伍长南-加快城镇化建设与促进流动人口社会融合研究.docx

加快城镇化建设与促进流动人口社会融合研究以福建省为例内容摘要目前，福建省已进入提前全面建成小康社会的决定性阶段。积极稳妥推进新型城镇化发展，是推动经济社会发展的重要引擎，是转变发展方式、扩大内需、改善民生的重大举措。积极稳妥推进新型城镇化发展，要围绕提高城镇化发展质量，因势利导、趋利避害，把统筹城乡一体化发展、有序推进农业转移人口市民化作为重要抓手；把生态文明理念融入城镇化发展全过程，走集约、绿色、低碳的新型城镇化发展道路。关键词新型城镇化 试点小城镇 流动人口融入一、福建省城镇化发展总体情况改革开放30多年来，福建城镇化发展经历了缓慢发展、快速发展的历程。“十一五”期间是我省城镇化发展最快的时期，到2010年底，全省城镇人口2100万，城镇化率达57.09%，“十一五”年均增长1.5个百分点。2011年全省常住人口3720万，城镇化率达58%；2012年常住人口3748万，城镇人口2234万，城镇化率达59.6%，高于全国平均水平7%，预计到2015年全省城镇化率将达64.5%。1978-2012年城市数量从6个增至23个，建成区面积1130平方公里。沿海城镇带以40%的国土面积集聚78%的人口，创造85%的国内生产总值，成为拉动经济增长和集聚人口的主要平台。表1 2012年全省城镇化率县（市、区）常住人口（万人）城镇化水平(%)全省3748.00 59.6福州市688.00 66.2厦门市367.00 88.6 莆田市281.00 51.8 三明市250.00 52.1泉州市829.00 60.4漳州市490.00 52.0 南平市263.00 51.6龙岩市257.00 49.4 宁德市284.00 50.6 表2 2012年城镇数量变化城镇类型1978年2012年100万以上人口城市0250100万人口城市112050万人口城市171020万人口城市413城市总数623小城镇总数62600中心城市作用增强。目前全省初步形成了以福州、厦门、泉州等特大城市为龙头，漳州、莆田、龙岩、三明、南平、宁德等设区城市为中坚，县级城市为骨干，小城镇为基础的城镇网络体系。随着交通等基础设施条件的改善、跨区域协调发展政策措施的强化，以资源共享、设施共建，优势互补、协调发展等为目标的中心城市发展取得新成效，推动全省城镇化水平的提高。两大都市区有序推进。随着全省区域经济一体化进程的加快，以福州为中心的福州大都市区、以厦门为中心的厦漳泉大都市区初现雏形。2012年在完成厦漳泉大都市区发展总体规划基础上，加快实施东南国际航运中心、区域金融服务中心等同城化专项工作和重大项目。加快推进厦漳泉1号线、福莆宁城际轨道交通项目。2013年全面完成设区市城市总体规划修编，支持中心城市将周边联系密切的市、县和乡镇纳入规划统一实施。加快试点小城镇建设。自2010年全省开展43小城镇综合改革建设试点以来，按照建设“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”宜居宜业城市综合体的总体要求，不断完善规划设计，推进小城镇基础设施和公共配套项目建设，完善小城镇景观综合整治，高起点、高标准地推进小城镇试点工作，各试点镇发展速度和质量大幅提升，集聚和辐射能力显著增强，生产生活环境明显改善，在全省小城镇建设、经济社会发展中的作用更加突显。 二、福建省推进城镇化发展的基本经验近年来，我省高度重视城镇化建设，把城镇化作为扩大内需、调整结构、改善民生的关键，以打造大都市、培育城市群、发展小城镇、建设新农村为重点，推动城镇化工作取得明显的成效。1、发展各具特色的城镇。根据坚持走集约高效、可持续发展的城镇化道路，基本形成以福州大都市区和厦漳泉大都市区为中心，区域城市为次中心，县级城市为骨干，小城镇为基础的四级城镇网络体系。从城镇发展空间看，沿海、内地城镇发展呈现较明显的以市区、县城为核心，沿主要交通干线、重点城镇、产业园区集聚特征。石狮、晋江呈现城镇集聚发展态势。从城镇发展模式看，各省各地根据发展阶段、地理条件和资源禀赋，探索不同城镇发展模式。如石狮市提出“一市一城”思路，促进全域城市化发展；晋江探索城乡一体化发展，形成流动人口“就地转移”的晋江模式；永安市依托老工业基地，注重产业发展与生态保护并重，成为山区工业城市中的绿色明珠;德化、柘荣县推动“大城关”发展战略，引导产业向城关周边地区集聚，吸引流动人口进城，形成“大城关”发展格局。2、增强城镇综合服务功能。城镇道路、住宅、燃气、供排水、通信等基础设施水平明显提高；垃圾污水处理、公园绿地等生态环境设施大幅改善。至2012年全省累计建成城镇生活污水处理厂104座、垃圾无害化处理场68座、焚烧发电厂15座，焚烧处理比例达45%，市县污水处理率达83.9、垃圾无害化处理率达92。建成乡镇垃圾转运站82座，完成2551个建制村生活垃圾治理任务，实现乡镇、建制村垃圾治理全覆盖。2012全省城市人均公园绿地面积12.08平方米，建成区绿化覆盖率达41.26，城镇市政基础设施水平逐年提高。3、提高城乡协调发展水平。教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务体系日益完善，城市与农村基础设施、公共服务水平提高。新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度等全面推进，农民生产生活条件明显改善，呈现城乡加快融合发展的态势。4、有序推进流动人口市民化。改革城乡分割的就业管理体制，实行免费的职业指导、职业介绍，促进农村富余劳动力转移就业。保障随迁子女平等接受义务教育，将流动人口子女义务教育纳入教育发展规划，列入教育经费预算，2011年义务教育阶段公办学校接收随迁子女比率达88.6，20122013年全省义务教育阶段学校共接收进城务工人员随迁子女74.9万名，占全省义务教育阶段在校生总数的20%，其中90.2%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读。加强流动人口社会保障，强化对流动人口健康教育和聚居地的疾病监测，做好流动人口养老保险关系省内异地转移和接续工作。改善流动人口居住条件，将长期在城市就业与生活的流动人口居住问题纳入城市住房建设规划，推广政府、企业共同补贴建设工业租赁房模式，福州、厦门、泉州等地试行在工业园区内配套建设流动人口租赁住房。5、推进城镇体制机制创新。稳步实施户籍制度改革，出台关于进一步加强流动人口服务管理工作的意见，落实流动人口属地管理服务措施；出台关于积极稳妥推进户籍管理制度改革有关工作的通知。目前，县级市和小城镇基本取消农民进城落户限制，地级市放宽落户条件，2009-2011年全省共办理农民工进城落户46.3万人。开展居住证制度改革试点。福建省积极推动并出台流动人口居住证制度，有效保障城镇流动人口享受与居住地居民同等权益。2011年晋江市率先试行流动人口居住证制度，2012年7月，泉州市在全市范围内实施居住证制度，2012年12月，在总结晋江、泉州市试点经验基础上，研究福建省实施居住证制度暂行规定，该暂行规定按照“公平对待、避免歧视”原则，逐步实行流动人口凭福建省居住证享受与当地城镇居民同等的劳动就业、社会保障、教育培训、医疗卫生、计划生育、文化体育等基本公共服务和社会福利。推进集体建设用地有序流转。开展农村土地所有权确权登记颁证工作，2012年流转耕地占家庭承包经营耕地的比重达21.6。三、推动城镇化发展与促进流动人口社会融合问题1、福建省流动人口基本情况总量持续增长。根据全员流动人口计生信息管理系统(FI S)数据汇总，截至2013年3月底，我省流动人口总数820.2万，其中，福州、泉州、厦门三市跨省流入人口占全省的82.9%，厦门市流入人口接近常住人口，海沧、湖里、集美、鲤城等县区流入人口超过常住人口。流动分布稳定。跨省流入主要集中在江西等8个省份，占总流入5以上的有江西占20.9%、四川占18.4%、贵州占11.7%、重庆占8.2%、湖北占8.1%、河南占7.8%、湖南与安徽均占5.4%，8省总计占跨省流入的86.2%。跨省流出中，流向广东、上海、浙江、江苏省比例较大，占跨省流出的63.3%，四省(市)占比分别是33.3%、12.9%、10.9%和6.2%。以务工经商为主。流动人口中务工经商比例占85.6%，随同流动占6.6%，其它占7.8%，同上年同期持平。其中，跨省流入中务工经商比例为86.1%，省内流入中务工经商比例为77.1%，流出人口中务工经商比例为85.1%。以家庭流动为主。流动人口中以家庭户流入和夫妻流入占比60.2，流动时间延长，在15年比例占62.1%，5年以上占13.5%，且此比例继续提高。2、流动人口社会融入现状与原因（1）社会融入现状流动人口融入城镇相对困难。受户籍、社会福利等向城镇户口倾斜影响，多数流动人口仅把自己看作是城市的“过客”，包括新生代流动人口落户的难度均较大。流动人口经济融入能力低。多数流动人口工作欠稳定，从事风险大、体力大等较城市居民职业低层工作，收入区间主要集中在1500-3000元，受经济收入较低、城市消费较高的影响，制约了流动人口社会融合。流动人口社会融入程度低。流动人口参保率较低，受城市社会保障制度影响， 2012年全省仅有24.7%的流动人口在流入地享有城镇职工医疗保险。流动人口居住条件较差，全省70.8%的流动人口租住单位雇主或私房。优质教育资源不足，除义务教育阶段外，流动人口进入当地优质学校的难度较大。（2）社会融入程度低的原因“三低”是影响流动人口融入城镇的最大障碍。即流动人口家庭收入低、就业合同签约率低、社会保障程度低，多数流动人口务工人员月收入1500-3000元，且没有正式就业合同、医疗保险、养老保险和工伤保险等社会保障，使得流动人口融入困难较大。从实际情况看，随着我省户籍准入条件的放松，户籍制度改革已为城镇化进程扫清障碍。但流动人口并没有蜂拥进城落户，且近年来申请回农村原籍落户日益增多。主要原因有：一是许多进城务工人员担心户口迁到居住地后，其在农村宅基地使用权、耕地、山林承包使用权等会被收回，不愿将户口迁入城镇。二是部分务工人员进城落户主要目的是让子女享受城镇优质教育资源，待子女教育问题解决后又纷纷将户口迁回农村，享受农村户口待遇。三是惠农政策的普及，农村人口在土地、计生方面享有比城镇人口更优惠待遇。 缺乏有效的利益表达机制是阻碍流动人口融入城镇的重要原因。多数流动人口不清楚政府及其职能部门已出台的流动人口优惠政策，缺乏维护自身合法权益的渠道。户籍制度障碍也是流动人口难以融入城镇的原因。受到户籍制度的限制，流动人口随迁子女难以进入优质学校，难以享有与同龄城镇职工子女相同的教育机会，影响流动人口的社会融入。技能难以提升影响流动人口融入城镇。多数流动人口聚集在较低端行业和个体、私营单位，其职业岗位、报酬待遇较低且难以得到相关职业培训，导致流动人口难以在同一地方长期稳定就业。四、福建省城镇化发展存在的主要问题目前我省城镇化率虽比全国平均水平高7%，但城镇化建设问题依然突出，主要表现为：1、城镇发展规模偏小、发展质量不高。在发展规模方面，存在“小、散、弱”现象，中心城市辐射带动能力不强，集聚人才、资金等要素能力较弱。福州省会城市与东部沿海省份差距大（经济总量、人口规模），在全国省会城市中规模偏后；厦门在15个副省级城市中居末位。厦漳泉大都市区发展中，“魅力厦门”面临“小”制约，发展空间有限；“活力泉州”深受“散”掣肘；“潜力漳州”存在“弱”不足，发展基础薄弱，区域内体制机制协调不顺畅，行政壁垒的障碍比较明显，缺乏利益协调的平衡机制，中心城市资源配置功能不强，低水平同质竞争严重，城市功能分工不清，缺乏整体谋划与整合，给厦漳泉同城化发展带来严峻挑战。由于城市规模小，城市三产发展受限，城市功能难以强化，辐射和带动作用得不到发挥。中小城市集聚产业和人口不足，小城镇数量多、规模小、服务功能弱，区域聚集效应不明显。规划层次不高、质量标准偏低，实施管理不严，违法占地和违章建筑现象较为突出。在发展质量方面，在近年来快速城镇化发展中，由于征地拆迁和用地成本等方面制约，新城新区和产业园区选址采取“见缝插针”式进行，不仅城镇建设用地无序增长，农村也出现大量多点、分散的非农业开发，造成“城市不像城市、农村不像农村”，城乡建设难以形成整体风貌。2、城镇基础设施、公共服务水平有待提高。在城镇基础设施方面，供水、污水垃圾处理、道路交通、防洪排涝等市政设施有待完善，公用设施供给能力不足，管理运行网络化智能化水平低，城市管理欠科学，特别是城市棚户区、城中村和城市周边“脏、乱、差”情况严重。在城镇公共服务方面，受城乡分割体制阻碍，城镇基本公共服务品质、均等化水平仍较低。农民工及其家属享受教育、文化、医疗、社会保障、保障性住房等方面公共服务还不均衡，制约了城镇化对扩大内需的推动作用。3、城镇化建设中土地与建设资金问题仍然较为突出。一是土地利用率较低。受GDP倾向和土地财政利益驱使，各地热衷建设新城新区和产业园区，但土地投入产出比低的问题较为突出，且较低的用地效率也制约工业园区的转型发展和产业优化升级。二是土地流转滞后。目前土地流转大多以私下交易为主，抛荒现象在一定范围内普遍存在，宅基地、承包地和集体建设用地有效流转机制尚未建立。征地补偿办法仍不完善，部分地区失地农民居住生活条件困难。三是建设资金匮乏。目前，各地城镇建设用地总量已逼近土地利用总体规划确定的2020年使用指标，今后几年建设用地极为紧缺，在“土地财政”制约下，城镇化发展面临资金紧张等难题。四是征地拆迁阻力大。在征地拆迁方面，农民补偿期望值与实际补偿标准有差距，为获得更多补偿款，农民有意拖时间，制约拆迁工作的顺利开展。在土地整治方面，居民对土地整治与“三旧”改造热情低，整治难度大。总之，我省城镇化发展水平仍较低，辐射带动农村发展作用还欠明显，城镇发展重速度轻质量、重规划建设轻管理，发展方式仍较为粗放，存在“小马拉大车”的现象。此外，城镇化建设中存在的“钱从哪里来”、“地从哪里来”、“环境容量从哪里来”等问题，仍是制约小城镇发展的重要难题。五、加快城镇化发展与推进流动人口社会融入的建议（一）推动城镇化发展的建议1、注重发展层次，推动各类城镇协调发展。一是中心城市，沿海地区，依托港口、产业、城市联动，形成滨海都市带，构建宁德漳州滨海都市带，辐射带动南三龙城市发展；二是县城、小城镇协调发展。县城是连接中心城市和小城镇节点，要把县城建设成为次中心城市，研究如何分类指导，沿海县城、山区县城发展；三是43个试点小城镇，除现有鼓励发展政策外，研究推动各类型小城镇综合改革发展措施。从我省情况分析，要从城乡一体化、城乡统筹发展、“大城关”建设等方面，推进不同层面、不同类型、不同模式的城镇化建设，提升县城、重点镇对乡村的带动能力，探索推动城镇化发展的新模式，包括：推进以石狮市为代表的全域城市化发展模式；推进以晋江市为代表的城乡一体化发展模式；推进以永安、邵武市为代表的城乡统筹发展模式；推进以德化、柘荣县为代表的“大城关”发展模式等，促进人口、产业向城镇集聚。2、注重发展质量，提升城镇规划建设水平。强化规划引导。进一步完善规划设计,在全面完成总体规划、专项规划和主要详细规划编制基础上，着力提高详细规划覆盖率；分类引导，推进各类城镇（中心城市、都市卫星城、特色小城镇）的培育。提升城市建设品位。要加强城市设计、景观改造，提升城镇建设品位，把全省“一带、两区、四轴、多点”空间布局结构落实好，为高质量、高水平推进城镇化发展提供重要保障。提高规划执行力。针对现有规划约束力不强，缺乏有效监督等问题，建立健全城镇规划体系运行状况的绩效评估，将规划体系的整体协调和管理实施作为提高行政效能的重点，增强城镇规划体系的综合调控作用，全面提升城镇发展水平。3、注重产业支撑，提升城镇与产业联动发展。产业是支撑、推动新型城镇化发展的动力。根据我省区位、资源禀赋、产业基础、发展潜力，要以工业新型化、农业现代化为主线，加大对优势