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浅析土地市场的科学发展 摘要：土地的可持续利用成为引导土地科学发展的基本理念，也成为我们研究土地科学的重要方向。土地市场的科学发展对社会发展具有重要意义，因此，研究土地市场的发展趋势具有一定的必要性。土地资源管理者和科学工作者针对新时期的土地利用问题和科技需求，在制度设计、技术创新和模式探索方面均进行了积极探索。本文研究的重点是土地市场发展并进行梳理和分析，结合国内外经济社会发展态势和近期国家土地政策，展望国内土地科学研究发展趋势及重点关注方向，希望能带来一点参考和启示。关键字：土地市场 土地可持续利用 土地科学一 引言土地科学是研究土地利用及其形成、演化和管理活动规律性的科学。土地科学是一门新兴学科，还在不断的发展与完善当中。土地科学的发展研究涉及土地资源学、土地经济学、土地利用规划学、土地管理学、土地法学以及土地信息学等多门学科。近年来，工业化与城镇化进程的快速推进使得各行各业对土地的需求持续增长，而土地供给的弹性空间越来越小，同时，随着统筹区域和城乡发展、保障经济建设和民生福祉、保护粮食安全和生态环境等多元经济社会目标的提出，促使土地资源功能日益趋向多元化，既对转型期的土地科技创新提出挑战，也为中国土地科学的发展提供新的机遇。土地资源生产能力与人口承载量具有一定的局限性，人口与土地的矛盾由来已久，并且一直存在而没有被很好的解决。在经济和社会快速发展的21世纪，合理利用和保护土地资源，促进人口、资源、环境的协调发展尤为重要。随着人们对土地重要性的认识日益深化，土地科学不断取得相应的进展。而在土地科学的发展研究中，土地的可持续利用成为引导土地科学发展的基本理念，也成为我们研究土地科学的重要方向。二 我国土地政策和土地市场发展方向的研究从经济学意义上讲，市场是交易的场所，市场交易意味着资源或财富的流通。土地市场，就是土地权利在平等主体之间移转的过程。土地政策是政府配置土地资源、调控土地市场的重要手段和工具。土地市场的存在与否和发展快慢，无不受一定时期政府土地政策的影响和制约。1 国有土地有偿使用政策1.1 协议政策历史地看，国有土地协议出让政策在我国土地资源实行市场化配置进程中发挥了极其重要的促进作用。第一，协议出让制度是土地资源配置制度的根本变革。从划拨供地到协议出让土地，是土地供应制度从计划配置走向非计划配置的根本变革。从协议出让再到后来实行的国有土地招标拍卖挂牌出让，则属于土地资源配置从准市场方式到市场方式的不断规范和完善。第二，国有土地协议出让直接催生了我国的土地市场。国有土地从无偿配给到有偿使用，树立了土地是商品、有价值（价格）、可流通的理念。而土地具有商品属性，可以交易，要遵循价值规律，正是产生土地市场的基本前提条件。可以说，我国的土地市场，正是从国有土地的有偿使用协议出让开始起步的。第三，规范的协议出让仍是市场配置的重要手段。市场交易方式的多样性需要土地出让方式的多元性，不应承认一种配置方式而否定另外一种配置方式。国有土地能否实行市场配置，需要以土地信息的充分披露，交易过程的公开透明，交易双方的平等主体地位，地价形成的竞争机制等条件来保证。在以市场配置标准对协议出让制度进行修正后，协议出让方式仍不失为一种重要的国有土地出让方式。1.2招标拍卖挂牌出让政策 2001 年的国务院关于加强国有土地资产管理的通知，通知明确提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。15 号文件是土地市场建设的重要政策文件，它第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。所谓挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价并更新挂牌价格，根据挂牌截止时的出价结果确定土地使用者的行为。可以看出，国有土地招标、拍卖、挂牌出让方式尽管在操作技术上有所区别，但却存在着供地信息提前发布、供地过程公开透明、供地价格市场确定、供地结果社会公示的特点，这正是市场配置方式所必需的。也正是如此，国有土地招标拍卖挂牌出让被公认为我国国有土地资源配置的市场方式，被业界统称为“招拍挂”。2 目前土地市场建设存在的问题从总体上看，尽管我国土地政策演变的市场脉络十分清晰，土地市场的发展步幅也十分明显，但与实现土地资源市场化配置的目标相比，仍存在不小距离。2.1土地政策和制度上存在的问题一是土地政策和制度滞后于土地准市场配置和市场配置实践。目前，各地对符合划拨供地范围教育、交通、能源等建设项目用地已开始通过协议出让等准市场方式配置，对可采取协议出让方式的工业用地也开始通过招标拍卖挂牌的市场方式进行配置，并取得了预期的效果，但这种符合市场发展方向的实践并没有上升为统一的、具有普遍约束力的土地政策。二是土地法律滞后于土地市场化配置的政策。现行的土地法律体系中，仍禁止农民集体建设用地进入市场交易，从而导致现行的土地市场是城乡分割的而不是统一的，是国有土地交易的狭义的土地市场而不是包括所有土地在内的广义的土地。2.2 土地资源配置出现的问题计划配置、准市场配置和市场配置三种方式并存，市场配置在全部土地资源配置中的比例较低，作用有限。一是土地资源的计划配置范围很大。当前，法律禁止农民集体所有建设用地入市流转，因此，这部分土地资源基本上尚未纳入市场配置的范畴。土地资源的市场化配置有待规范和完善。主要表现为经营性土地招标拍卖挂牌出让的操作程序不规范。特别是，大量的工业用地仍低价协议出让，不利于国有土地市场的建立和完善。土地市场的信息公开程度有待提高。信息公开是发挥市场配置作用的前提之一，建立信息公示制度则是实现信息公开的制度保证。目前，我国对划拨供地和协议出让土地的供地过程在很大程度上还没有做到公开、公平，还没有建立相应的供地信息公示制度。3 土地市场发展我国工业化、城市化的快速发展对土地的需求越来越大, 推动了土地市场的快速发展, 同时国家对土地的调控和规范的力度越来越大。我国的土地市场同经济的发展呈正态相关关系, 土地市场化的演进轨迹就是市场配置土地的范围扩大和市场行为规范的过程。土地作为重要的资源和资产, 在中国经济的发展中将会发挥更大的作用, 贡献率将越来越高。下一步土地市场的发展方向有以下趋势:(1)市场化的范围更将扩大, 价格发现功能将会发挥配置资源的积极作用。市场化配置土地资源进一步完善, 市场形成土地价格的范围进一步扩大, 土地市场的制度建设将取得实质性进展。土地市场信息披露进一步完善,土地开发投资者对市场土地供应形成合理预期。招拍挂的出让土地中操作行为将更加规范，协议出让土地的公开程度会提高而且范围将会缩小, 特别是有竞争需求的工业用地也纳入到招拍挂方式供应的模式中。(2)土地作为宏观调控的重要手段将会发挥更大作用。根据当前的国际国内经济形势, 中国的经济有从偏快转向过热的可能, 中国经济出现了部分行业产能过剩、外汇储备增长过快、资本流动性过剩、固定资产投资过快等现象。但宏观调控的双稳健的财政政策和货币政策, 尤其是货币政策在解决流动性和抑制固定资产投资方面的手段还是有一定限度, 利用土地政策解决固定资产投资可从根本上进行调控。根据中国经济发展的周期性, 利用土地政策进行宏观调控将是常态。这要求土地市场在土地规划和土地储备制度方面进一步完善, 进一步加强；(3)土地的价格在中国的工业化、城市化进程中将呈不断上升趋势。作为重要的生产要素, 由于土地供给的刚性约束与工业化、城市化快速发展对土地的需求不均衡,需求大于供给的局面将会长期存在。土地资源的稀缺性和旺盛的需求的矛盾将会长期存在, 土地的资产价格, 尤其是城市的土地价格将会在长期中呈现上涨趋势。因此囤积土地、炒卖地皮等投机将是以后经济运行中要十分注意的问题, 避免过多的资金进入土地市场和房地产市场产生资产泡沫, 对金融安全造成影响。三 农村土地流转农村土地流转按流转客体可分为农村集体建设用地流转和农村土地承包经营权流转。构建城乡统一的建设用地市场要求农村集体建设用地合理流转，而中共中央十七届三中全会也提出了要“建立健全土地承包经营权市场”，因此对现行农村土地制度进行以土地流转为核心的制度创新是必要的。1 农村建设用地流转（1）政策需求。农村宅基地是农村建设用地的主要类型。当前，宅基地使用权的非流转性导致农村宅基地超标使用、居民点布局分散和村容村貌差等问题，阻滞了农村剩余劳动力的转移，成为破除城乡二元结构和推进城市化进程的障碍。农村宅基地等集体建设用地入市流转符合物权法中集体所有权与国家所有权平等保护的原则，符合法律和社会的公平正义观念，可弥补现行农村土地制度的不足，有利于统一管理土地资源，规范土地市场；有利于增加农民收入，壮大集体经济组织实力，实现农民、集体经济组织和地方政府的共赢；有利于加快建立农村社会保障体系，加速农村地区工业化和城镇化进程。（2）流转模式。农村集体建设用地流转模式主要有出让、转让、出租、作价入股或联营，以及在乡镇企业破产或兼并时、乡镇企业以房连地进行抵押后不能清偿债务时发生流转等。（3）制度设计。首先，应尽快修改土地管理法，允许集体建设用地入市，并制定明确的规范，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，积极培育和发展农村土地市场，为集体建设用地流转提供稳定的信息和交易平台。其次，完善相关制度建设，加强制度化管理，以改进农村宅基地流转的公平与效率，并加快对农村集体经济组织的建设，尽快实现政府和农民的非农建设用地供给力量的平衡。再次，做好确权发证工作，明确集体土地所有权主体和集体建设用地使用权权能，做好征地制度改革工作，建立集体建设用地评估制度，做好乡村规划、用途管制和土地集中统一供应工作，建立农村土地金融制度和集体建设用地流转登记制度。最后，完善集体土地流转收益分配制度，其中确保土地收益合理分配是核心，降低交易成本是重点，确保农民成为土地流转收益的主体是保障。2 农村土地承包经营权流转（1）政策需求。农用地生产效率低下的现状迫切需要土地规模化经营。未来农村劳动力的大量转移也使得农用地规模化经营成为必然。农用地流转曾经一度受到限制，影响了农地集约节约利用和规模经营，使生产与市场脱节，无法培育竞争优势，极大阻碍了农村生产力的发展。实现农用地流转则可促进农业生产要素的合理流动，有利于加快农业结构调整，实现土地资源优化配置和规模经营，提高土地利用率和农业生产效率，有助于农村工业化和城镇化的健康发展。（2）流转方式。中国当前的土地承包经营权流转方式主要有土地转包、代耕、互换、反租倒包、土地使用权拍卖、土地股份合作、重组、兼并等。十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定规定，农村土地流转中不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，这是农村土地流转必须遵循的重大原则。（3）机制创新。首先，进一步加强法律、法规建设，引导农民正确认识土地流转的制度优势。其次，实施土地流转财政扶持、土地流转信贷担保、土地再流转机制，实行农村土地承包经营权一次性转让，实现平台多元化发展与建设，并尽快健全完善农村社会保障体系等。再次，进一步促进流转程序规范化，建立耕地保护的共同责任机制，严格流转农地的用途管制。最后，建立土地流转风险处理机制，加强对土地承包经营权流转中相关权利的约束，避免产生非正常利益驱动促使“以租代征”，以及违规“农转非”的发生；政府在制定决策时，应充分考虑土地利用决策的空间相关性，并做好农地流转决策收益与风险承担机制的创新。现行土地股份合作社存在政社不分、股份集中度低、股份封闭性强、入股要素及用途单一、收益分配制度尚待完善等问题，需要在政社分开、明晰产权、完善股权流动机制、健全激励和监督机制、完善收益分配制度等方面继续完善。四 城乡建设用地增减挂钩建立城乡统一的建设用地市场是未来土地制度改革创新的重要目标之一，统一城乡建设用地市场的政策选择应是平等保护、同等待遇、平等开放、城乡一体。国家实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度，即在增加城镇用地的同时，缩并减少相应的农村居民点用地；在新增城镇用地占用一定数量耕地的同时，将腾退的村庄建设用地复垦为耕地或其他农用地。“挂钩”不仅为了指标，重点应减少农村建设用地，优化土地利用结构，推进节约集约用地，促进城乡统筹，应明确实施主体和土地产权，建立农村居民点整理资金保障体系，充分调查认证，加强监管，切实保障农民利益。开展挂钩政策试点工作时，既要关注区域内耕地数量的平衡，也要关注农村生态环境状况的维持，在当前新农村建设中应结合社会经济发展情况，根据不同农村居民点的现实情况和不同功能定位，有针对性地进行重点保障或发展其生态服务功能类型。五 土地规划相关研究1 土地规划技术创新土地规划技术创新现阶段土地规划既承担着综合平衡各业用地需求的责任，又承担着参与宏观调控的任务，未来将向“地位强化、体系科学化、编制方法现代化、编制实施过程公开化、规划管理法制化”方向发展。应加强评价方法和指标体系研究，实现理论与实践的相结合，规划方案制定应整合各方利益、实行参与式规划，做好规划修编过程中的上下结合，确保规划修编工作进展更加顺利、科学合理；应引入公众参与理念，提升决策的科学性与公共性，并增强规划的社会可接受性及可操作性；应建立土地利用总体规划动态监测系统，及时反馈规划实施情况及规划布局与现实差距，促进实现“动态规划”。大都市郊区的土地利用规划除满足各业用地需求外，还应满足人们尤其是都市居民对景观效应的要求，必须协调都市和郊区、景观和发展之间的土地利用与保护关系。基于“反规划”思想的土地利用规划方法，将生态基础设施与土地利用规划相结合来发挥土地资源综合效益，是落实科学发展观和促进土地可持续利用的有效途径。2 乡村地域空间规划乡村地域规划缺失是农村诸多土地利用问题产生的根源。农村建房目前存在缺乏统一规划、用地凌乱、用地报批率不高、违法占地严重、布局不合理、集约利用程度低、空心村现象严重等问题，编制乡村土地规划已刻不容缓。村级土地利用规划编制是对中国现行土地利用总体规划体系的延伸和完善，有利于村域产业发展、生产管理、经营管理和土地利用管理相结合，有利于各类规划相互协调和融合。3 基于灾害防御的土地规划当前中国土地规划在应对灾害时暴露出诸多问题，如缺少对灾害的深度评估，重要基础设施规划缺乏配套的维护设施用地，人口密集城镇缺少避难场所用地，居民点分散零星、通行难度大，应修改规划编制规程，增加特殊地区的安全性评估，有计划地搬迁零星农村居民点集中建设中小城市，增加灾害风险评估与减灾预案，增加与其他规划的协调，增加减灾防灾教育等应对措施。适时展开评估和修订，并重视市场机制和社会力量作用的发挥。六物权法背景下对中国土地制度的解析1 关于农村土地权益由于土地，特别是农村土地产权不明晰，主体缺失，是一种不完全物权，农民的相关权益不能得到有效保障。对土地权利的研究主要集中在农村土地的权益保障方面，包括农村集体建设用地使用权和农村土地承包经营权，关注的焦点则集中于农村土地流转问题。目前法律对土地承包经营权的构建存在很多理论悖谬以及与现实冲突的地方，因此需要确权。有学者认为应允许土地承包经营权抵押，同时明确承包地被征收的“公共利益”需要，并细化征地补偿标准，构建更为完善的土地承包经营权物权化法律体系。空心村和“一户多宅”现象的形成，是由于宅基地退出机制不完善，分配给农户的宅基地不能有效收回，导致农村宅基地浪费与城市住宅用地紧缺矛盾的产生，因此，宅基地使用权的初始主体必须有明确确定，同时在当前社会经济背景下，有必要增加宅基地使用权的可让与性，建立农村宅基地收回补偿制度、宅基地有偿使用制度和健全农村住房保障制度，通过经济激励使土地得到更有效的利用。有学者指出，无论是承包地还是宅基地，目前中国农村妇女的土地权益都未能得到有效的保护，其根源在于集体土地所有权主体制度的缺陷，针对集体土地所有权主体制度的不足进行股份合作社改造，是解决农村妇女土地权益保护问题的重要途径。2 关于城镇土地权益完善的土地权利登记制度是土地权利所有人权利得以保障的基础，应建立中国不动产登记制度，由土地管理部门统一不动产登记，土地、房屋均采取强制登记，并通过相关机构及制度的完善完成土地确权工作，发放土地证书。管道通过权通常涉及地下空间土地的使用，属于地役权，是从属于土地使用权的他物权，设立管道通过权对土地利用各方权利的平衡、管道维护以及生态环境保护有重要意义。有学者对公共地役权提出立法建议，借鉴国外的地役权制度，对中国公共地役权的界定、设立原则、设立方式以及发生争议后的解决途径等做了有益探讨。七 土地征用与农民利益随着工业化与城市化的发展，建设用地需求量持续增加，越来越多的农业用地被征用。由征地引发的冲突占土地相关冲突的绝大部分，征地引发的问题已成为构建和谐社会的重要隐患。征地冲突的核心则是利益分配，征地增值收益如何分配、农民的生存生活条件如何保障等问题引起学者的广泛关注。有学者从经济学角度分析土地征收中的公共利益，认为应尽快完善土地市场，使土地征收补偿标准等于土地市场价值，从而保证利益分配的合理性，农民有权参与分配土地增值、分享城市化成果，分配比例应该在30%50%。目前征地过程中被征收土地的增值收益未给农民合理分配，使农民利益受到损害，征地过程中国家和地方政府、村集体和农民在博弈中的力量失衡状态是造成目前违法征地屡屡发生的原因，这种不公平现象不利于规范土地市场，也不利于社会稳定，应增加征地补偿，减少违法征地，以避免冲突的发生。八 土地科学领域研究展望1 土地参与宏观经济调控的有效方式土地参与宏观调控以来，对于国家宏观经济社会的发展发挥了重要作用。但是，作为一种创新的调控工具和手段，其巨大的效用还没有充分发挥出来。政府和研究人员越来越加迫切地认识到，急需提高土地参与宏观调控的针对性和有效性。因此，土地科学研究将会较多集中于如何提高土地参与宏观调控的有效方式上，主要包括土地参与宏观调控的具体方法、时机判断、着力角度、力度把握、政策时滞控制、与金融等其他调控手段的匹配和效果评估等环节。2 土地政策支持经济结构调整在哥本哈根世界气候大会上，中国政府承诺到2020 年碳排放量将比2005年下降40%45%，意味着以出口型为主的经济增长方式将会面临极大挑战。这一减排量对于中国国民经济的影响将是巨大和深远的，一方面会极大地改善中国的经济增长方式，另一方面也会加大对出口型企业的压力，甚至会引起大量高碳出口型企业产业结构的转型和破产重组，加快经济增长结构的转变和调整，同时也会对正在进行中的城镇化和农村人口转移以及就业形势产生影响。因此，2012年将是经济结构加速调整的开始，这对土地管理既是一次机遇，也是一次挑战，土地政策如何在这一调整前未雨绸缪，抓住机遇，积极、妥善地研究对策并制定预案，实现土地利用方式向集约节约的全面转变，从而化“危”为“机”，将是土地科学研究的一个重要方向。3 农村土地制度创新当今中国的发展在很大程度上取决于农村的发展，而农村的发展在很大程度上又取决于土地问题。农村土地制度已经成为制约农村经济发展的一个瓶颈，已经接近了制度创新的临界点，我们认为农村土地制度创新将会在2012年成为土地科学重要的研究焦点，并有可能在2012年或稍后的一两年出现重大的转变。农村土地制度创新研究的热点主要包括城乡统筹、农民土地权益保护和“小产权房”治理等。统筹城乡发展首先需要构建城乡一体化的土地利用格局。城乡统筹发展的核心问题是土地利用，建立城乡统一的土地市场有助于城乡资本、技术、信息、土地要素的合理配置，并可为城市发展提供空间，为农村发展提供资金。城乡统筹背景下土地市场构建、土地流转机制创新、农村社会保障制度改进、农民利益保护等相关问题也将引起广泛关注。土地是农民赖以生存的物质基础，土地权益是农民根本利益的集中体现，农民土