关于红河州食品质量安全监管工作的调查与思考.doc

关于红河州食品质量安全监管工作的调查与思考红河州质量技术监督局党组书记、局长 王从强国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。食品的质量安全问题关系到全人类的生活、生存、延续，是人类发展的一个重要课题。长久以来，关于种种劣质食品的报道几乎成了人们隔三岔五就能在媒体上看到的一个主要话题。比如说关于劣质奶粉、劣质面粉、劣质大米、劣质豆制品、染白粉丝、注水肉、苏丹红等。2008年9月11日凌晨3时：三鹿作为毒奶粉的始作俑者，被新华网曝光，社会哗然。紧接着上演的含有“三聚氰胺”成份的食品不断曝光，严重威胁着人们的生命健康，时时令我们提心吊胆。仅2011年以来，就集中暴露了“瘦肉精”、“染色馒头”、“毒豆芽”、“墨汁粉条”等食品安全事件。纵观我国发生的多起重大食品安全事件，在世界范围内产生了较大的震撼。同时，也给我国带来了不可预测的负面效应。作为食品生产领域产品质量的监管者，质监部门承担风险的范围不断扩大，肩负的任务和使命更加艰巨。为此，在开展创先争优活动中，笔者把加强食品质量安全监管和如何避免食品质量安全事故发生作为调研课题，通过深入的调查研究，笔者认为，食品质量安全不仅需要着眼于加强食品生产过程和环节的有效监管，更需要着力于食品质量安全风险评估和预警机制的建设。只有这样，才能确保产品质量安全和杜绝食品质量安全事故的发生。一、红河州食品生产企业现状目前,红河州共有食品生产企业总数2524家，获证食品生产企业414家，仅占全州食品生产企业数的16.4%。食品获证企业按产品分布情况为：饮料96家，豆制品48家，白酒32家，大米26家，挂面29家，糕点34家，茶叶15家，淀粉18家，葡萄酒7家，其它酒22家，肉制品15家，糖13家，小麦粉9家，酱腌菜21家，其它粮食10家，食用油4家，乳制品3家，酱油酿造3家，冷冻饮品5家，糖果4家，啤酒1家，酒精8家，含茶制品2家，蜜饯2家，调味品4家；食品获证企业按地区分布情况为：个旧市56家，开远市43家，蒙自市37家，建水县69家，石屏县52家，弥勒县62家，泸西县23家，屏边县12家，金平县12家，河口县7家，元阳县22家，绿春县8家，红河县9家。二、红河州食品生产加工环节食品质量状况2011年，红河州质监局组织对州内食品生产加工环节中的乳制品、酒类、酒精、肉制品、酱腌菜、饮料、月饼(糕点)食糖、茶叶、豆制品、炒货食品、糖果制品、鲜粮制品等食品开展了产品质量监督抽查。共抽查企业800家，抽取实物样品910个，经省产品质量监督检验研究院、省粮油产品质量监督检验测试中心、红河州质量技术监督综合检测中心等法定机构检验，检验结果综合合格率为85.5%,总体比上年同期80%增加了5.5个百分点。其中白砂糖、食用酒精、调味料、豆腐皮(丝)合格率100%。获证的糕点、月饼生产企业产品合格率100%，糕点生产小作坊合格率77.13%。在抽查的企业中，共有345户获证企业的391个批次样品检验合格，企业抽样合格率为91.09%，实物质量抽查批次合格率为93.04%，实物质量批次合格率较2010年的92.01%提高了1.03个百分点;全州共抽查455户小作坊生产的白酒、酱腌菜、鲜粮食制品、豆制品、糕点等五类459个批次产品，经红河州质量技术监督综合检测中心检验，有356户小作坊的356个批次样品检验合格，小作坊抽样合格率为78.24%，实物质量抽查批次合格率为78.24%，比上年同期提高了1.11个百分点。从以上抽查情况看，2011年我州食品生产加工环节食品质量稳步提升，特别是获证食品生产企业产品质量抽查合格率较高。全州9类重点产品质量抽查情况分别为：乳制品:抽查了3户乳制品生产企业的8个批次的产品，经检验全部合格。产品实物质量抽查批次合格率为 100%，红河州乳制品连续两年监督抽查合格率为100%。白酒：抽查了18户取证企业18个批次产品，产品实物质量抽查批次合格率为94.44%;抽查了35户小作坊生产的103个批次产品，实物质量抽查批次合格率为68.22%。不合格产品存在的主要质量问题是总酸、总酯、酒精度、固形物不达标及检测出食品添加剂糖精钠。葡萄酒：全州共有葡萄酒生产企业7户，共抽查企业7户7个批次产品，产品实物质量抽查批次合格率为85.71%。以近三年相比，红河州葡萄酒产品质量保持稳定状态。非发酵性豆制品：全年共抽取63户豆制品企业的63个批次产品，产品实物质量抽查批次合格率为98.4%。在所抽检的企业中，38户获证企业的38个批次产品检验合格率为100%，25户小作坊的25个批次产品合格率为96%，不合格指标为蛋白脂和初脂肪不达标。饮料产品：共抽取86户企业87个批次产品，实物质量抽查批次合格率为82.75%，与上年监督抽查相比提高了0.75个百分点。作为在全省企业数量排列第一的瓶桶装饮用水共抽查78户138个批次样品，合格产品117个批次，实物质量抽查批次合格率为84.78%。比上年监督抽查提高了2.53个 百分点。不合格产品主要指标为偏硅酸、偏硅酸、溶解性总固体、菌落总数、酵母，为一般性质量不合格。糕点（月饼）类产品：共抽查了162户糕点生产企业的162个批次产品，其中，获证企业34户，小作坊128户。34户获证企业34个批次产品检验合格率100%，比上年监督抽查提高了2个百分点。抽查128户小作坊128个批次产品有108个批次产品合格，合格率为84.38%。以上可看出，获证企业产品质量稳定，合格率较高，小作坊产品合格率较低。不合格主要指标为：色素等食品添加剂不符合要求。粮食加工制品：主要有大米、面粉、挂面。共抽查38户获证企业的38个批次产品，经省粮油质检站检验，有37个批次产品合格，合格率为97.36%。肉制品：抽查了9户取证企业9个批次产品，产品实物质量抽查批次合格率为100%。鲜粮制品：2011年所抽查的鲜粮制品主要是鲜米线、饵丝、卷粉。共抽查53户小作坊53个批次产品，经红河州质量技术监督综合检测中心检验，22个批次产品合格，合格率为41.50%，与上年监督抽查相比，提高了3.5个百分点。不合格主要指标主要是微生物指标不合格。三、红河州食品质量安全监管状况（一）完善监管制度，落实食品安全监管责任。根据州内食品生产企业点多面广、生产规模小、整体水准低的现状，按照“属地管理，分级负责”的原则，进一步强化部门的监管责任和生产经营者第一责任人的责任，建立完善了“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业作为第一责任人”的监管责任体系，加强部门协作，坚持“部门联动、条块结合、齐抓共管”的方针，深入推进食品安全监管工作，全州上下形成了一级抓一级，层层抓落实的工作格局。根据中华人民共和国产品产品质量法、中华人民共和国食品安全法国家重大食品安全事故应急预案等相关规定和要求，健全了监测、预警和报告制度， 2011年以来，红河州质监局不断健全完善了红河州生产加工环节食品企业质量信用管理制度、食品生产加工企业日常巡查制度、食品生产企业产品质量监督抽查计划、红河州质量技术监督局关于加强食品生产加工小作坊管理的意见、食品生产加工环节产品质量风险监测预警机制、红河州质量技术监督局食品质量安全突发事件应急工作方案、红河州质量技术监督局关于加强食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查工作的意见等制度，通过切实可行的制度建设，使全州生产加工环节食品质量安全监管工作进一步向规范化、制度化发展，为推动区域加强食品质量安全监管起到了积极作用。同时，建立完善了安全信息体系、监管体系、事故应急救援体系，确保了在食品安全突发事件中能有效、快速地进行处置。（二）加强日常监管，严把食品质量安全源头关。严守安全底线，把人民群众利益放在首要位置，按照食品生产企业分类监管的要求，不断完善食品生产企业开展日常监管工作，采取重点监管和一般监管相结合、专项行动和日常监管相结合的方式，突出重点，加强对全州食品生产企业的现场巡查、回访、年审、监督抽查，特别是加强食品添加剂、食品包装材料的监管，帮助食品生产企业完善生产过程控制及原材料把关、产品检验记录。2011年来，一是组织力量对辖区内4家乳制品生产企业进行了生产许可重新审核工作，针对乍甸、多喝、云牛3家企业存在的问题，多次派出技术人员深入企业调查，进行政策宣传，全力帮助企业想办法、出主意，从实验室扩建、厂房改造和检验技术上给予指导和帮助，通过努力，3家奶制品企业重新获得生产许可证，促进了乳业的健康发展。二是加强对食品生产企业的风险监测，先后3次在65个获证企业和29个食品经销单位开展了风险监测抽样，共对乳制品、豆制品白酒、糕点、肉制品、小麦粉、白砂糖、面条、油脂食品、蜂蜜、饮料等与人民生活密切相关的10类食品100个批次产品进行抽样监测，经检验，没有发现人为添加非食用物质和滥用食品添加剂情况。三是迅速组织开展打击非法添加和滥用食品添加剂专项行动。向全州食品生产企业印发红河州质量技术监督局给全州食品生产企业的公开信和国家9部委关于做好严厉打击食品非法添加行为严格规范食品添加剂生产经营使用的公告2000余份，迅速组织力量率先在乳制品、酱腌菜、豆制品等使用食品添加剂较多的企业开展现场监督检查。通过专项行动，正把严格实施风险分析、严格实施市场准入、严格生产企业监管、严格监督抽查和检验、严格执法打假、严格处置突发事件“六严格”的要求落到了实处，全州没有发生危及食品安全的恶性事件。（三）普查建立档案，对食品安全实行动态化管理。红河州质监局高度重视食品安全监管的基础性工作，不断建立完善食品生产企业档案，在每年开展的食品及相关产品生产加工企业专项整治的基础上，进一步加大工作力度，从生产企业的营业执照、代码、卫生许可证等方面，不断完善企业档案，及时掌握辖区内食品生产加工企业的确切数量、产品类别，利用定期检验、年审、监督抽查、检查、市场准入等手段及时、准确、动态掌握食品生产企业的生产条件、质量控制、产品质量等信息，建立起辖区食品生产企业全面、完整、动态的档案，对全州食品安全工作进行动态化管理。从目前建档的情况来看，红河州食品生产企业发展呈现出分散、地方特色、品种多规模小等特点，从企业数量上，6个边疆县企业较少，7个内地县企业数量比重大。全州共有食品生产加工户近4000多家，涉及品种600多个，其中，产值在500万元以上的企业84家，具有工商营业执照的食品加工小作坊2212家，无证照小作坊1700多家。无证照小作坊最多的是豆制品、糕点、白酒、鲜粮制品等行业。目前，红河州豆制品、葡萄酒、白酒、食用酒精、淀粉、茶叶、瓶桶装饮用水等产品已形成规模性和区域性发展，产品市场辐射广、销量大，已成为州内和周边地区的主导产品。（四）实施重点监控，加大风险食品监督抽查。按照食品分类管理要求，红河州质监局将食品质量安全高风险产品作为监管的重点，对重点产品实施风险监测抽查，不断加大监督抽查及后处理力度，时时掌握全州高风险食品质量状况，有效防止了食品生产企业使用非食用物质和滥用食品添加剂的行为。从近三年的定期检验和监督抽查统计分析结果来看，获证企业监督抽查产品质量合格率稳中有升。特别是大米、食用酒精、糕点（月饼）、豆制品、白砂糖、茶叶等产品，2010年合格率都在98%以上，2011抽查合格率达100%，但鲜粮制品、酱腌菜、白酒等小作坊企业，产品质量呈不稳定现象，特别是很多食品生产加工小作坊因条件简陋、从业人员管理水平低、监管难以到位等各种原因，致使产品质量难以保障，2010年、2011年所抽查的鲜粮食制品，合格率仅为38%和41.52%。（五）加强宣传教育，提高消费者食品安全意识。红河州质监局切实加强与各级媒体的沟通和联系，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体资源，开辟专刊、专栏、专题，采取名牌产品宣传、执法现场讲解、典型案例曝光、普法教育等多种形式，广泛宣传国务院及省、州有关食品安全工作的要求，进一步增强了食品生产加工企业的质量意识和社会责任感。同时，利用“3.15”、重大节假日，组织开展食品安全宣传咨询活动，向广大消费者发放与生活密切相关的食品宣传材料，现场解答消费者的疑问，使消费者的食品安全意识得到提高，在全社会营造了人人关心食品安全、重视食品安全、参与食品安全的良好氛围。四、问题与成因（一）监管力量不足。一是我州共有食品生产加工户4000多家（含无工商营业执照、卫生许可证），涉及品种600多个，83%以上加工企业是从业人员在10人以下的食品生产加工小作坊，主要分布在各县市（区）偏远的乡村和城乡结合部，生产加工小作坊量大面广，规模小，分布散乱，科技含量低，绝大多数食品生产加工企业生产工艺简单，设备落后陈旧，作业时间、方式随意大，从业人员素质低，管理混乱，流动性大，不少小作坊处于季节性生产状态，因此小作坊的产品质量安全隐患很大。同时，食品生产加工小作坊监管的配套法律法规尚不健全，小作坊界定标准不清，监管依据不足。二是红河州质监局局机关食品生产监管科只有含科长、副科长在内的2名监管人员，县（市）级质监部门无专门的食品质量安全监督管理机构，其监管职能都是由业务股负责承担，每个县级局最多有兼职人员12人，全州共有食品安全监管兼职人员28名，显然，面对点多、面广、散乱的监管局面和错综复杂的监管背景，质监部门的力量就显得十分薄弱，监管任务十分繁重，监管也很难到位，往往出现顾此失彼的情况。（二）监管经费缺口。质监部门实行省直垂管，财权由省财政负担，地方政府划拨经费少。根据垂管单位的财政划拨规定，质监部门的人头经费以垂管时上划的人头经费为基础，省里只负责人员工资和正常的工作经费，各级质监部门在尽力保基本运转的情况下，很难安排经费来对高风险食品和区域性监管重点加大监督频次。中华人民共和国食品安全法明确规定监督管理部门进行抽样检验，应当购买样品，不收取检验费和其他任何费用，预计全州每年投入的检验费、购买样品费和日常监督管理的工作经费约252万元，但目前全州食品监管经费严重缺口，工作经费杯水车薪。（三）监管手段缺乏。一是食品质量安全监管装备不足，全食品安全监管用车少,各地每天能够检查的食品生产加工企业（含小作坊）少之甚少；二是企业检测设备严重不足。从全州食品加工企业（含小作坊）看，只有少数部分的获证企业建立食品检验室，有些获证食品检验室形同虚设，根本没有认真开展过程检验和出厂检验；全州大部分的食品生产加工小作坊基本没有化验设备，更不用说开展食品检验工作了。从全州质监部门看，全州只有州质量技术监督综合检测中心只能开展我州一些主要食品质量的检测项目，其他13个县（市）质监局均不能开展常规检测项目，除了云南省豆制品产品质量监督检验中心在石屏县正在建设外，均无检测设备，缺乏有效的技术手段。（四）企业诚信不够。一些生产企业只看到眼前利益，却疏于内部管理，为改善产品色泽、延长保质期，不按标准生产或无标生产，超量使用添加剂，造成食品添加剂超标。对产品不进行出厂检验，也不能进行自检，对产品的生产、质量的控制仅依靠自身的经验，不经检验就直接进入市场，食品质量无法保证，多数业主的品牌意识、发展意识不强。加之生产管理者文化水平偏低，不能及时准确地掌握国家相关法律法规，对食品生产过程缺乏科学管理，质量安全保障能力不足。部分食品获证企业存在严重的“重取证、轻管理”现象，相当一部分企业在申请办理食品生产许可证过程中，都能积极的搞好厂区卫生条件、质量监控，一旦取证，就放松了产品的质量管理和控制。 （五）无证取缔难度大。红河州拥有工商营业执照、卫生许可证“两证”并纳入监管的生产加工小作坊共2212家。据不完全统计，全州尚有1700多家“三无”（工商营业执照、卫生许可证、生产许可证）食品生产加工小作坊，质监部门只能采取限期整改，逐步过渡的办法进行监管；对一些处于偏远地区农村、达不到准入条件的小作坊，但其生产能够满足当地百姓生活，一旦取缔，可能影响当地百姓的基本生产、生活需要，所以，只要没有质量安全危害，质监部门只有尽可能采取限定区域销售的监管办法。（六）考核机制不完善。全州食品生产小作坊大都分布在乡镇一级，监管的各项措施和任务最终都落实到乡镇，但乡镇并没有食品安全监管的办事机构和人员，为解决权宜之计，质监部门只有在乡（镇）政府聘请一些干部为食品监管“协管员”，代替质监部门履行部分监管职责。按照国务院的有关规定,各级政府对食品质量安全负总责,有责任就应该有考核,由考核机制，有奖励措施,目前乡镇级政府的责任主要集中在计划生育、安全生产和社会治安综合治理等工作上,这几方面的考核机制十分健全,但食品质量安全考核机制尚未建立健全,导致食品质量安全监管工作很难开展和落实。（七）执法手段偏软。质监部门处理食品质量问题主要以产品质量法和食品安全法为法律依据。但是，由于个体业户造假成本低、产品转移快、又没有规范的账目管理，按照产品质量法和食品安全法处罚总量不大，难以“伤筋动骨”，更谈不上“倾家荡产”。这个问题在食品小作坊领域尤其突出。反而，对一些大型正规企业，一旦发生一般质量问题，处罚额度却很大。这就影响了行政执法主要目的的实现。 五、对策与建议（一）构建食品质量安全监管大格局。2009年6月1日中华人民共和国食品安全法在全国颁布实施，该法对“政府负总责，企业承担主体责任，部门负监管责任”作出了明确的规定，为此，要积极构建和强化“政府负总责，企业承担主体责任，监督部门负监管责任”的食品质量安全监管大格局。建议省、州、县人民政府专门成立负责食品安全工作的协调机构，加强与工商、卫生、农业、食药、宣传等部门的协调联系，合力推进食品安全各项工作，形成齐抓共管，相互配合，整体推进的工作机制。（二）加快产品质量诚信体系建设。加快产品质量诚信体系建设，是国务院“三定”规定赋予的重要职责，质监部门要切实负起责任，加大工作力度，努力增强全社会的质量诚信意识。一是加强诚信教育。要大力加强质量诚信道德教育，引导企业增强法制观念和社会责任感，强化企业质量安全责任意识，加强企业全员、全过程的质量管理工作，切实落实企业的质量安全主体责任。引导企业牢固树立“质量第一、诚信为本”的理念，敦促各类企业严格守法经营，做到诚信自律。二是要完善质量诚信评价机制。加强质监系统内部合作，促进信息资源共享。建立统一的企业质量档案，建立统一的质量信用等级评价指标体系，建立统一的产品质量信用记录网，建立规范的企业质量信用评价机制的信息发布机制。三是要加大质量失信惩戒力度。充分利用企业质量信用评价结果，加强对企业产品质量信用分类管理。在探索建立组织机构代码实名制的基础上，全面建立质量违法违规企业“黑名单”制度，与有关部门密切配合，严厉惩处失信行为。充分发挥社会舆论监督作用，让失信者失去生存环境，让守信者受到褒扬奖励。大力促进企业增强质量诚信意识，在全社会形成个人讲诚信、企业守信誉的良好氛围。（三）加快产品质量标准体系建设。建立健全技术先进、结构合理的产品质量安全标准体系，大力推进农业标准化生产，加快发展无公害农产品、绿色食品、有机食品和名牌农产品，积极实施“良好农业规范（gap）认证”，扩大优质农产品出口。严格执行国家强制性标准，鼓励企业大力实施技术标准战略，积极引导企业采用国际标准或国外先进标准。鼓励企业制定严于国家标准、行业标准和地方标准的企业内控标准。当前，要重点抓好卫生、质量、安全和检验检测技术标准的制定修订工作，形成科学统一权威的产品安全标准体系，实现全过程的标准化、规范化管理。（四）突出食品质量安全监管重点。一是突出重点产品的监管。把米、面、油、奶制品、肉制品、调味品、添加剂等产品作为监管重点。二是突出重点地区的监管。认真抓好农村、乡镇、城乡结合部存在“一地一品”、“一地多品”的制假活动等区域的监管。三是突出重点对象的监管。重点加大对生产规模小，不具备条件，产品质量存在严重质量问题的食品加工小型企业以及“黑窝点”的监管力度同时，要坚持“抓大不放小”，在抓好食品加工小作坊、小企业监管的同时，紧盯大企业、大行业，确保不发生行业性、系统性和区域性质量安全问题。四是突出重点内容的监管。重点加大对使用非食品原料，特别是有毒有害原料、非法添加和滥用添加剂生产加工食品，以及无证生产等违法行为的监管力度。同时，要坚持“抓大不放小”，在抓好食品加工小作坊、小企业监管的同时，紧盯大企业、大行业，确保不发生行业性、系统性和区域性质量安全问题。（五）深入开展食品质量安全集中整治。按照上级的统一部署，在全州范围继续开展产品质量和食品安全专项整治行动，重点整治农村和城乡结合部等重点区域、食品生产加工小作坊等重点单位、食品等涉及人身健康和安全的重点产品。要在各级人民政府的统一领导下，密切配合，认真组织实施“质量兴州”战略和食品安全专项整治行动方案，突出重点区域、重点单位、重点产品和关键质量安全项目、指标的整治，努力解决区域性、行业性的突出质量问题，把食品生产加工小作坊作为整治的重中之重。要争取县（市）人民政府以文件形式明确乡镇政府和街道办事处辖区内食品生产加工小作坊的安全监管责任，明确内部的责任部门，确定专门的监管人员。要主动协同乡镇政府、街道办事处共同承担食品生产加工小作坊的监管工作。食品小作坊和乡、镇及村办集贸市场的监管工作要坚持“监管、规范、引导、便民”的指导思想，实行“一取缔（取缔限期整改仍然无效的不具备保证卫生安全基本条件的小作坊）、二转产（对生产风险食品加工小作坊，给予一个月的过渡期，过渡期满必须转而生产其他产品，违规者将予以依法处理）、三确认（对保留下来符合条件的食品生产加工小作坊，由当地乡镇政府或街道办事处列出名单，提交当地县级政府确认后予以保留，并建立监管档案，纳入乡镇政府或街道办事处的监管范畴）、四到位（承诺到位、整改到位、培训到位、监管到位）”工作措施，切实提高食品生产加工小作坊的生产水平。（六）严格实施食品安全准入制度。实践证明，实施食品质量安全市场准入是从源头确保食品质量安全的根本措施，也是切实肩负食品生产加工环节监管职能的良好基础。因此，要对达不到准入条件和标准要求的企业，一律不予许可。完善退出机制，对不能持续满足准入条件、不能保证产品质量安全和整改后仍然达不到要求的企业，一律撤销许可，强制退出。对存在严重违法行为经整改仍不符合要求的企业，吊销许可证并及时报告当地政府，坚决予以取缔。要建立健全许可审查责任制，运用生产许可、强制认证等手段，强化获证企业的证后监管，加强食品加工企业的安全监管，确保巡查、年审等工作到位，严把准入关口。要积极推动食品安全管理体系（haccp）认证、良好农业规范（gap）认证、质量管理体系（iso9000系列）认证，加强认证监管工作，提高认证有效性。（七）加大小作坊整改帮扶工作力度。分散在城乡结合部、村镇、偏远地区的各类食品生产加工小作坊，是质监部门监管的重点和确保监管到位的难点，必须按照 “既要管好、又要便民”的指导思想，制定一套切实可行的监管措施，强化分类监管，加大整改帮扶工作力度。对处于偏远地区农村、主要是为了满足当地百姓生活的小作坊，要实事求是、因地制宜、分类处理；对集中在农村，以当地初级农产品加工为主的小作坊，要通过乡镇政府积极引导，在有关产业部门和监管部门的大力扶持下，鼓励联营、重组，实行规模化、集约化生产经营，并通过联合建立食品检验室，共同建立检验检测平