国有水务公司治理模式研究.doc

国有水务公司治理模式研究摘要：本文首先分析了国有水务公司的现状以及内外部治理中存在的问题，然后利用公司治理理论对国有水务公司的产权结构治理，国有水务资产的治理以及利益相关者的治理等方面进行了探讨。关键词：公司治理 ； 产权融合 ； 资产管理 ； 利益相关者 ； 共赢 Study on the Governance Model of the State-Owned Water Corporation SHEN yuAbstract: This thesis first analysed the status of the state-owned water corporation and the existing problems in internal & external governance ,then discussed on the governance of the structure of the property rights,the governance of water assets , the governance of interests of the stake holders for the state-owned water corporation .Keywords: corporate governance ; property rights amalgamation ; assets administration ; stake holders ; Joint-win水务业作为重要的城市基础设施产业和社会公共事业，过去一直处于“政府垄断”的状态。水务公司在计划经济时代其实只是行政管理机关的下属机构，并未进行真正意义的公司式治理。1国有水务公司现状和治理中存在的问题以及发展环境1.1 国有水务公司的发展现状我国水务公司一直采取国有国营、政府运作的发展模式，政企不分、政资不分的问题比较突出。国有水务公司承载了太多的政府政策意图，更明显地表现为政府规制政策的替代物，其商业运作与管理创新受到限制，经营效率不高且缺乏市场活力。国有水务公司的行政化因素使公司内部的委托代理关系不是一种财产所有者与法人所有者的关系, 即使在国家主体与经营者之间形成了某种形式的契约, 由于缺乏相应的法律和市场基础, 这种契约也是一种形式的,实为一种行政功利与经济目标的混合物。作为国有水务公司代理人的经理人由于经常具有双重身份和人格, 使得对其的激励与约束机制并不能导致水务公司的效益最大化。虽然国家主体也可能为经理阶层提供某种激励机制, 但是作为激励机制的收入机制无法与市场标准相对接。1.2国有水务公司治理中存在的问题在外部治理方面：水务市场投资机会的多少及投资收益的大小关键取决于水价。在计划经济体制下，政府一直是水务投资运营的主体，水没有真正被视为商品，没有形成吸引各方面资金进入水务业的政策机制。受政府财政制约，整个水务业投资不足，水价形成机制不合理，从而造成行业利润率不高的局面。 在内部治理方面：现有水务公司资产管理体制大部分形成于计划经济时代。水务公司一般都是由政府建设部门主管，主管部门对水务公司既要实行行业管理又要兼作水务资产管理的主体。由此引发的问题主要有：（1）政府对水务公司干预过多，公司不能完全行使法人财产权和经营权，适应市场经济的约束和监管机制还未形成。水务公司的主管部门往往把社会经济管理者职能和资产所有者职能混为一体，且多以社会管理为主要职能。（2）水务公司分别由几个政府部门管理，各主管部门作为政府代表以多个行政管理者的身份出现，没有一个部门真正对国有水务公司负责。国有资产保值增值的责任主体、国有资产流失责任主体、选择不当经营者的责任主体和投资重大决策负责主体都不明确。（3）董事长和总经理等高级管理人员由政府人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力，这明显有悖于公司治理的原理。虽然当前我国经理人市场尚不发达，职业经理人的产生和聘用机制还不完善，但这并不能成为政府直接任免的理由。在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下，他们除职业与政府公务员不同外，其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异，企业必然要接受政府指令，政企不分无可避免。1.3国有水务公司的发展环境我国水务市场发展前景广阔。随着水务业向社会资本和外资全面放开，其已无可选择地面对整个国际市场，政府垄断的局面已被打破。民间资本进军水务业将打破由政府包办水务业的局面，在一度程度上缓解因政府投资缺乏科学性而带来的资源浪费，也让消费者能够直接享受到竞争带来的好处。民营水务公司利用其机制灵活的优势开始与国有水务公司竞争一些中小型的水务项目。国外水务公司其实早已将中国作为其全球重要的市场来开拓，凭借其先进的技术、管理和经营优势，已经开始在中国水务市场“水里淘金”。从中长期来看，政策环境、管理体制的逐步到位将给内外资的介入提供公开、有效的平台。我国供水和污水处理市场方兴未艾，潜力巨大。未来十几年仍然是我国快速城市化的时期，而目前我国城市的供排水、污水处理设施基础普遍较差，技术含量较低，远远满足不了发展的要求。所以说水务市场发展的潜力和竞争的态势并存。2公司治理中的相关理论2.1公司治理结构理论公司制虽然经历了数百年历史,但公司治理理论却是现代公司理论的新内容。借鉴吸收西方公司理论的成果,结合我国公司制刚刚起步时期的特点,公司治理结构应是由股东会的出资者所有权决定的公司最终控制权、董事会的法人财产权决定的经营决策权、经理人的法人代理权决定的经营管理权、监事会代表出资者行使的出资者监督权“三会四权”分权制衡,合力推进公司经济运行的治理模式。它是一种经济关系、契约关系,又是一种制度安排、制衡机制,还是一种经济民主形式。产权包括所有权、使用权、收益权和处分权，而所有权又可分为终极所有权和占有权。前者是指财产的最终归属权，即“出资者所有”，后者是指财产的实际拥有，即“法人财产权”。应在财产所有者与法人所有者之间建立一种有效的委托代理关系。产权多元化是现代产权制度的根本特征，其核心是形成多元投资主体，形成相互制衡的产权结构。依据公司法规定, 由股东大会选取的董事会是公司的最高权利机构, 即使是国家控股的有限责任公司和股份有限公司也不能采取由政府直接任免高层管理人员的做法, 政府不能取代股东会和董事会来行使本应属于股东会和董事会的职权, 实行政企分开, 使公司成为名副其实的市场主体。而法人治理主体的重新确立将显著地改变公司原有权力机关的构造与功能, 并在股东和经营者之间建立起一个相对有效的权力制衡机制和激励机制。 2.2公司治理的利益相关者从传统公司法律的角度来说,股东是理所当然的所有者，股东的所有者地位受到各国法律的保护。从这个意义说，公司存在的目的就是追求股东利益最大化。再者，公司是社会的公司，社会中公司广泛的利益相关者对公司的生存与发展都会产生不同程度的影响。由于利益相关者的利益与公司息息相关，公司必须体现他们的利益。成功的公司既需要对外增强对用户和消费者的凝聚力，也需要对内调动职工的劳动积极性。因此，公司治理的主体不仅局限于股东，而是包括股东、债权人、雇员、顾客、供应商、政府、社区等在内的广大公司利益相关者。“股东至上主义”的公司治理不再是全部,公司的发展离不开利益相关各方。股东、经理、员工、供应商、消费者乃至社区都是公司链上的一部分,他们的贡献是不言而喻的,其利益应在公司利益分配中得以实现。公司治理应指协调公司所有者和各利益相关者之间的责、权、利的各种制度安排,一个较完善的公司治理可以最大限度的调动各利益相关者的积极性,推动公司有效运做, 实现人力资源和物力资源的优化配置。利益相关者理论直接考虑相关者多方的利益,从而能够达到社会效率的最大化。公司生存与发展的目标不是单一的, 而应该是多元的, 是各利益相关者关系的一种平衡。2.3国有公共事业公司的治理国有公用事业公司包括国有水务公司、国有燃气公司、国有公交公司等。在公用事业公司中国家的控制力、政府的政策意图及需要公用事业承载的多元目标的整合，主要通过规范的政府监管途径来实现。在对主要公用事业中的自然垄断业务与非自然垄断的竞争性业务作出明确界定的基础上，除了在某些特殊的自然垄断领域可以采取国有独资公司的财产组织形式及相应的公司治理结构外，大多数公用事业领域都可以采取国有参股、控股的形式。有些非自然垄断的竞争性业务，国有经济可以逐步退出，同时放开外资和民间资本的市场准入。由于水务业属于非特殊的自然垄断领域，从实际出发完善国有水务公司的治理结构，为水务业逐步从政府运作向市场化经营转变创造条件是现阶段的现实选择。3国有水务公司的治理模式定位及实施对策随着我国水务公司发展进程的推进，如何进行产权结构的改革，如何有效地使国有水务资产保值增值以及如何处理好政府、投资人、企业、员工、用户的利益关系，建立健全和谐的水务市场秩序，形成水务市场良性的发展局面，最大限度地避免问题产生成为目前急需研究的问题。3.1国有水务公司的产权结构治理随着中国加入世界贸易组织以及市场经济的深化，国有水务公司都存在产权结构的改革问题,产权融合已经成为产权结构多元化的重要取向。国有水务公司融合国外资本、民间资本或着通过上市融合社会公众资本已成为趋势。产权融合可以分为内部融合与外部融合两大类。从内部融合角度分析，水务公司的产权结构应有利于激励机制和决策机制的完善，具体形式包括员工持股等。员工持股包括技术入股及管理入股，主要形式有持股、期股、股票期权。外部融合主要包括风险投资、并购、私募、上市等。外部融合有利于水务公司约束机制的构建，同时促进企业产权的流动和扩张，增强产权包容度。其发展趋势是引入社会资本实行两权分离，完善企业决策制度，建立激励机制吸引职业经理人，增加透明度和社会信任度。基本方向是实施产权部分社会化引入社会股东，为水务公司的长期持续发展构造一个良性的体制基础。综上所述，水务公司产权多元化可以通过以下途径产生，一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额，依法设立水务股份有限公司；另一种是通过引进外资或民间资本，通过合资合作的方式成立水务有限责任公司。外部融合与企业资本运营关系密切，通过资本运营可以使企业资源融入更大范围的资源之中，进行产权优化重组，实行跨地区、跨所有制的产权融合，充分发挥资源的最佳运营效益，从而实现企业规模效益的提高。水务业是一个以投资大、周期长、低而稳定回报率为特征的行业，无法扩张就难以形成规模，而规模化经营是水务公司获取商业投资收益的有效途径。从长远来看，为了培育具有国际竞争力的大型的水务集团，“公司间交叉持股”是一个行之有效的途径。国有大型水务公司可以利用交叉持股模式在相邻水务公司间交叉持股，构建跨地区、跨流域的城乡一体化，可于国际知名水务集团竞争的大型水务集团公司。内部融合和外部融合的最终结果是良性产权互动，表现在公司治理方面，从价值驱动型的传统企业逐步走向价值评估型的现代企业。总的来看，国有水务公司的产权融合将从制度方面促进企业的升级发展，通过产权社会化和公开化，其才有可能整合最具价值的社会资源。在一些基础设施薄弱而又资金缺乏的地区，也可以参照英国“黄金股”的制度，采取“国退民进”的方式吸收民间资本组建“国有民营”的水务公司。英国电信属于公用事业性质的公司，由于历史的原因，它几乎垄断了英国全部电信产业，是垄断性较强的企业。这种公司政府当然需要控制，以防止其损害公众利益。但英国政府并没有采用独资方式和绝对控股的方式，而是采用了“黄金股”制度。即在英国电信公司中政府只有一股，其余股份全部都非国有化，但政府的一股是不同于一般股权的“黄金股”，它可以在英国电信损害国家和公众利益时，否决董事会的决定。当然，正常情况下“黄金股”并无特权，英国电信完全可以按股份制公司经营，“黄金股” 不得干预。这比政府独资和绝对控股的效益要好得多，既可以使政府对特殊性质的公司实现控制，也可以实现公司股权多元化，建立现代产权制度。水务项目建设缺少资金，国家可适当出让部分国有资产，通过变现筹集资金。水务公司股权可以分散化，国家则保留最关键的“黄金股”。一方面政府可制定产业政策法规进行宏观调控与行为规范，另一方面当私营方式影响国家和公众利益时，国家手中所有权即可发挥效力。“黄金股”模式防止了政府权力的缺位，把全民所托的企业通过政府找到好的职业经理人再还给全民。防止了取代政府权力缺位的强势个体的产生，所以就没有侵害其他弱势个体的现象出现。3.2国有水务公司的资产治理及监管由于历史原因，国有水务公司资产大都以国有资产的面貌出现，国有资产作为全民的资产，其目的是为全民的公共利益服务，是关乎国计民生的资产，是国家调节社会经济生活的重要手段。国有水务资产管理体制上的一个重要问题，就是要使国有水务资产管理的专门机构实现责任与权利的统一，因而国有水务资产管理的专门机构就不仅要管理资产，还要行使作为出资人而应有的全部权力。国有水务资产管理部门、国有水务资产运营机构、国有水务资产投资的水务公司，三者之间不应再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的产权关系。国有水务资产管理部门不纳入政府序列，只承担国有资产出资人职责。原来的相关政府部门专门行使社会管理职能，不能干预水务公司的正常经营活动，从机构设置上实现政企分开，明确各自的责任。水务资产管理模式从政府直接管理向间接监督管理的转变意味着以往水务公司主要由政府直接投资、直接管理、直接定价、直接经营、直接补贴的方式向实行政企分离，建立高效率政府监管机制和公司经营机制的方式转变。用委托人与被委托人之间的资产纽带关系取代传统体制下政府与公司之间的行政隶属关系，水务公司将在严格统一的行业监管条件下，成为享有自主经营权的法人实体。建立新的国有水务资产监管体制还要利用公司治理理论来规范水务公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善管理人员的聘任制度。改革现有水务公司人员管理办法，逐步做到出资人决定董事会、监事会成员，董事会选聘高级经营管理者。董事会应下设提名、薪酬等专门委员会，其成员主要应由外部董事担任。3.3国有水务公司治理的最终目标根据利益相关者理论国有水务公司的发展要平衡多个方面的利益，主要包括：政府、水务公司、水务公司雇员、消费者以及投资方等。首先要使政府和水务公司受益。政府引进各种形式资金盘活存量资产，以实现对水务公司进行改制的目标。水务公司的顺利经营可以吸纳更多的人就业以及为政府创造更多的税收，为经济社会发展提供共同条件。水务公司由一个政府直属的公司转变成为真正独立自主经营的公司，这种转换应使其获得相应收益和发展，获得合理的利润回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。还要使水务公司雇员、消费者以及投资方受益。公司员工作为一种人力资产具有一定的专用性，这种专用性将员工个人命运与公司命运紧密联系起来。作为公司重要的资源，员工应享有利益保障，改制后要避免水务公司员工大量下岗或利益受损的情况出现。如果仅为了降低成本提高利润，使大部分员工失去工作，并不是成功的改制，也会使投资方进入后无法很好地进行管理。改制后的水务公司可以采取分流、自然减员、增加管理服务岗位等方式来消化富余人员。用户是公司