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第三章财政支出 2020 1 30 1 政府筹集的一定规模的财政收入如何安排使用 才能更大限度地满足社会公共需要 实现社会经济的良好运行和发展 充分体现财政资金的效率效益 一直是财政理论中高度关注的一个重要内容 也是财政实践中必须要面对并设法解决的现实问题 本章围绕这一问题展开探讨 目录 2020 1 30 2 第一节财政支出概述第二节财政支出原则第三节财政支出规模第四节财政支出效益 第一节财政支出概述 2020 1 30 3 一 财政支出含义 一 对财政支出的不同界定 二 理解财政支出应强调的几点内容二 财政支出的重要性三 财政支出分类 2020 1 30 4 一 财政支出含义 一 对财政支出的不同界定 二 理解财政支出应强调的几点内容 一 对财政支出的不同界定 2020 1 30 5 1 过程说2 货币资金说3 成本费用说 请同学们思考 你对这一问题有怎样的看法 1 过程说 2020 1 30 6 财政支出是政府为实现其职能 满足社会公共需要将筹集起来的一定规模的财政资金有计划地加以安排 有效使用的过程 2 货币资金说 2020 1 30 7 财政支出是由政府财政部门拨付给各部门 各单位使之有效履行相应职责的集中性的财政资金 3 成本费用说 2020 1 30 8 财政支出是政府基于其职责作出的政策选择 也反映出政府履行职责 提供公共产品所付出的 所引致的成本和费用 简单地讲 所谓财政支出就是政府行为 活动 的成本或费用 政府行为 活动 包括 提供公共产品或准公共产品 实施宏观调控以稳定经济 收入调节与转移等 二 理解财政支出应强调的几点内容 2020 1 30 9 1 财政支出与政府职能紧密相关 是政府履行职责的必然要求 2 财政支出与公共利益紧密相关 是体现和维护公共利益的必然要求 3 财政支出与宏观经济运行紧密相关 是国民经济持续 稳定 协调发展的重要保证 4 财政支出是政府的制度性安排 1 财政支出与政府职能紧密相关 是政府履行职责的必然要求 2020 1 30 10 政府职能包括政治 经济 军事 文化 社会等方面 通常归纳为 经济管理 社会管理 任何一项职能的履行 都需要消耗一定人 财 物资源 筹集所需资金的过程为财政收入过程 安排使用耗费这些资源的过程即为财政支出 凡是为实现政府职能而安排 使用和消耗的人 财 物资源均可定义为财政支出 现代社会里 随着政府职能范围的扩大 支出规模不断增长 成为一种明显的历史发展趋势 可见 财政支出视为政府实现其职能所发生的支出或费用 政府将一定规模的财政收入有计划地安排和使用到政府职责范围内的各个方面 转化为政府实现职能所需的商品或劳务 2 财政支出与公共利益紧密相关 是体现和维护公共利益的必然要求 2020 1 30 11 市场经济条件下 经济发展和社会稳定都要求兼顾三者利益 个人利益 企业利益 国家利益 社会公共利益 相对于社会公共利益 个人利益 企业利益均属私人利益 有独立的利益主体和代表主体 政府且只有政府是社会公共利益的代表主体和责任主体 这是因为市场经济条件下 私人部门追逐自身利益的同时解决好公共利益的问题是不切实际的想法 现实中也难以做到 只有政府能代表社会公共利益 为此 需要花费一定费用 财政支出可理解为政府为体现 维护 增进社会公共利益而付出的成本 3 财政支出与宏观经济运行紧密相关 是国民经济持续 稳定 协调发展的重要保证 2020 1 30 12 市场经济条件下 市场在资源配置 个人收入分配等方面的基础性作用不可忽视 不可替代 必须尊重和维护 市场非万能 市场失灵即市场无能为力的地方就需要政府对经济社会发展进行宏观调控和指导 具体表现在 从全局及长远发展角度制定并实施科学的产业发展政策 健全法律与法规 保护竞争 制止不正当竞争 劳动者合法权益保障 弱势群体 妇女 儿童 残疾人 的权益保障 知识产权保护 生态及环境保护等 在这些方面政府的作用也是不可替代 不可或缺的 财政支出因此可理解政府对经济社会发展进行宏观调控和指导 发挥相应作用而付出的代价 清晰划分市场和政府 财政的界限和范围 2020 1 30 13 清晰划分市场和政府 财政的界限和范围 2020 1 30 14 2020 1 30 15 财政是国家配置资源的重要手段 国家 财政配置资源 2020 1 30 16 中国海军现代级054A级主力战舰956EM139 宁波 号导弹驱逐舰 2020 1 30 17 中国海军现代级054A级主力战舰956EM138 泰州 号导弹驱逐舰 2020 1 30 18 中国094级潜艇 2020 1 30 19 国防建设离不开财政支持 2020 1 30 20 2020 1 30 21 2020 1 30 22 2020 1 30 23 国防安全离不开财政 2020 1 30 24 教育离不开财政 2020 1 30 25 2020 1 30 26 中国著名航天城背后另一番景象 在距离中国著名航天城直线距离不到10公里的地方 发现了另一番景象 如此简陋的教室 就独处在航天城附近 中国花费巨资打造著名航天城时 为什么没有顺便盖座学校 2020 1 30 27 道路等基础设施建设离不开财政 2020 1 30 28 环保与生态 2020 1 30 29 财政是实现收入公平分配的重要手段 2020 1 30 30 4 财政支出是政府的制度性安排 2020 1 30 31 从历史发展看 财政收支经历了一个从无序到规范管理的过程 政府预算制度 使财政支出从此走上规范管理的轨道 现代社会里 政府预算经议会表决通过就具有法律效力 以防止支出的随意性 避免顾此失彼 并有助于防止政府官员的贪污腐败 从而提高财政资金的使用效益 随着预算管理制度的不断完善 在许多国家 财政支出是严格按预算支出进行的 预算支出实际上已基本上代表了一国政府的财政支出 补充说明 我国财政支出有待在改革中完善 2020 1 30 32 在我国 预算支出只是财政支出的一部分 难以代表财政支出的总体情况 预算外资金支出构成了财政支出的另一部分 且占有相当的份额 但没有纳入预算内管理 具有较强的灵活性 较弱规范性 具体数量及份额难以准确把握和衡量 制度外支出构成了财政支出的第三部分 具体数量及份额难以准确把握和衡量 规范性更差 有的甚至是非法的 由此带来的不公平和腐败更为社会公众所诟病 这就出现了一个矛盾 要说明财政支出的总体情况 不考虑后两者显然与支出的客观情况不符 但考虑后两者时 其具体规模 使用方向 使用效益等方面情况又难以弄清楚 解决问题的基本思路 改革和完善我国财政资金管理制度 财政资金的收支纳入预算规范管理 第一节财政支出概述 2020 1 30 33 一 财政支出含义 一 对财政支出的不同界定 二 理解财政支出应强调的几点内容二 财政支出的重要性三 财政支出分类 二 财政支出的重要性 2020 1 30 34 财政分配的目的 财政职能的实现主要通过支出来实现 收入筹集的过程 是财政分配第一阶段 也是资源配置 收入调节的必要环节和阶段 是物质基础 但资源有效配置 收入公平分配 及经济稳定和社会发展目标的实现更主要靠支出来实现 支出对社会经济影响主要表现在上述三个方面 财政支出过程包括两个环节 财政资金拨付环节 范围 资金额度 方式 和资金有效运用环节 使用方向 资金额度 效益 当然 为保证有限的财政资金的合理有效使用 支出过程应有必要的监督机制和效益审核 第一节财政支出概述 2020 1 30 35 一 财政支出含义 一 对财政支出的不同界定 二 理解财政支出应强调的几点内容二 财政支出的重要性三 财政支出分类 三 财政支出分类 2020 1 30 36 一 按支出用途分类 二 按支出所实现的政府职能分类 三 按复式预算的要求分类 四 按安排支出的政府级次分类 五 按财政支出的经济性质分类 六 按国际货币基金组织划分的标准分类 一 按支出用途分类 待续 2020 1 30 37 按支出用途分类 在我国财政统计表上称之为 财政主要支出项目 是我国财政支出的主要分类方法 也是财政部门管理财政支出的最重要的一种分类方法 是其他分类方法的基础 我国财政支出按用途分类 主要包括基本建设 流动资金 挖潜改造资金和科技三项费用 地质勘探费 工交商业部门事业费 支援农村生产支出和各项农业事业费 文教科卫事业费 抚恤和社会救济费 国防费 行政管理费 价格补贴支出等 2020 1 30 38 2020 1 30 39 合计43819 58亿元 2020 1 30 40 2020 1 30 41 2020 1 30 42 一 按支出用途分类 续 2020 1 30 43 优势 按支出用途分类便于财政部门根据资金使用性质安排支出 利于对支出性质不同 用途不同的资金有针对性地进行监督和管理 劣势 按支出用途分类是我国财政部门在国家预算编制 执行及预算拨款过程中实际采用的分类方法 因为政府职责范围广 资金支出性质差别大 故分支多 较为琐碎 难以从整体上概括性地反映一个部门 一个地区 以至于整个国家的财政支出状况 2020 1 30 44 按支出用途分类分支多 较为琐碎 商品服务支出办公费水电费会议费差旅费设备购置费培训费招待费 工资福利支出工资奖金津贴住房公积金伙食费 财政支出 二 按支出所实现的政府职能分类 待续 2020 1 30 45 按照财政支出所实现的政府不同职能进行分类 故被称为按国家职能进行分类或费用类别分类 市场经济条件下 我国政府职能主要表现为政治 经济 文化 社会 军事等几方面 因而财政支出可分为 经济建设支出 社会文教支出 国防支出 行政管理支出 其他支出五大类 2020 1 30 46 按国家职能进行分类或费用类别分类 经济建设费 社会文教费 国防战备费 行政管理费 社会保障费及其他费用 二 按支出所实现的政府职能分类 续1 2020 1 30 47 支出内容简单归纳如下 1 经济建设支出 包括基本建设投资支出 挖潜改造资金 科技三项费用 新产品试制费 中间试验费 重要科研补助费 简易建筑费 地质勘探费 增拨流动资金 支农支出 工交商事业费 城市维护费 物资储备支出等 2 社会文教支出包括 包括文化 教育 科学 卫生 出版 通讯 广播电视 文物 体育 海洋 包括南北极 研究 地震 计划生育等项支出 二 按支出所实现的政府职能分类 续2 2020 1 30 48 3 国防支出 包括各种军事装备费 军队人员给养费 军事科学研究费 对外军事援助 武装警察 民兵费 防空费等 4 行政管理支出 包括国家党政机关 事业单位 公检法司机关 驻外机构各种经费 干部培养费 党校 行政学院经费 等 5 其他支出 未列入上述四项的其它支出 如社会保障支出等 二 按支出所实现的政府职能分类 续3 2020 1 30 49 这一分类可清楚揭示国家职责范围及履行职责的侧重点 将一国不同时期的支出结构作对比分析 可发现政府职责的变化 将不同国家同期的支出结构作横向分析 可揭示政府职能的国际差别及各国政府职能的侧重点 2020 1 30 50 2020 1 30 51 2020 1 30 52 补充资料 我国财政分类支出 亿元 2020 1 30 53 补充资料 中美地方政府支出对比比重 三 按复式预算的要求分类 2020 1 30 54 按复式预算的要求 将财政支出可分为经常性支出和建设性支出两类 实际上此种分类也是对支出的具体用途进行归类 1 经常性支出 经常性支出是财政维持公共部门正常经费运转 保证人们基本生活条件所必须的支出 主要是国家行政机构 纯事业单位以及低收入人群社会消费性支出 例如 行政管理费 社会文教费 国防费 外交费 社会保障支出等 2 建设性支出 政府投资方面的支出 也称投资性支出或资本性支出 例如 政府基本建设投资 挖潜改造资金 流动资金 对农业投资等 四 按安排支出的政府级次分类 待续 2020 1 30 55 按安排支出的政府级次 层次 分类可分为 1 中央财政支出 国防 武警部队 中央级行管费和各项事业费 重点建设 中央政府调整经济结构 协调地方发展 实施宏观调控的费用支出 2 地方财政支出 地方行管费各项事业费 地方统筹的基本建设支出 技术改造 支农生产支出 城市维护与建设支出 价格补贴支出 这一分类有助于清楚把握财政资源在中央 地方政府的分配状况 有助于处理好各级政府之间事权与财权的关系及调整政府之间的分配结构 四 按安排支出的政府级次分类 续 2020 1 30 56 按此方法分类 我国财政支出有两个问题值得注意 第一 中央 地方政府间财力分配适度问题 中央财力过多或薄弱均应引起注意 第二 地方财力苦乐不均问题 地方财力强对地方经济社会发展有利 地方财力弱 发展地方经济心有余力不足 五 按财政支出的经济性质分类 2020 1 30 57 财政支出方式不同 对经济的影响也存在差异 以财政支出是否与商品和服务相交换 是否遵循等价交换原则 或是否获得等价对应回报为标准 可将财政支出分为 1 购买性支出 purchaseexpenditure 2 转移性支出 transferexpenditure 2020 1 30 58 1 购买性支出 1 范围界定 2 特点 3 影响 1 购买性支出 待续 2020 1 30 59 1 范围界定政府向企业和个人购买商品和服务的支出 通常包括用于政府投资所需商品和劳务的费用支出 如 政府部门事业费 政府的投资拨款 2 特点政府的购买性支出尽管费用用途和目的也有差别 但都表现出一个共同点 政府支出资金购买了等价的商品和服务 并运用实现政府职能 政府在此类支出中与其他经济主体一样遵循等价交换原则 是政府的市场化再分配活动 1 购买性支出 续1 2020 1 30 60 3 影响第一 购买性支出对社会经济既有直接影响也有间接影响 直接影响 政府的购买性支出与微观经济主体提供的商品和服务交换 以购买者身份直接构成了社会总需求 购买什么 购买多少 何时购买等就对社会生产和就业造成直接影响 间接影响 政府与微观经济主体提供的商品和服务交换 交换的结果使不同经济主体的收入分配格局发生变动 这一影响是间接的 1 购买性支出 续2 2020 1 30 61 3 影响第二 购买性支出对财政本身的影响 对财政而言 这类支出是硬预算约束 效益的约束也较强 财政要实现其职能 就需要购买商品和服务 且按当时市场价格购买足够的数量的商品和服务 因而支出是较强的硬预算约束 讨价还价余地不大 且支出效益是可以衡量的 遵循等价交换 一分钱一分货 1 购买性支出 续3 2020 1 30 62 3 影响第三 购买性支出对微观经济主体的影响 对微观经济主体而言 与政府的购买性支出联系时 遵循等价交换原则 因而微观经济主体与此相联系的收益大小 取决于当时的供求状况 竞争状况 能否取得相应收入 及销售收入与其成本的对比关系 利润多少 在当时的供求状况 竞争状况下能否获得政府的采购订单 在能够获得政府订单的前提下 利润多少就取决于销售收入与成本的对比关系 显然 对微观经济主体的预算约束是硬的 五 按财政支出的经济性质分类 2020 1 30 63 财政支出方式不同 对经济的影响也存在差异 以财政支出是否与商品和服务相交换 是否遵循等价交换原则 或是否获得等价对应回报为标准 可将财政支出分为 1 购买性支出2 转移性支出 2020 1 30 64 2 转移性支出 1 范围界定 2 特点 3 影响 2 转移性支出 待续 2020 1 30 65 1 范围界定政府将财政资金无偿地支付给特定的企业和个人的一种支出 主要有失业救济金 捐赠 救灾 补贴 债务利息支出等 2 特点尽管转移性支出目的与用途不尽相同 却有共同特点 财政支出了资金 却无任何等价补偿 不存在等价交接问题 是政府无偿的单方面转移支出 体现政府非市场性再分配活动 2 转移性支出 续1 2020 1 30 66 3 影响第一 转移性支出对社会经济既有直接影响也有间接影响 政府转移性支出 将财政资金转移支付给特定的企业和个人 不会导致政府占用社会资源的增加 此时政府只是作为中间人 取之于此民 用之于彼民 进行收入再分配 从而调整企业和个人之间的收入分配状况 直接影响 这类支出对收入分配状况有直接影响 间接影响 政府转移性支出的接受者获得相应数额的资金后 如何消费 何时消费 消费什么 消费与储蓄关系如何处理等都具有不确定性 故对生产和就业影响是间接的 2 转移性支出 续2 2020 1 30 67 3 影响第二 转移性支出对财政本身的影响 对政府部门而言 转移性支出是软预算约束 效益约束也是软的 一方面 转移性支出没有十分明确和以一贯之的原则可以遵循 有时受偶然性因素的影响较大 如地震救灾 抗洪救灾 突发事件等 转移性支出达到何种程度为适当难以把握 另一方面 此类支出的效益难以准确测算和衡量 历史上曾出现的情况表明 转移支出的规模和结构很大程度上取决于中央政府与地方政府的谈判情况 国企与政府讨价还价情况 显然 转移性支出对政府活动的效益约束不强 是软的 2 转移性支出 续3 2020 1 30 68 3 影响第三 转移性支出对微观经济主体的影响 对微观经济主体而言 作为转移性支出的受益方 与转移性支出发生联系时并不遵循等价交换 此时获取转移性收入的多少 很大程度不取决于自己的能力 个人 和生产能力 企业 而是取决于是否符合接受转移性支出的条件 相应条款及其与政府讨价还价的能力 显然 对微观经济主体的预算约束是软的 转移性收入的多少 获得时间等均具有不确定性 四川雅安市宝兴县地震灾民等待救援 2020 1 30 69 四川雅安市宝兴县地震灾民等待救援 2020 1 30 70 小结 购买性支出与转移性支出 待续 2020 1 30 71 综上所述 财政支出总额中 购买性支出比重大一些 则财政对生产和就业的直接影响就大一些 通过财政配置资源的规模就大一些 转移性支出所占比重大一些 财政活动对收入分配的直接影响就大一些 从履行财政职能的角度看 财政支出结构中 购买性支出比重较大 则财政活动执行资源配置的职能较强 转移性支出比重较大则执行收入分配职能较强 小结 购买性支出与转移性支出 续 2020 1 30 72 购买性支出 转移性支出占GNP的比重 2020 1 30 73 购买性支出与转移性支出国际比较 2020 1 30 74 中国数据的计算 按功能性质分类 将经济建设费 社会文教费 行政管理费 国防费之和记做购买性支出 将其他费用记做转移性支出 其他国家为1988年数据 来源IMF 政府财政统计年报 购买性支出和转移性支出国际比较 2020 1 30 75 一般而言 在发达国家 转移性支出占公共支出的比例要超过50 甚至更高 在发展中国家 购买性支出和转移性支出的比例大致为2 3 1 这说明发达国家的政府比发展中国家更多地倾向于执行收入分配职能 六 按国际货币基金组织划分的标准分类 2020 1 30 76 按国际货币基金组织划分的标准 可进行两种分类 按职能分类财政支出包括 公共服务支出 国防支出 教育支出 保健支出 社会保障和福利支出 住房和社区生活设施支出 其它社区和社会服务支出 经济服务支出和难以 无法 归类的其它支出 按经济分类财政支出包括经常性支出 资本性支出和净贷款 财政性贷款 六 按国际货币基金组织划分的标准分类 2020 1 30 77 第三章目录 2020 1 30 78 第一节财政支出概述第二节财政支出原则第三节财政支出规模第四节财政支出效益 第二节财政支出原则 2020 1 30 79 财政支出原则是指安排财政支出时所应依据的法则和标准 确定财政支出原则应能达到两方面的要求 一是该原则能覆盖财政支出活动的全过程 并能缓解财政支出中的主要矛盾 二是能对财政支出活动和国民经济运行直接起到促进或制约作用 使之实现良性循环 第二节财政支出原则 2020 1 30 80 财政支出原则包括 一 财政支出的社会经济原则二 财政支出的管理原则 一 财政支出的社会经济原则 财政支出的社会经济原则包括 一 效益原则 二 公平原则 三 稳定原则 2020 1 30 81 一 效益原则 2020 1 30 82 财政支出效益原则 是以市场机制发挥基础性作用为基点 遵循市场效率准则来安排财政支出 优化资源配置 以最小的社会成本取得最大的社会效益 这个原则包括宏观和微观两个含义 从宏观上看 要实现社会效益最大化 从微观上看 要进行成本 效益分析 二 公平原则 2020 1 30 83 财政支出的公平原则 是指财政支出应能够有助于纠正市场机制导致的财富分配不公平状况 实现社会分配公平 缩小贫富差距 提高社会大多数人的福利水平 在市场经济条件下 财富的分配取决于财产所有权和财富积累的分布状况 而收入的分配则取决于能力 职业训练和这些技能的市场价格 如果单纯依赖市场 则不可避免地会出现贫者愈贫 富者愈富的 马太效应 从社会稳定角度出发 就要求进行社会的再分配 实现社会的相对公平 三 稳定原则 2020 1 30 84 财政支出的稳定原则 是指财政支出应促进社会经济的稳定发展 在市场经济条件下 市场体系无法有效协调其自身的所有活动使之达到平衡 会出现经济周期的兴衰更迭 失业和通货膨胀等现象 政府可以利用财政措施进行调节 通过财政支出规模 结构的变化来调节经济 引导经济运行 使经济实现稳定协调发展 第二节财政支出原则 2020 1 30 85 财政支出原则包括 一 财政支出的社会经济原则二 财政支出的管理原则 2020 1 30 86 二 财政支出的管理原则 量出为入量入为出 统筹兼顾全面安排 厉行节约讲求效益 财政支出 一 量出为入与量入为出相结合 2020 1 30 87 所谓量出为入与量入为出相结合 是