治理我国出口骗税的对策.doc

治理我国出口骗税的对策孙玉栋 原创 | 2009-06-20 09:13 | 投票 投票人 标签： 出口退税出口骗税增值税制度 一、我国当前出口骗税的主要特点出口退税作为一种与间接税制有着必然关联的税收政策,在发挥中性税收作用和推动我国外向型经济的发展方面,已经并正在起着重要的作用。但是,由于出口骗税的存在,不但造成了国家税款的巨额损失，弱化了出口退税的杠杆作用, 而且严重影响国民经济的正常运行，扰乱正常的经贸秩序，妨碍税收法制的正确贯彻实施，损害了我国税收管理的国际形象。 当前在出口骗税的手段上，主要有以下几个特点：1.骗税环节扩散化。如果说骗税早期还存在“敏感货源地”、“敏感行业”、“敏感口岸”的概念的话，那么现在逐渐形成“遍地开花”的趋势。在沿海地区骗税猖獗的局面得到逐步扭转后，内陆各省的偷骗税活动开始增加，形成骗税活动向内陆蔓延的趋势。2.骗税单证“合法”化。以前骗税分子大多通过伪造或涂改退税凭证来骗取出口退税，现在骗税分子申报退税的单证大多数是通过非法手段从执法部门套取的票面真实而内容虚假的单证。如通过人为控制出口报关单的票面出口金额，规避海关出口查验监管，套取表面真实而实质虚假的报关单。3.骗税手段隐蔽化。目前,骗税分子做案环节已由骗税初期的最后环节转移到上一个或更前一个环节。主要表现在:一是专用发票作假环节前移。目前，骗税分子增值税发票的作假，大多己原来的主要在退税申报环节作假，改为在货物生产及征税环节做文章。 同时，骗税分子为增加税务部门的稽核难度，大多为虚假供货企业编造地域广泛的多渠道进货假象，利用“洗票”等手段，先使用伪造的虚假发票作为商贸企业的进项抵扣，商贸企业再开具票面真实内容虚假的发票给出口供货企业，后者再以同样方式虚开发票给出口企业用于骗取出口退税。二是征税环节作假前移。以往骗税分子大多在退税申报环节采取伪造、涂改专用税票等手段骗取退税，随着税务部门管理措施的加强，目前骗税分子往往采取通过少缴税或先征后返、即征即退等手段套取专用发票后达到其骗税的目的。另外，随着生产企业出口货物免、抵、退税办法的全面推广，一些骗税分子已将骗取退税的目光盯在了骗取免、抵税身上，其实质与骗取退税是一样的。三是收汇核销环节作假前移。以往骗税分子大多使用虚假或涂改的外汇核销单来骗取退税，目前，一些骗税分子往往采取通过非法手段实现境内外的资金循环，编造虚假的外汇收汇业务，套取银行结汇水单在外汇管理部门套取形式真实、内容虚假的外汇核销单后，再用于申报退税，以达到其骗税的目的。4.骗税犯罪网络化、团伙化和智能化犯罪趋势明显。主要表现为犯罪分子内外勾结，网络化经营。犯罪分子从选择作案地点、工商注册、税务登记、领购发票到虚开增值税专用发票各道环节都有专人负责，而且越是涉嫌骗税业务，其退税凭证越是齐全，逻辑关系越是紧密相符，税务部门仅“就单审单”很难发现问题。值得注意的是，骗税问题的发生，大多涉及行贿、受贿、职务犯罪等问题，个别基层政府存在纵容、支持甚至直接参与骗税的问题，一些执法、行政管理部门的人员也执法犯法，与骗税分子相互勾结、合谋作案。从以上案例可以看出，无论在哪个阶段，都有部分行政、执法人员与犯罪分子沆瀣一气，内外勾结，共同骗取国家税款。从某种程度，若不是有这些行政、执法人员的参与，骗税分子的不法目的也是很难实现的，这从侧面也说明我国的出口退税管理还存在很大漏洞。二、出口骗税的成因自我国出口退税制度确立以来，出口骗税问题便随之出现，虽然国家多方出台政策、采取措施，但其屡禁不止、长期存在。深入分析形成出口骗税的根源性原因，大致包括以下几个方面：1.巨大的经济利益诱惑骗取出口退税的基本成因源于巨大利益的诱惑。根据犯罪经济学的观点，犯罪人的犯罪决意取决于犯罪成本与犯罪收益进行比较后能否可以获得高额的经济利益。与相当可观的退税利益相比，不法分子通过非法取得或伪造相关单证骗取出口退税所支付的成本甚至为此而投资设厂的成本都是比较小的。巨大的经济利益驱动成为出口骗税的诱因，这一点在出口退税实践中也得到了验证。当国家的出口退税率较高，出口退税计划充足时，骗税行为就比较多；在降低退税率或出口退税指标相对紧缺时，骗税行为就比较少。从各个时期退税率、出口退税计划对出口骗税的影响来看，可以说利益驱动是造成骗税行为的直接因素。2.增值税制度不规范出口退税是针对出口货物在生产和流转环节所征收的间接税，在我国就是增值税和消费税。我国的出口退税制度的不规范性从根本上与增值税制度的不完善有着不可分割的联系。我国的增值税制度不但存在一般纳税人和小规模纳税人的区别，不同行业甚至相同行业不同类型纳税人的实际税收负担率也不相同，而且还存在众多的减免税优惠和征管中的偷、漏税问题，出口退税“少征多退”、“多征少退”的情形难以消除。“金税工程”的成功实施有效防范和打击了假票、大头小尾票等现象，但它也只能解决票流、资金流、信息流等方面的情况，而对税务管理和检查更显重要的物流情况却没有办法知道。因为物流才是真实的交易记录，才表明货物的实际流向。税务机关在检查中发现大量的开票单位将货物发送给非付款单位，再去调查实际的收货单位时就无法查实货物的真实去向。也就是说，在“以票管税”模式下，通过金税工程对物流无法进行实质上的监控。3.出口退税制度不健全从1984年开始实行出口退税制度至今,我国已初步建立了出口退税的法律制度体系,力图以法律的形式规范出口退税的实施。但遗憾的是，出口退税政策的制定与实施仍缺乏相应法律规范的支持，法律规则在出口退税政策的制定与执行中的作用难以发挥。4.出口退税管理机制不完善这方面表现为几个方面：一是中央政府与地方政府利益和责任机制不对称；二是各职能部门职责不清、分工不明、配合不力；三是税务机关内部征、退机构分离、业务流程不衔接，信息不对称；四是条块分割管理造成对出口企业缺乏全面、有效的监管；五是信息化技术管理手段有待加强。5.查处力度有待加强这方面表现为检查力度及效率较低。虽然采取专项斗争等形式使一定时期内的骗税行为得以遏制，但对全国范围内的骗税行为缺乏总体掌控。由于当前骗税行为的发现机率小，查处率较低，出口企业骗取退税后得不到应有的惩罚,结果不法分子普遍存在侥幸心理，就会纷纷仿效,疯狂地骗取税款。另外，立法上处罚方式简单、量刑过轻。目前，我国法律对出口骗税的处罚主要有停止退税权、罚款及刑事责任，相对于日益严重的骗税案件和骗税手段来讲，处罚方式过于简单，量刑过轻，不足以震慑犯罪分子。三、防治出口骗税的对策1.逐步完善现行增值税制度增值税制度是出口退税权利的根基所在，只有完善了增值税税制，才有可能从根本上解决出口退税管理中存在的问题。一是由生产型增值税转向消费型增值税，准许抵扣固定资产的进项税额，退还出口货物的全部进项税额，消除重复征税。二是着力解决增值税征税范围较窄、税收优惠过多的问题，减少税收流失，避免少征多退，使增值税抵扣链条畅通 。三是规范增值税税率，实行单一或接近单一的税率制度，统一增值税征税税率与抵扣税率，改变抵扣税率大于征税税率的状况，减少不法分子和企业为降低税负而骗取抵扣税款的动机。四是调整农产品免税政策，由对农民直接免税和对农业投入物免税，改为对农民恢复征税。在具体操作上可将农民作为纳税人对待，其购进农业投入物时按发票抵扣进项额，其销售农产品时向购买者收取应缴纳的增值税或是在农民购买农业投入物后可持发票申请退还增值税，销售农产品时由购买者代其缴纳增值税款或采取加价方式向购买者收取，并允许购买者抵扣，使农产品采购环节能够正常运行增值税抵扣机制。同时，要改革“以票管税”的征管模式。改革这种征管模式，并不是不管票，增值税专用发票作为纳税人履行纳税义务和进行税款抵扣的主要合法凭证，其地位和作用十分重要，对增值税专用发票的管理仍是增值税管理的重要一环。笔者认为，对增值税专用发票的管理应采取科学的方法，在进一步推广和完善计算机交叉稽核等管理方法的基础上，将节省出来的大量人力物力放在对纳税人的财务和会计账簿核算的监督和管理上来。征管部门应对每一户企业的经营状况、财务及会计核算方面的情况有较全面的了解，如果纳税申报出现异常，则立刻报稽查部门进行稽查，使征管和稽查紧密相连，既管好票又管好账，齐抓共管筑起防止增值税偷骗税的屏障。2.建立完善的出口退税政策体系在税收征管法实施细则中规定出口退税管理办法由国家税务总局会同国务院有关部门制定。目前，可以税务部门为主，需要时联合其他部门健全当前的出口退税政策体系。在前期出口退税政策清理成果的基础上，对现有政策分门别类进行梳理、整合，重新制订完善的出口货物退(免)税具体操作规程，使基层税务机关对退(免)税的申报、审核、服务、检查、处理工作都有统一的政策依据和程序性规定，真正做到在什么岗位应该做什么事情、担负什么责任，使退税工作规范有序，使出口企业能在公平的退税环境下开展竞争. 最终形成“实体性规定与程序性规定相结合”、“一般办法与个别办法相结合”的出口退税政策体系，另外，要加强对出口退税实际管理情况的调研，做好政策出台前的论证，充分听取基层意见，制订合乎实际、切实可行的政策。3.建立协调有效、监控严密的出口退税管理机制对税收政策的过分关注-关于税种的选择-会导致对税收管理方面的不充分，简言之，人们会过分关注“做什么”而忽视了“怎么做”(Stanley,1958)。 在某种程度上，可以说税收管理就是税收政策（Casanegra，1990）。 因此，建立协调有效、监控严密的出口退税管理机制，是解决出口骗税问题的必经之路。(1)合理划分中央与地方之间权责关系理顺中央政府与地方政府在出口退税管理方面的事权与财权划分问题，激励与制约并用，合理确定中央财政与地方财政的负担比例，减轻中央财政负担，强化地方责任，减少地方政府在退税中的直接的利益诱因，有效调动地方政府在防范和打击出口骗税方面的积极性，这是防止出现个别地区大面积骗税的关键。顺应国家出口导向战略向内需导向战略转变的要求，将对地方政府外贸易绩效考核中“出口额至上”的不合理标准改为“提高对外贸易的质量”，引导地方政府形成正确的外贸出口发展观，降低地方政府为追求政绩而扩大出口额的盲目性，激发他们维护正常外贸经济秩序、防范打击出口骗税的自发性和主动性。（2） 明确部门职责，加强部门协作,严密监控货物出口全过程明确各职能部门在出口退税管理中的权责关系防范和打击出口骗税不是哪一个部门的事。出现骗税行为，哪个环节出现问题追究相应的部门的责任。应进一步健全各部门执法体系，建立严格的执法责任制，明确海关、外汇管理部门、税务机关、银行等各自的责任，明确其在出口退税管理中的职责，使各部门“善其事”、“负其责”，齐抓共管，从源头上堵塞骗税漏洞。加强协作，严密监控货物出口全过程在明确权责的基础上，加强外经贸、海关、税务、外汇管理、银行等部门的协调合作，可借鉴国外经验，建立部门联席会议制度，定期召开部门间的联席会议，及时沟通信息，对涉及多个部门共同管理的事项达成共识，制订协调统一、便于实施的政策。同时，各职能部门应该在承担职责基础上，加强部门间的工作衔接，相互制约、相互监督，实现管理合力，形成对货物出口的完整的封闭性管理链条，对整个货物出口流程进行严密监控（如图1）。出口企业外管局结汇资格认定外经贸结汇税单银行核销核销单信息检验商检证明商检报关单信息税务报关海关办理退税认定信息图 1 出口退税流程各职能部门分工图 （3）完善岗责体系，改造业务流程，实现征退一体化实现征退一体化被认为是公认的解决征退税脱节的良方，但笔者认为征退一体化，并不单纯意味着是将征、退税机构合而为一，或者也可以说机构的设置不是造成征退税脱节的唯一原因，更不是能否实现征退一体化的决定性因素 。在机构设置短期内不可能调整的情况下，完全可以充分发挥管理手段的作用去弥补缺陷。即便在税务机关内部保持现有机构设置不变，也可以考虑从调整岗责体系、改造业务流程及完善出口退税管理模式的角度出发，整合税务机关内部征、退税业务流程，重新明确征退税两方的职权与责任。具体而言，可以保留地市级税务部门的退税管理机构，将其工作重心由出口退税的审核审批变更为对基层征税机关在出口退税管理方面进行宏观监控和业务指导，其出口退税审核审批职能及日常管理职能转移到基层征税机关，将出口退税日常管理的内容通过日常征管管理去实现，审核审批由征税机关负责。这样，就能在税务部门内部实现“征、退一体化”，将出口退税纳入增值税的常规管理，既便于对出口企业的征退税情况的全面管理，也有助于征、退环节的衔接，有效地减少骗税发生，使出口退税业务流程具有严密的可监控性。同时，也能够改变出口退税“就单审单”的管理模式，摆脱了案头审计的怪圈，加强了对出口企业日常生产经营情况的监控，有利于掌握出口企业的“活情况”，还能减少税收管理环节，减低税务成本，提高退税效率。表1 税务机关出口退税业务部门岗责管理层级工作职责扮演角色涉及部门基层征收分局受理、审核出口退税申报及出口退税日常管理退税审核办理者、出口企业日常监控管理者征收管理部门区县市国税局出口退税的审批及办理退税审批、办理者税政部门、计划统计部门地市级国税局监管、汇总、分析退税结果；出口退税管理的日常监控；出口退税业务指导退税结果的监管者进出口税收部门省、直辖市国税局监管、汇总、分析退税结果；出口退税管理的宏观监控；出口退税业务指导退税结果的分析与情况提供者进出口税收部门（4）提高出口退税管理水平改善出口退税管理手段现有的退税管理手段大多数是在旧的退税机制和征管体制下实施的，己不能满足防范出口骗税的要求，最迫切的就是要加强信息化手段的应用，从单纯的审核统计功能向分析、评价、预测、发现等监控功能转化，实现对企业出口退税过程的监控。退税预警是通过分析相关敏感性指标的变化，对出口退免税管理中的涉嫌骗税问题进行预测预报退税评估是通过测算评估指标变动率，对纳税人退免税的真实性、合法性进行审核分析和综合评定。出口退税预警、评估是目前加强出口退免税管理、防范和打击骗税的有效手段之一，在退税管理实践中应大力推广运用。加强信息化管理手段的应用现代化的信息技术手段是强化出口退税管理的有力保障。出口退税运行的成功范例无一不是将出口退税管理建立在现代化信息网络为支撑的严密的信息监控之上的。我国应尽快在税务系统内部实现对出口企业出口退税审核的计算机信息网络管理，征管软件与出口退税管理系统进行业务整合，减少不必要的低水平、重复开发，提高现有系统数据的利用效率。同时，加强全国出口货物计算机管理网络规划建设，完善出口退税电子化管理系统，以金税工程、“口岸电子执法系统”、出口退税审核系统为依托，逐步形成税务、海关、外汇管理、银行对出口企业实行网络互连，信息共享，管理同步，相互促进的科学化管理模式，保证信息传递的及时准确，实现出口退税业务全过程的计算机信息监控。同时，要不断提高信息化管理水平，丰富管理手段，加强信息化管