“跨境”工程“参考书”——粤澳合作建设项目管理模式的总结与浅析.doc

“跨境”工程“参考书”粤澳合作建设项目管理模式的总结与浅析 2003年，中央政府（商务部）与澳门特区政府签署内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）。此后陆续签署了一系列补充协议，直至2011年广东省人民政府和澳门特别行政区政府签署粤澳合作框架协议后，将粤澳合作推向全新高度。在此背景下，粤澳合作建设项目应运而生，原来横亘在粤澳之间的许多障碍也被一一打破，粤澳合作建设项目呈现多元化、多渠道的发展模式。本文所介绍的项目（下称：A项目）是在上述背景下推出的第一个大型综合建筑群项目，由澳门特区政府出资建设，投资规模约102亿澳门元（不含占地费用）。项目建设期间按内地法规进行管理，项目建成后移交给澳门特区政府，在园区范围内按照澳门法律进行管治。由于涉及两地资金来源，以及两地不同的法制、人文、市场环境等诸多新问题。因此，对项目管理提出新的管理要求。本文试图通过一个典型的粤澳合作建设项目管理经验总结，把此类项目的特点以及面临的新问题向读者展开，以使读者对粤澳合作建设项目管理过程有一个相对全面的了解，并通过总结其经验教训，为日后类似项目建设提供借鉴意义。探索建设方与使用方的“平衡点”项目管理模式由于该项目在建设期间执行内地法律和规范，建成后移交澳门方使用和管理，中间牵涉大量复杂的法规、程序、技术标准、工作惯例等问题的对接。另一个更为复杂的因素在于，项目的建设方和使用方为两个不同的单位，建设方在项目建设过程中需满足使用方提出的使用需求，在工期压力、投资控制和使用需求之间，寻求一个平衡点。建设方需根据项目特点来选择项目管理模式，该项目的特点和建设难点在于：(1) 规模庞大。A项目在109公顷的用地上建起约100万平方米的建筑群，另加海底隧道，建安费用达到102亿澳门元，其庞大的建设规模，在澳门基建史上，亦属罕见。(2) 多专业。该项目是在一片沿海滩涂上开发的综合园区项目，包含各类功能不一、形态各异的建筑组团，专业涉及面广，仅设计单位就达到近10家，由此可见其专业复杂程度。(3) 跨区域。该项目为粤澳合作项目，相比内地项目和澳门本土项目，跨区域带来许多工作障碍和协调需求，政府部门间的协调工作将牵扯大量工作精力。(4) 建管分离。建管分离模式，是一种较好的廉政建设模式，但在项目建设期间，由于使用方提出大量的使用需求，会给建设方带来较为繁琐的管理细节，同时给建设方的投资控制、工期等带来更大压力。(5) 广泛关注。该项目为粤澳合作的第一个里程碑式的项目，受到各界的广泛关注。另外，3年建设工期，为项目建设者带来无形压力。基于该项目的复杂背景和特点，项目建设方需审慎考虑项目管理模式，建设方首先面临的难题是不熟悉内地的建设程序和规范标准，其次是没有足够的技术人员去建立一个庞大的项目管理机构。建设方期望能寻求一个总承包单位，把项目建设过程中的大小事务统揽起来，负责设计、采购、建造全过程的投资、质量、进度、安全和环境管理，在项目建成后移交给建设方，从而减少建设方的管理界面，把精力集中在政府层面的监管和协调上，这种项目管理思路接近国际上通行的EPC（设计采购建造）总承包模式，在得到澳门特区政府高层的认可后，建设方的首要任务是找到一个合适的总承包单位，把A项目的管理架构从构想变为现实。招投标与合同管理1总承包人的选择因该项目由澳门政府投资建设，没有在内地立项，但在项目前期拟定的原则是在建设期间执行内地法律。随着项目的深入开展，其不适应之处越发明显，在该项目上严格执行内地法规有许多环节难以落实，所以建设方在多方咨询找不到对策后，对项目管理的方向做出微调：如果该项目按内地程序走不通且确实影响到项目进展时，可不执行内地法规。由于该项目不在内地立项和备案，故内地的主管部门对此也予以默认，从项目开始到结束，内地的相关主管部门基本都能秉持一个原则：少干预、多配合。这是该项目得以顺利开展的最大保障，也是该工程区别于其他普通项目所没有的一大优势。建设方在选择总承包人时，碰到的第一个难题是， 如果按照内地建设程序，选择总承包人需通过公开招标， 投标人选需满足内地的一系列资质要求。但建设方选择该项目总承包人的基本前提条件，一是既要熟悉澳门建设程序，亦要熟悉内地建设程序。二是在澳门和内地均有较强的统筹协调能力，在两地均设有常驻机构并具备深厚的人力和通关资源。建设方认为，总承包人在粤澳两地的统筹协调能力是至关重要的，以至于可以适当降低对总承包人的工程经验和技术实力要求，因为在当前的市场环境中， 几乎不可能找到一家兼具以上两项要求的承建商。在这一基本形势判断下，经市场调研，建设方启动了类似单一来源谈判机制。建设方物色到的总承包人选是广东省设在澳门的一个窗口企业，在粤澳两地具有深厚底蕴和财务实力，唯一缺陷是工程技术实力不足。但建设方坚信总承包人在粤澳两地的统筹协调能力是第一位的，工程技术能力可以通过补充招揽工程技术人员来弥补，这种理念带来的结果有其积极的一面，也有其负面影响。积极因素在于：(1) 总承包人利用其在粤澳两地的资源和人脉，打通各方关系，协调各种资源，争取粤澳两地相关主管部门和专业公司的支持。例如：涉及两地的海关、边防、规划、海事、航道、水利、消防、供排水、电力、燃气及其他市政配套管理部门，协调对接工作量较大，总承包人具备这方面的协调能力，将更有利于项目推进，也能为建设方分担大量工作。(2) 粤澳合作建设项目涉及大量人员、车辆和物资通关需求，总承包人利用其在粤澳两地的资源，能很好地解决相关问题。负面因素在于：(1) 技术能力的欠缺，直接导致总承包人的项目管理效果。总承包人在统管如此大型项目过程中，由于技术实力不足，明显感觉到相当吃力，给建设方的管理团队也带来巨大的压力和担忧，以至于在多个环节，建设方的管理团队不得不做出最坏打算，预备好几套补救方案，用于应对项目可能出现的不可控局面。虽然最后未出现极端情况，但整个过程实施之艰难，给建设方和其他参建单位留下了深刻教训。(2) 在选择总承包人之前， 建设方设想总承包人的工程经验和技术能力不足，是可以通过大量招聘工程技术人员来弥补的，但建设方忽略了两个方面的因素，一个是时间，另一个是企业核心凝聚力。首先，该项目设定了3年建设工期，留给总承包人前期准备的时间非常有限，目前国内有经验的工程技术人员相当紧缺，短时间内很难招到大量合适的工程技术人员和项目管理人员，并非大家想象的有钱就能招到人才，尤其是关键岗位的中高层技术管理人员，没有得力人选，总承包人的项目管理团队就失去核心竞争力。其次，每一个团队都需要有凝聚力和团队协作精神，临时招聘来的员工，没有统一的企业文化和合作经验，企业也不能保证为这些员工在项目完工后继续提供合适的工作岗位，使得这些员工缺乏工作动力和责任心，让这样的团队去承担如此艰巨的任务，注定会异常艰难。(3) 建设方采用单一竞争来源的方式，选择总承包人带来另外一个难题总承包价格形成机制问题。按照上述项目管理架构，总承包人与建设方签订的是一个类似于EPC的总承包合同，总承包人对合同总价包干，合同蕴藏较大责任和风险。所以，没有经过充分市场竞争的情况下，很难形成一个双方都能接受的合同价格。最后建设方和总承包人达成共识，先就该项目签订一个总体框架合同，在此基础上，在各分项工程设计图出来后再分批谈判合同价格。此种通过谈判达成的价格形成机制，为后续甲乙双方商定合同金额带来的巨大挑战，价格谈判拉锯战一直持续至整个项目实施过程中，使得甲乙双方为价格谈判投入大量人力精力，人员疲惫不堪。2设计、监理、施工单位的选择总承包人确定后，具体的设计、监理、施工单位，由总承包人通过招标方式选择，并将选择结果及合同呈报建设方备案。由于项目建设期间沿用内地的基建程序，所以原则上只能由内地具有相应资质的单位承担具体的设计、监理、施工任务。但在实施过程中，有澳门建筑从业单位以及澳门立法会部分议员提出，澳门特区政府在A项目上投入巨资，却对澳门税收、就业等贡献甚少，希望澳门相关从业单位和人员尽可能多地参与到A项目中。为此，建设方征求了多方意见并做了一定的工作，但始终无法绕过企业资质的问题，国内的建设行政主管部门不可能为某一个项目破例提出资质豁免的行政许可。所以，综合各方意见后，澳门企业采用顾问、联合体成员（非主办人）等方式，在审图、设计咨询、试验检测、监理等方面参与了一部分工作任务。合同理念的差别跟粤澳两地不同制度一样，两地的合同管理理念也存在较大差别，内地的行业主管部门最初以FIDIC合同条款为蓝本，制定了各种类别和不同版本的行业范本。在国内市场发育不完善、诚信制度和意识缺乏的大环境下，内地的工程建设合同文本制定得越来越严苛，而且合同话语权明显偏向于甲方，脱离了FIDIC合同条款的对等和公正原则。国内的承包方（乙方）在这种严苛的合同环境下，已磨炼出一种应对甲方的另类本领。为了杜绝建设市场上出现的一些阴暗面， 国内的招投标管理制度逐渐演变成一种防腐制度，而偏离了招标择优的初衷。此外，还规定招标结束后招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。虽然也杜绝了甲乙双方进行讨价还价与修正偏差的机会，但使得合同双方缺乏信任和交流机制，从一种合同伙伴关系演变成互相提防的对立关系。澳门和香港地区的建设合同注重合同双方的平等、合作、沟通机制，强调的是合作伙伴关系，在招投标过程中的合同谈判环节，为双方提供了充分交流和修正偏差、消除误解的机会。合同条款对很多管理环节只是提出原则性的处理机制，具体的操作细节由合同双方视当时的情况和环境协商处理，双方秉承诚信共赢的理念，少了许多提防心理。但对内地建设管理者而言，这种处理方式是合同管理的大忌，切不可在合同中留下此类“不严谨”的处理原则，他们会把合同条款写得滴水不漏，让对方找不到任何破绽。在A项目中，澳门建设方要用澳门的合同文本去管理内地的承包人，会出现怎样的情况？建设方征求了内地咨询顾问的意见，并请顾问公司结合内地建设合同文本提出一系列补充细化的合同条款。内地顾问公司主要从合同双方的职责划分、管理流程、工作界面、合同价格与费用、计量支付规则、人员管理、材料设备管理、违约处理等方面提出系统的处理意见。即使总承包人有抵触，但建设方最终采纳了内地顾问公司意见，在执行过程中，没有发生重大的合同纠纷。跨境管理带来的新问题粤澳合作项目带来的新问题，除了程序上需要协调两地诸多主管部门之外，还涉及人员跨境、设备和物资过关等手续。A项目总承包人利用其在粤澳两地的机构和资源，较好地处理了上述问题。由于A项目工程款用澳门币支付，所以还涉及汇率风险。在A项目建设期间，人民币一直处于升值通道，采用澳门币支付对总承包人而言存在汇率损失，故在承包合同中对汇率波动有一个补偿机制。另外，A项目投资方为澳门政府，总承包人在粤澳两地均有常设机构。而具体的设计、施工、监理等参建单位均为内地企业，在整个项目的税收分配方面，也是两地政府比较关注的问题，并通过政府间协调会议妥善解决了此问题。工程技术的“较量”设计惯例与理念差异在A项目的设计管理流程中，由于采用EPC总承包模式，设计工作由总承包人负责，总承包人根据设计进展和专业情况引进各类设计团队。基本的设计管理流程如下：各专业设计单位总承包人澳门审图单位澳门使用方（用家）建设方。由于澳门对设计阶段的划分与内地稍有不同，内地的设计单位在与澳门的审图单位开展具体工作时，出现了许多问题。例如：内地设计单位在按照国内设计规范开展初步设计工作，提交初步设计资料给澳门方时，对方质疑设计单位的设计成果遗漏太多，不能达到用家要求。主要原因是澳门相关单位按照澳门的出图规则，不了解内地初步设计应该达到何种深度，而是以澳门人理解的“正则”图纸，去审核内地设计单位的初步设计图纸。澳门方理解的“正则”，是介于内地初步设计和施工图设计之间的一种设计阶段成果，其深度要求比初步设计深，但又未能达到施工图设计深度。在出图规则上，总承包人从一开始就没有做足功课提前了解粤澳两地的设计惯例差异，在后续的设计管理工作中出现越来越多的问题。除了总承包人本身技术力量不足之外，粤澳两地之间的习惯性做法和文化差异，也是造成内地和澳门设计人员之间产生碰撞的主要原因。例如：（1）澳门地域狭窄， 人口密集，对建筑空间的利用精益求精。（2）澳门受西方文化影响深远，长期秉承以人为本和人文关怀的精神，他们要求的建筑在细节设计上尤其注重使用者的便利性、舒适性和细节品质，处处体现出对不同使用人群的尊重和关怀。内地设计单位要做到这一点并不容易，需要在设计理念上有所转变。(3）澳门对建筑耐久性以及建筑物历史价值相当重视,而内地设计者似乎更重视建筑设计的技术经济平衡,在内地设计人员看来，按澳门的设计规范和标准所提出的配筋标准、混凝土标号、配合比、受力计算、验收标准等,相当保守和浪费。但在澳门设计师看来，保守的设计能换来安全耐用、高品质的建筑，是物有所值的。他们认为类似欧洲若干个世纪遗留下来的诸多经典、厚重的历史建筑，后人鲜有质疑它的保守和浪费,而更多的是瞻仰和赞美。(4)澳门设计行业对设计深度和精细度的要求普遍比内地高，这与内地的各种设计标准规范和标准图集比较完善有关。设计管理过程存在的问题A项目庞大的规模和多样性的建筑元素，需要引进多家专业设计团队，总承包人对这些专业设计团队的管理出现了问题，始终抓不住设计管理的核心要点，在制定设计合同时未能将各设计团队的工作范围、工作界面、责任义务等界定清楚。总承包人指令不明确，内部思路不统一，工作不积极主动，导致设计单位各行其道，工作交叉或遗漏频现。建设方为此着急上火，不得不亲自抽调技术人员参与具体的设计管理，分担了总承包人的一部分工作责任。建设方的工作人员参与进来后，本意是协助总承包人把握大的原则方向，但最终被总承包人拖进了无休止的设计细节管理层面，令建设方深陷泥潭、大为光火。造成设计管理混乱的原因，主要有以下几方面：（1）未制定严密的设计合同，设计合同是设计管理的基本依据，在合同中将设计团队的工作范围、工作界面、责任义务等界定清楚，总承包人的设计管理才能有理有据，站得住脚。（2）未制定设计工作管理流程，类似A 项目这种超大型项目，在短时间内汇集了诸多设计团队，各专业设计图纸堆积如山，而且设计审核链条拉得较长，澳门的审图单位、使用方、建设方都会对各阶段设计图纸提出审核意见，设计管理者需要应对大量的修改信息，在处理这些信息时，第一道过滤程序是与设计任务书和修建性详细规划是否有冲突。第二道过滤是看是否符合两地的设计规范和标准。第三道过滤是看这些修改意见是否会导致投资额超支或建设工期超限。经过三道过滤之后的意见才有可能被采纳。因为事先未制定相应的审核原则，在该项目设计过程中经常出现为某些修改意见发生争执的情况。在设计图纸反复修改过程中，会出现大量不同版本的图纸，没有专人严密跟进， 很容易认错版本，在A项目的设计过程中就出现了多次认错图纸版本的情况，资料文档管理不够规范。此外，使用方经常反复提出修改意见，往往下一版本图纸已经着手出图，使用方还在对上一版本的图纸提出修改意见，对审核时效没有做出约定。要解决以上问题，需要制定严密的设计工作管理流程，总承包人总是以时间紧迫为理由，声称分不出精力来制定相关管理制度。但磨刀不误砍柴工，制定了科学严谨的管理制度并付之以合同效力，设计管理工作会达到事半功倍的效果。（3）总承包人技术力量不足，其管理团队缺乏合作精神、技术能力不足，由此带来的问题贯穿始终。经验的摸索与积累管理模式的选择A项目采用类似EPC的总承包管理模式，选择一家在粤澳两地均有较强资源协调能力的总承包人，这种管理模式在宏观方向上是正确的，只是在落实这种管理模式的某些环节出现了瑕疵，从而导致实施效果打折。建设方的初步构想是将A项目涉及粤澳两地纷繁复杂的管理事务委托给总承包人处理，并因此低估了总承包人技术能力不足给后续工作开展带来的困难，这是建设方在A项目感受颇深的一个经验教训。另外一个经验教训，是建设方与总承包人之间的职责划分与工作界面不够清晰，导致项目开展过程中，双方人员工作互相交叉,许多本来需要总承包人完成的工作转移到建设方工作人员身上,使得建设方工作人员被拖进过于琐碎的技术管理工作中。而涉及一些关键环节，总承包人又不想让建设方过多干预。例如，建设方提出需要聘用自己的监理单位和质量管理顾问对该项目实施监督,但总承包人提出，监理单位和质量管理顾问等应由总承包人聘用,总承包人不接受建设方聘用的监理单位和质量管理顾问。通常情况下,在EPC项目管理模式中，建设方有权聘用监理单位和顾问公司对项目实施过程进行监督，之所以会在此问题上产生分歧， 根本原因是双方签订的框架合同不完善，框架合同未征求顾问公司意见,在委托内容和范围、定价原则、职责划分、决策事项的分类和审批流程等方面，存在较多遗漏。所以，在日后再次开展类似项目时,需在制定合同上多花精力,合同乃项目管理之根本,需慎之又慎。技术上的改进涉及粤澳合作建设的项目，在技术标准的选择方面，建议以项目建成后使用方的属地管理为准则。因为项目建成后与当地许多职能管理部门或专业公司存在大量接口，为