一是塑造外在动机。政府不仅要从国家办学效益层面上进行宣传，同时也要注重从高校教师在资源整合后所获取的物质或精神利益层面上鞭策，以求对专长性学科整合建设的理念达成共识。二是激发内在动机，对于一项或者两项学科建校所带来的裨益，可减轻多学科齐头建设的困难，同时掌握自身最专长、最核心、最特色的学科，不仅有利于吸引全国此学科领域的专家，更有利于学术氛围和追求真理空间的营造，从而激发高校整体和教师个体对综合型大学转化为专长型大学脉络的认同。三、对策与建议（一）形成有利于政府与高校权力分配的合理模式1 交易型权力分配模式要求政府与高校进行有效的权力协商交易型权力分配模式要求政府与高校双方以坦诚布公的姿态交流双方的意见，进行利益协商与交换。在交流的过程中，政府要明确自身的职责，了解高校期望办学所承担的成本和所获得利益报酬，最终形成相对合理一致的意见，并在此基础上签订约束双方权力、明确双方职责的契约；同时对契约外出现的新情况，要进行定期或不定期的交流。2 制衡型权力分配模式要求高水平的社会心理成熟度制衡型权力分配模式所建立的基础必须是公民社会日趋完善、社会心理高度成熟，这就需要政府不断创新社会管理形式，转变职能，适当让渡一部分权力给社会，通过公民和社会组织的参与治理。形成理性的公民价值诉求。激活社会自发的调节机制，从而形成政府享有权力，社会约束权力的局面。3 转化型权力分配模式要求塑造高校和教师的外在动机转化型权力分配模式的形成除了必需的国家强制性的公权力行使之外，最关键的还需塑造高校整体和教师个体的外在动机。在综合型大学向专长型大学转化的过程中，国家办学效益逐步提升，具备专长型技能学生的培养，高校和教师所能获取的利益报酬和权力保证。政府必须制定有规划性的整合方案和计划，满足高校和教师最大程度的利益需求。（二）有效发挥政府与高校权力分配模式的作用1 交易型权力分配模式要扩大高校自主办学权交易型权力分配模式的有效发挥取决于高校积极性的调动，政府在享有高校所有权和监督权的基础上，必须将自主办学权回归高校，使之以一个法人的身份，自行负责自身的办学事务，才能激发高校投入更多热忱和精力去完成预订的契约责任，取得超预期的办学效果。同时，政府也应创造良好的社会文化环境，对高校更好地发挥自身办学效应形成社会认同，这就离不开政府在创新社会管理的实践中，对其他机制的改革与完善。2 制衡型权力分配模式需求专门法律的保障公民社会的建立与社会心理的成熟仅是制衡型权力分配模式形成的必要条件，而要充分发挥此权力分配模式的作用，必须建立赋予政府、社会和高校权力合法化的法律，在条文中要