幼儿园成本运行危机与分担策略研究——以X市的调研为例.pdf

现代学校领导与管理中国教育学刊 2015 06官方微信号 zgjyxk 58 胡姝 北京大学教育学院博士研究生 北京100871 蒋承 北京大学教育学院教育经济研究所副教授 系本文通讯作 者 北京100871 幼儿园成本运行危机与分担策略研究 以 X 市的调研为例 胡姝蒋承 摘要 随着学前教育收费规范化进程加快 多数幼儿园面临物价不断上涨带来的 成本高 和收费 受限导致的 收入少 的两难困境 为了突破这样的困境 以某市的调研数据为基础 实证分析了不同 性质和不同地区幼儿园的收入结构 支出结构和成本结构 规模经济 提出了相应的政策措施 加大 政策灵活性 增加生均补贴 增加教师经费投入 适度调节办园规模 关键词 幼儿园成本 收支结构 规模经济 中图分类号 G617 文献标识码 A 文章编号 1002 4808 2015 06 0058 05 近年来 为解决 入园贵 收费不一 问 题 各城市相继制定了有关幼儿园收费标准的相 关规定 这些标准有的针对公办园收费标准进行 总额限价 有的针对公立和民办幼儿园进行单项 限价 总体上各地区依据当地经济发展状况和物 价水平制定幼儿园收费标准 值得肯定的是 限 价性的收费标准短时间内的确能够控制幼儿园的 乱收费现象 但与此同时 一刀切 的限价政策 以及不完善的配套措施使部分幼儿园陷入收入减 少 办园入不敷出的困境之中 这种困境状况表 现如何 不同类别幼儿园是否面临同样问题 本 研究试图回答这些问题 为规范收费 X 市采取的方法是对公办幼儿 园实行政府定价或指导价 对民办幼儿园实行市 场调节价并备案管理 另外 依据办园主体的不 同 公办幼儿园又分为教育部门办的公立幼儿园 和非教育部门办的他办园 他办园指集体办幼儿 园和其他部门办幼儿园 其中 集体办幼儿园为 街道或者乡村集资筹办的幼儿园 其他部门办幼 儿园为其他事业单位 学校或科研院所等 或部 门 部队及其他单位 所办的幼儿园 在公办幼 儿园中 教育部门办园由政府财政直接补贴其运 行所需的各项成本 他办园的运行经费主要靠自 筹 政府财政提供部分支持 本研究以 X 市幼儿园为调查对象 在个案访 谈等预调研的基础上 采取分层抽样的方法 于 2014 年初对 X 市 151 所幼儿园的财务状况进行 问卷调查 调查问卷的回收率达 100 因此 本次调查累计获得幼儿园有效样本 151 个 其中 按照办园类型分类 教育部门办园 72 个 集体 办园 16 个 其他部门办园 26 个 民办园 37 个 按照所处区域的社会经济发展水平依次分为四个 层次 A 区 28 个 B 区 39 个 C 区 50 个 D 区 32 个 接下来 本研究将对限价政策下的幼儿 园成本行为进行分析 解析不同办园性质幼儿园 的收支问题 一 幼儿园收入结构的差异分析 学前教育具有有限竞争性和有限排他性的准 公共产品属性 一方面 个人和家庭通过学前教 育获得内部收益 个人接受教育 获得知识和智 慧 另一方面 学前教育的正外部性特征有利于 提高国民整体素质 缩小社会阶层差距 这使得 政府和社会也获得部分收益 因此根据经济学中 的受益原则 约翰斯通 D Bruce Johnstone 等 教育经济学家提出成本分担理论 确定个人 政 府和社会应负担教育成本 1 与此同时 1999 年 中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质 教育的决定 发布 文件提出 在非义务教育阶 段 要适当增加学费在培养成本中的比例 2010 幼儿园成本运行危机与分担策略研究 59 年颁布的 国家中长期教育改革与发展规划纲要 2010 2020 年 再次强调对幼儿园实行成本合 理分担 并在 2014 年教育部工作要点中推进 完 善学前教育成本分担机制 2 在此 个人 政府 和社会构成学前教育成本分担的三大主体 他们 分别以保教费 财政补助 捐赠和其他投入方式 承担学前教育成本 见图 1 图 1幼儿园成本分担示意图 笔者以幼儿园经费收入结构分析为基础 分 析 X 市幼儿园运行过程中的个人 政府和社会分 担学前教育成本的状况 研究发现 不同性质幼 儿园的收入结构存在显著差异 如图 2 所示 教 育部门办园的主要收入来源于财政补助经费 占 总收入的 80 98 保教费收入仅占 18 23 民 办幼儿园的收入主要依靠保教费收入 其占总收 入比重达 95 33 而集体办和其他部门办幼儿园 的收入结构相对均衡化 保教费和财政补助比较 持平地成为这两类院所的主要经费来源 累计占 比分别为 91 09 和 92 14 此外 捐赠和其他 收入占比优势明显 图 2不同性质幼儿园的收入结构 根据经济发展水平差异 X 市被依次划分为 A B C D 四个区域 其中 A 区人均可支配收 入最高 D 区人均可支配收入最低 不同区县的 幼儿园收入结构不一 见图 3 主要表现如下 A 区幼儿园保教费收入和政府财政补助占比分别 为 48 78 和 39 08 累计占比 87 86 B 区 幼儿园保教费收入占比优势明显 达到 67 32 与政府财政补助累计占比为 97 40 C 区幼儿园 保教费收入和政府财政补助的供给能力相对均衡 两者累计占比 97 53 D 区幼儿园保教费收入和 政府 财 政 补 助 分 别 占 收 入 比 重 的 57 34 和 41 33 累计占比 98 67 值得注意的是 随 着区县经济发展水平降低 捐赠及其他收入占比 持续走低 幼儿园多渠道筹措经费的能力下降 图 3不同区县幼儿园的收入结构 那么 X 市的公办园指导价与民办园市场调 节价政策对幼儿园收入状况产生了怎样的影 响呢 第一 教育部门办园优势运营 他办园陷入 收入困境 民办园差异化运营 公办园限价政策 覆盖了教育部门办园 集体办园和其他部门办园 对教育部门 而 言 保 教 费 收 入 仅 占 总 收 入 的 18 23 限价性的收费标准影响较小 减少的收 入缺口或得到政府财政补助而填补 但对他办园 集体办园和其他部门办园 来说 限价政策显著 降低了幼儿园的总体收入 这主要源于他办园保 教费收入占总收入的 50 左右 减少的收入缺口 转嫁给幼儿园或其隶属单位 殷实的隶属单位能 有效弥补缺口 而实力薄弱的隶属单位因不能有 效补缺促使这些幼儿园在捉襟见肘的情况下采取 削减支出的策略 如降低餐费标准 裁减保教人 员数量和薪酬等 如此措施致使他办园降低办园 规模 从而使 入园难 再显严峻 民办幼儿园 实行市场调节价并备案管理 因此公办园的限价 政策使民办园在市场运营逻辑下征收的保教费价 格显得偏高或偏低 与经济发展水平较高的城区 公办园相比 较优质民办园的收费水平偏高缺少 竞争优势 但与经济发展水平偏低的郊区公办园 相比 较优质民办园的收费水平偏低而获得市场 青睐 第二 A 区公办幼儿园收入锐减 D 区公办 幼儿园成本运行危机与分担策略研究 60 幼儿园收入增加 限价政策促使全市公办幼儿园 按照统一标准征收保教费以及取消捐资助学等其 他收费 诚然 这有效地控制了幼儿园乱收费现 象 但就其中的保教费而言 经济发展水平较高 的 A 区物价水平相对较高 限价政策降低了该区 域的保教费 或大幅低于人均支付能力 而经济 发展水平较高的 D 区物价水平相对较低 限价政 策显著地抬高了当地公办园的保教费 限价政策 前 学校收取生均每月 230 元的保育费 限价政 策后 学校收取生均每月 600 元的保育费 事实 上限价政策使我们的保育费增长不少 对此家长 认为收费过高 D 区一所公办园的园长如是说 D 区的人均可支配收入远低于其他区县 由限价 政策推高的保教费超过了居民的支付能力 从而 加重了幼儿家庭负担 因此 一刀切 的限价政 策没有考虑不同区域的经济发展水平差异 原本 以减轻家庭负担为目标导向的政策反而加重了部 分家庭负担 这有悖初衷 二 幼儿园支出结构的差异分析 X 市幼儿园成本计算管理办法 规定幼儿园 保育教育成本包括工资性费用 社会保障费用 园舍运行费用 物料费用 折旧与摊销费用等五 个项目 以此为基础 本研究将幼儿园支出分为 人员支出 包括工资性费用和社会保障费用 公 用支出 固定资产折旧与摊销费用 利息支出和 其他支出等五个项目 试图从差异化的支出结构 中找到不同幼儿园的运营规律 总体上 无论是教育部门办幼儿园 集体办 幼儿园 其他部门办园还是民办幼儿园 人员支 出在幼儿园总支出中占有最大比重 平均达到 50 各类幼儿园的人员支出和公用支出累计占 比均超过 80 具体而言 不同性质幼儿园的支 出结构存在显著差异 如图 4 所示 教育部门办 幼儿园的人员支出占总支出比重最高 达 到 68 94 他办园 集体办和其他部门办幼儿园 的人员支出占比最低 分别为43 45 和56 43 公用支出方面 集体办幼儿园占比最高 达到 41 48 教育部门办幼儿园的该项支出占比最 低 为19 30 但教育部门办园的公用支出总额 不低 造成该项支出比重偏低的原因是人员支出 比重较高 值得注意的是 民办幼儿园的公用支 出中房租支出 额 度 较 高 房 租 占 总 支 出 比 高 达 8 48 图 4不同性质幼儿园的支出结构 不同区县的幼儿园收入结构不一 见图 5 在人员支出方面 所有区县的该项支出占比都在 60 左右 随着经济发展水平的降低 人员支出 比重逐渐提高 在公用支出方面 所有区县的该 项支出占比都在 20 30 需要指出的是 不 同区县的房租支出差异显著 其中 A 区幼儿园的 房租支出比例达到了 8 09 B 区幼儿园的房租 支出比例紧随其后 达到4 8 C 区和 D 区幼儿 园的该项支出占比基本维持在2 左右 因此经济 发展水平差异也通过高昂的地租和房租价格影响 幼儿园支出 图 5不同区县幼儿园的支出结构 那么 X 市的公办园指导价与民办园市场调 节价政策对幼儿园支出状况产生了怎样的影响呢 第一 他办园收入困境显现 收支缺口扩大 前文分析到 X 市对公办园的限价政策使集体办和 其他部门办幼儿园的收入锐减 与此同时 幼儿 园运营的相对滞后性特征使其仍然保持相对稳定 的高昂支出总额 这造成了总体收入骤减的他办 园陷入收不抵支 入不敷出的困局之中 课题组 利用幼儿园的总收入和总支出的信息 计算了限 价政策后各类幼儿园的收支差额 收支差额定义 为总收入减去总支出 收支差额为正值表明幼儿 园能维持运营 不存在收支缺口 收支差额为负 值表明幼儿园入不敷出 存在收支缺口 该项数 值越大 幼儿园的收支缺口越大 调查发现 教 幼儿园成本运行危机与分担策略研究 61 育部门和民办园的平均收支差额分别为 12 13 万 元和 20 17 万元 前者受政府财政支撑 后者靠 市场化运营 然而 集体办和其他部门办幼儿园 的资金缺口很大 两类园所的平均收支差额分别 为 14 78 万元和 67 01 万元 因此 为缩减收 支差额 弥补收支缺口 他办园急需配套的补助 支持 第二 他办园与民办园教师团队不稳定 如 前所述 人员支出占各类幼儿园总支出比值在 50 左右 作为劳动密集型组织 幼儿园运营和 成长离不开保教人员及其团队 调查显示 教育 部门办幼儿园的保教人员薪酬高于当地人均工资 收入 而其他性质幼儿园保教人员薪酬大幅低于 当地人均工资收入 具体而言 教育部门办幼儿 园一线和非一线保教人员的平均年薪分别为 7 6 万和 7 3 万元 集体和其他部门办幼儿园的一线 和非一线保教人员的平均年薪均在 4 5 万元左右 民办幼儿园的一线及非一线保教人员平均年薪分 别为 3 7 万和 3 6 万元 教育部门的保教人员薪 酬远高于其他性质幼儿园 其高薪及稳定的编制 能有效吸引高素质人员进入教师团队 教育部门 办幼儿园的教师薪酬依靠财政拨付 不受限价政 策影响 而对于他办园和民办园而言 一所他办 园园长提到 我们幼儿园的保教人员多以无编制 的聘任制招收 这使我们与教育部门办园相比 缺乏优势 无法招录到优秀的人才 民办园一位 负责人更是叹息 如果好不容易招到合适的大专 学生进入我们园所 没过几年 她也可能因为结 婚而离开幼儿园 我们没法长期培养保教教师 因此 无论是在限价政策推行前后 纵使他办园 和民办园将大量支出用于保教人员薪酬支付上 但不稳定的岗位以及较低的薪酬无法吸引优秀人 才 教师的保有率偏低 成熟教师的流失率偏高 三 幼儿园成本结构的差异分析 幼儿园成本是一种剔除了个人和家庭消耗之 后的教育机构成本 它指幼儿园在儿童教育活动 中所耗费的物化劳动和人力劳动的价值总和 3 本 研究中的幼儿园月生均成本即幼儿园月总支出除 以在园人数后得到的月平均投入在每个儿童上的 机构成本 成本结构研究主要利用成本函数分析 学校或院所的规模经济和范围经济 规模经济指 在一定产量范围内 随着产量增加 平均成本不 断下降的经济现象 它 告诉我们成本如何随着 组织的规模 大小 而变动 4 在组织经营过程 中 组织的长期平均总成本随着产量的增加先减 少 存在规模经济 而后增加 存在规模不经 济 那么幼儿园办园规模及生均成本现状如何 幼儿园办园过程中是否存在规模经济现象呢 下 面就相关内容进行详细讨论 一 幼儿园办园规模及生均成本现状 调研结果显示 幼儿园的招生规模差异明显 从不同性质幼儿园看 该市办园规模存在显著差 异 教育部门办幼儿园的招生规模最大 平均达 到 368 人 其他部门办幼儿园和民办幼儿园规模 其次 招生规模分别为 357 人和 327 人 集体办 幼儿园的招生规模最小 平均为 269 人 由此可 以发现 教育部门办园及其他部门办园以成熟的 办园条件受家庭欢迎程度较高 能有效招收到幼 儿 而集体办园及民办园因办园条件相对薄弱而 招生规模较小 不同区县的幼儿园规模差异较大 A 区幼儿园办园规模最大 平均招生人数为 371 人 A 区和 D 区幼儿园规模紧随其后 分别为338 人和 353 人 C 区幼儿园办园规模最小 平均招 生人数为 290 人 B 区因人口规模较大 受教育 儿童人数较多而导致该区幼儿园平均承载规模较 高 D 区受自然环境阻隔 交通不畅通 人口流 动性不高 该区域的幼儿多以当地就学为主 此 外 区域内的幼儿园数量较少 因而幼儿园的平 均承载规模不低 与此同时 幼儿园的生均成本差异显著 从 不同性质幼儿园看 民办幼儿园的月生均成本最 高 达 1945 元 教育部门办和集体办幼儿园的月 生均成本其次 分别为 1456 元和 1241 元 其他 部门办幼儿园的生均成本最低 为 1144 元 前文 提到民办幼儿园高昂的房租等公用支出致使幼儿 园的生均培养成本偏高 从不同区县幼儿园看 随着区域经济发展水平降低 人均可支配收入减 少 A 区至 D 区的幼儿园月生均培养成本逐渐减 少 其中 A 区幼儿园的月生均成本为 2239 元 B 区和 C 区幼儿园月生均成本紧随其后 分别为 1655 元和 1383 元 D 区幼儿园的月生均成本最 少 为 873 元 二 限价政策与幼儿园生均成本的规模经济 现象 根据调研发现 该市的公办园指导价和民办 园调节价政策对幼儿园生均培养成本产生了比较 深远的影响 幼儿园成本运行危机与分担策略研究 62 第一 幼儿园生均成本短期内较为稳定 不 可变化 前文提到 幼儿园生均成本由总支出与幼 儿园人数测算而得 而幼儿园收费标准政策仅规制 各类幼儿园的收入源泉 幼儿园的支出和招生规模 在政策实施的短期内具有相对滞后性 各类幼儿园 基本维持原有的支出额度和招生规模 不少幼儿园 表示他们的招生规模并未因限价政策而调整 支出 总额在略有减少的情况下变动不大 因此 X 市幼 儿园收费标准政策推行前后的短期内 各类幼儿园 的生均成本基本不变 保持原有的水平 第二 幼儿园生均成本长期内具有弹性 可 以变化 当限价政策影响部分幼儿园总收入时 为缩减收支缺口 幼儿园应从长远发展的角度考 虑 采取相应的措施减少生均成本 减少总支出 本研究利用样本数据 依据幼儿园生均成本曲线 呈现 U 型分布特征构建 X 市幼儿园成本函数模 型 根据定量模型研究发现 随着在园儿童数量 增加 幼儿园生均成本先逐步下降 后不断上升 幼儿园存在显著的规模经济现象 具体而言 从 全市看 幼儿园的最适规模在 374 人左右 最适 规模下的幼儿园最低月生均成本为 1387 元 当幼 儿园规模小于 374 人时 幼儿园月生均成本随着 在园儿童数增加而降低 当幼儿园规模大于 374 人时 幼儿园月生均成本随着在园儿童数增加而 递增 其中 全市约 67 1 的幼儿园规模在最适 规模以下 这些幼儿园可通过增加招生名额 降 低培养成本 其余 32 9 的幼儿园规模在最适规 模以上 这些幼儿园应控制招生数 防止成为超 级幼儿园 通过减少招生名额降低培养成本 综合理论研究和实地调查的结果 笔者认为 幼儿园存在规模经济的主要原因在于 当幼儿园 规模较小时 每个学生均摊的校舍租金 教师工 资 管理费用 基建费和物料消耗较高 幼儿园 的资源使用效率偏低 随着幼儿园规模扩大 每 个学生均摊的学校运营费用逐步降低 当幼儿园 规模扩大至学校运营费用不变情况下的最大负荷 值时 每个学生分担的学校运营费达到最低 幼 儿园的资源利用率最高 伴随幼儿园规模继续扩 大 幼儿园为保障运营招聘新教师 扩大校舍 新建教室 增配相关器材等 幼儿园运营费用增 加的幅度大于学生数增幅 此时每个学生分担的 学校运营费增加 幼儿园的资源利用率再次降低 因此 从长远的角度出发 部分幼儿园可以通过 调节幼儿园规模 寻求最低生均培养成本 四 幼儿园成本分担策略分析 综上所述 在限价政策实施后 X 市各类别 及区域的幼儿园面临的主要困局表现为 公办园 相对优势运营 但经济发达区域的公办园因保教 费下降而总体收入减少 影响幼儿园运营 而经 济发展水平相对欠缺的公办园因保教费提升而总 体收入增加 保持良好运营 他办园陷入收支困 境 限价政策削减了幼儿园收入 不完善的配套 补助措施造成他办园入不敷出情况显现 收支缺 口不断扩大 财政压力由个人和政府转移给幼儿 园和隶属单位 民办园寻求差异化发展 近年来 民办园接受到了生均财政补助 一定程度上缓解 了经费压力 同时 市场化的定价策略使民办园 能灵活调节保教费等收费标准以保障运营 然而 较低的保教人员薪酬使得民办园无法吸引高素质 保教人员 教师流动性较高 民办园缺乏长期有 效运营的保障和激励机制 部分幼儿园规模偏小 或偏大而造成生均成本偏高 针对如此困局 并 基于前文分析 本研究拟提出如下方案推进限价 政策下的幼儿园走出困局 第一 因地制宜地制订收费标准 各级地方 政府及教育行政部门在规范幼儿园收费时 应根 据不同区县的经济发展水平差异 因地制宜地制 订幼儿园收费标准 充分考虑城乡差异 物价水 平 人均收入 家庭可支配收入差异等信息 按 照不同区县的人均或家庭可支配能力 构建同负 担系数下的幼儿园收费标准 诚然 一刀切 的 收费标准具有简单易操作的优势 短期内确实能 有效控制幼儿园 收费高 和 乱收费 的现 象 然而这样的标准化收费政策一方面大幅降低 经济发达地区幼儿园保育费 减少家庭负担学前 教育的成本的同时 另一方面隐性地推高了欠发 达地区幼儿园的保教费 提高了家庭负担学前教 育的成本 增加了这些区域家庭的负担系数 从 而造成部分地区幼儿园从 入园贵 变成 入园 更贵 因此 为有效避免政策简单化催生的负效 应 教育行政部门应在实地调研和考察的基础上 差异化地制订更合理 更匹配的幼儿园收费标准 第二 加大学前教育投入力度 限价性的收 费标准以提高受教育者福利为政策目标 但造成 部分幼儿园收入锐减 如何有效应对如此局面呢 畅通幼儿园收入渠道 增加幼儿园非保教费等其他 下转第 87 页 基础英语教育人文价值的迷失与回归 87 正的人 促进学生作为有自主性 生命力的个体 的成长 其看似人文性的追求 说到底也是以工 具论英语教育目的为辅助的 基础英语课程必须 摆脱文化教育独大的人文偏失 转向充分挖掘英 语教育过程中学生人文能力的全面提升 三 实践重构 从单一技能为中心到学生整 体成长为中心 工具理性下的英语教育较多关注教学的技能 型目标 忽略了基于语言特点的人文价值追求 目标的偏离导致实践中以应试为宗旨 教材编制 和教学设计都围绕一次性考试结果 漠视教育为 人的生存发展赋予的生命意义 漠视人的内心情 感 精神价值和思维能力 然而 全人的发展才 是教育的本质 教育其实是一个完整的包含着认 知 情感 伦理价值等诸多体验的活动过程 从学生发展要素看 一是情感的发展 二是思维 的磨砺 三是生命的锻造 5 英语教育 不仅要 注重语音 词汇 语法这些表层的知识 以问路 购物 看说明书等实用性任务为满足 而是要从 学生全面发展的角度出发 以学文化 启心智 养性情为追求 6 教学过程的设计 要切实做到以 学生为中心 重视教育过程中学生知情意的全面提 升 教学评价内容既要关注语言的基本知识和基本 能力 也要强调学生审美认知 道德品质 思辨能 力和文化能力的提升 评价方式既要重视学生在某 一时间节点所达到的语言能力和水平 也要强调在 时间区域内学生所获得的进步与成长 强调评价的 过程性 进行性和动态性 只有这样 基础英语教 育才能真正起到促进学生全面发展的作用 本文系绵阳师范学院2015 年科研启动项目 英语 教育的人文价值取向与使命研究 项目编号 QD2015B001 阶段性研究成果 参 考 文 献 1 丁志斌 英语语言教学的美学观照 J 广东工业大学 学报 社会科学版 2008 1 66 68 2 程晓堂 岳颖 语言作为心智发展的工具 兼论外语学 习的意义 J 中国外语 2011 1 51 57 3 田龙菊 中小学英语教学与德育的融通 J 教学与管 理 2007 27 91 92 4 郭凤鸣 中小学英语教