第六章 中央银行.doc

第六章 中央银行本章预览1. 维尔罗杰斯说过“自从开天辟地以来，曾经有三件伟大的发明：火药、轮子和中央银行”。为什么要有中央银行呢？银行作为经营货币商品的特殊机构，迄今已有几千年的历史。只是在20世纪以后，人们才逐步地从实践中认识到中央银行在稳定一国的货币及金融市场中的重要作用。特别是随着现代宏观经济理论的发展，中央银行的作用被越来越多的人所认识，且各国政府把中央银行作为调节经济、控制金融的重要工具。2. 虽然中央银行也被称作“银行”，但它并非一般意义上的银行，而是一个政府管理机构。它的目标不是利润的最大化，而是维护整个国民经济的稳定和发展。中央银行的基本职能可以归纳为发行的银行、银行的银行和政府的银行三大类。3. 中央银行在制定和实施货币政策的过程中，应如何合理地协调同政府的关系？目前，各国中央银行与政府的关系遵循保持相对独立性的基本原则，但根据其政治经济实际情况的不同，立法与惯例的不同，呈现出中央银行与政府关系的不同模式。4. 不同于一般的商业银行，中央银行在其负债业务、资产业务和清算业务的经营活动中，不以盈利为目的，保持最大流动性的资产，保证制定和执行国家货币政策时的相对独立性以及业务的公开化。5. 近年来，无论是自由市场经济的美国，还是行政导向型市场经济的日本，中央银行在宏观经济调控中的作用都得到了加强。同时,中央银行在控制和化解金融风险中发挥了不可替代的作用。第一节 中央银行的产生和发展一、中央银行的产生背景中央银行制度是商品信用经济发展到一定阶段的产物。中央银行是在商业银行的基础上发展演变而来的，是经济发展的客观要求和必然结果。（一）统一银行券发行的需要随着经济规模的日益扩大，金属货币的数量远远不能满足生产和交换的需要。于是在金属货币流通的同时，银行券出现了，它是由银行发行的一种债权凭证。在中央银行制度确立之前，各银行都有权发行自己的银行券，因此市场上就有众多家银行的银行券在流通。作为媒介商品流通的工具，各种银行券的价值与发行银行的经营管理水平、经营规模以及银行信誉等联系在一起，因而会出现部分商业银行发行的银行券不能被社会接受，或者流通领域受到限制，甚至出现不能兑现等问题，并有可能造成连锁反应。因此，客观上要求由信誉卓著、资金雄厚并且有权威的银行发行能够在全社会流通的银行券。（二）统一票据交换及清算的需要商业银行在其发展初期，由于没有一个统一的清算机构，银行间的票据结算往往是由各家银行单独分散进行的。然而，随着商业银行业务的不断扩大，债权债务的关系日趋复杂，简单的结算方式不能满足大量清算业务，票据交换和清算若不能得到及时、合理处置，也会阻碍经济的顺畅运行。虽然当时部分城市已经出现了票据交换，但多数由大银行控制，不能为所有银行特别是小银行享用。因此，客观上需要有一个全国统一，而且权威的、公正的清算机构为之服务。 （三）充当最后贷款人的需要随着资本主义经济的迅速发展，对银行贷款的需求量越来越大，借款的期限越来越长，因此，银行在其经营过程中，必然会遇到某些临时性的资金不足，这时，它固然可以通过发行银行券、同业拆借等方式予以弥补，但有时使用这些方式仍然无能为力。况且一个银行的经营状况越是不妙，它利用这些方式来筹集资金也就越是困难。因而，客观上需要有一个最后贷款人，作为其他众多银行的后盾，适当集中各家商业银行的一部分现金准备，在银行出现支付困难时帮助它们渡过暂时的难关。这对于维护银行体系的稳定是十分重要的。（四）金融监管的需要资本主义的发展一方面使银行业日益兴旺，另一方面也使银行之间的竞争日益激烈。而银行的破产和倒闭极易引起连锁反应，给整个经济带来危害。因此，需要有专门的机构代表政府对金融行业实行严格的管理，以维护其公平、效率和稳定，并进而对整个宏观经济进行调节。中央银行便是这些管理机构中最重要的一员，它的主要职责在于执行货币政策，控制货币供给。二、中央银行的产生中央银行的产生有两种方式，一种是政府通过赋予某家私人银行垄断货币发行的权力，使这家私人银行逐步改组演变为现代的中央银行，如英格兰银行；另一种是由政府直接设立，担负中央银行职能的，如美国的联邦储备系统，中国的人民银行，以及二战后许多发展中国家建立的中央银行。中央银行产生于17世纪后半期，而中央银行制度的形成则在20世纪初期。最早设立的中央银行是1656年的瑞典银行，直到1913年美国建立美国联邦储备体系，中央银行制度才基本建立，历时257年。现对最具有典型代表意义的瑞典银行、英格兰银行、美国联邦储备体系的产生过程作简要阐述。1瑞典银行世界上最早设立的中央银行是瑞典银行，它原是1656年由私人创办的欧洲第一家享有银行券发行权和办理证券抵押贷款业务的银行。1668年，由政府出面改组为国家银行，并对国会负责。1897年瑞典政府通过法案将货币发行权集中于瑞典银行，完成了向中央银行转变的关键一步。2英格兰银行英格兰银行始建于1694年，该行是最早的私人股份制银行，自其成立初始就在接受政府存款、向政府提供贷款以及发行银行券方面享有一定特权。1833年，英国国会议员又通过一项法案，规定英格兰银行发行的银行券是全国唯一的无限法偿货币，使其走出了成为中央银行的决定性的一步。1844年英国首相皮尔主持通过英格兰银行条例 （又称皮尔条例），一方面，限制其他商业银行发行银行券的数量，规定不再产生新的货币发行银行；另一方面，又扩大英格兰银行货币发行权的范围，使英格兰银行具有了国家发行银行的性质，真正确立了其中央银行的地位。1854年英格兰银行成为英国银行业的票据交换和清算中心。英国资本主义商品经济起步早，也就不可避免地最先受到经济危机的袭击。在1825年和1837年的两次危机中，英格兰银行曾对陷入困境的商业银行提供了贷款支持，开始担负起“最后贷款人”的角色。此外，在1844年以后，英格兰银行机构分为发行部和业务部，将发行钞票与银行业务分开，这也就奠定了现代中央银行组织的模式。这样，在1872年，英格兰银行便成为了银行的银行。由此可见，英格兰银行虽然比瑞典国家银行晚成立38年，但其不仅发展较快，而且较早具备了中央银行的主要职能，对世界其他国家中央银行制度的建立产生了重大影响，因此被誉为现代中央银行的“鼻祖”，为现代中央银行理论与实务的形成奠定了基础。3美国联邦储备体系1913年美国国会通过了联邦储备法，1914年建立美国联邦储备体系，它的形成经历了一个长期的摸索过程。1791年，经国会批准，设立了美国历史上第一家国家银行美国第一国民银行，其主要任务是：独立货币发行，调节货币流通，代理国库，调节各州银行贷款的职能等。核定其经营年限为20年。然而由于给银行的部分股权属于联邦政府，其规模大大超过了各州特许银行，它持有联邦政府的存款，并且为联邦政府向全国各地调拨资金，因此构成了州特许银行的有力竞争对手，所以各州的特许银行都试图扼杀它。在1811年美国第一银行特许期满时，它未能获得国会的重新批准。1816年，为了治理当时流通中出现的黄金白银奇缺，纸币严重贬值，物价上涨，大量的州银行破产倒闭的混乱局面，美国联邦政府又成立了第二国民银行，执行中央银行职能。但由于其无法真正集中货币的发行权和代理国库券，只是充当了政府财政机构的大出纳和信用供给者，失去了中央银行的作用，因此于1836年注册期满时被撤销。如此，这两家银行都未能演变成美国的中央银行。由于银行制度的不健全，从19世纪末到20世纪初，美国每隔数年就要爆发一次金融恐慌。鉴于此，美国国会认识到成立中央银行的必要性，于1908年成立了全国货币委员会，1913年12月通过了联邦储备条例，正式建立了中央银行制度，即联邦储备系统，其主要措施之一就是联邦储备系统统一发行联邦储备券，并把会员银行的存款准备金集中于12家联邦储备银行，使联邦储备系统执行中央银行的职能。三、中央银行的发展中央银行作为一种金融制度在世界范围内的发展，大致经过了两个阶段：一是从第一次世界大战开始到第二次世界大战结束止，为中央银行制度的普遍推广时期；二是从第二次世界大战结束后至今，为中央银行制度的强化时期。（一）中央银行制度的普遍推广第一次世界大战中，实行金本位制度的国家大多停止了货币兑换，战后许多国家的经济与金融发生了剧烈波动，面对世界性金融危机和当时严重的通货膨胀，各国政府和金融界人士都意识到建立和完善中央银行制度的重要性。于是，1920年在比利时首都布鲁塞尔召开了国际金融会议，会上明确重申了现代金融经济实行中央银行制度的必要性，并提出建议：尚未成立中央银行的国家要尽快建立中央银行；中央银行应摆脱各国政府政治上的控制；实行稳定的金融政策。1922年在瑞士日内瓦召开的国际金融会议上，又再次强调了布鲁塞尔会议形成的决议。由此推动了中央银行产生和发展的又一次高潮，从一战以后的1921年到二战期间的1942年止，世界各国改组或新建立的中央银行有43家，其中欧洲16家，美洲有15家，亚洲有8家，非洲与大洋洲各2家。中央银行作为发行的银行、银行的银行和国家的银行的职能，在中央银行制度积极发展和普遍推广的这一时期逐渐趋于完善。（二）中央银行制度的强化二战后各国政治形势发生了重大变化，与此同时，中央银行的权力与责任也大大加强了。1中央银行的国有化加强。二战后，一些已经建立中央银行的国家逐渐实行了国有化政策，全部资本收归国有，如法国、英国、印度和芬兰等多数国家都是如此。那么，在欧洲和亚洲，许多新建的中央银行一开始就由政府出资，并宣布了它的国有化。中央银行的国有化，强化了政府对中央银行的控制，为集中货币发行提供了保证。2中央银行独立性趋势不断增强。中央银行独立性不断增强主要表现在以下两个方面：一是中央银行的一般货币发行向国家垄断发行转化。初创时期的中央银行，与普通银行没有严格的区别，随着中央银行的国有化，银行券的发行逐渐由分散到集中，由商业银行的一般业务转化为中央银行的业务，中央银行实现了对货币的独占发行权。二是中央银行的职能向专门行使中央银行职能转化。二战后，中央银行逐渐放弃了商业银行业务，改变为主要和商业银行及政府发生信用关系，这不仅突出了中央银行业务的独立性、垄断性、超然性，也有利于中央银行专门行使中央银行的职能。3中央银行对社会经济活动调控的能力加强。二战后，自由资本时期向垄断资本时期过渡，各国政府开始运用财政政策和货币政策干预和调节社会经济。二战后至20世纪60年代中期以财政政策为主，货币政策为辅；60年代末以后，货币学派的兴起，货币政策工具的完善与配套，以稳定货币、经济增长、充分就业、平衡国际收支体系的多元化货币政策目标的形成，货币政策的重要性不断体现出来。随着中央银行干预和调节宏观经济的范围和力度的不断加大，各国中央银行除了将传统的三大货币政策工具（存款准备金、再贴现和公开市场业务政策）法令化、制度化，还创造了一些选择性的货币政策工具，如信用分配、特别存款制和窗口指导等，不仅使中央银行的货币政策针对性更强，弹性更大，而且也延伸了中央银行调控的领域。4各国中央银行间的金融合作不断增强。随着国际间的经济及金融交往日益扩大，各国中央银行间的合作也不断加强。为重建统一国际金融体系，1944年7月1日由44个国家的代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林旅馆召开了国际金融会议，通过了国际货币基金协定，于1945年12月27日成立国际货币基金组织（IMF），并于1947年3月1日正式启动，与国际货币基金组织同时成立的还有国际复兴开发银行，即世界银行（WB），1946年6月开始营业。这样，一系列国际性和区域性的国际金融组织机构的出现，开创了各国中央银行间密切合作的新局面。四、中国中央银行的历史沿革（一）中华人民共和国成立以前的中央银行20世纪初期，清政府为了解决因战争赔款所带来的财政困难，统一币值，推行纸币，于1905年8月设立了户部银行。户部银行是清政府的官办银行，除办理一般业务外，还拥有铸造货币、代理国库和发行纸币等特权。1928年成立的国民政府中央银行是最早以立法形式成立的银行。1928年10月，当时的国民政府颁布了中央银行条例和中央银行章程。1928年11月1日中央银行正式成立，总部设在上海。中央银行条例规定，中央银行为国家银行，享有经理国库，发行兑换券，铸发国币，经理国债等特权。1928年至1942年间中央银行、交通银行、中国银行和中国农民银行均可发行法偿货币。直至1942年7月1日，国民政府公布了钞票统一发行办法，全国货币的发行权集中于中央银行办理，同时由中央银行统一管理国家外汇。这时，中央银行才真正独占货币发行权，成为真正意义上的中央银行。1949年，此国民政府的中央银行体系在大陆崩溃了。（二）中华人民共和国成立后的中央银行中国人民银行中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，是在国务院领导下制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理的宏观调控部门。其成立于1948年12月1日，由原华北银行、北海银行、西北农民银行合并而成，以华北银行为总行，地点设在河北省石家庄市。1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了中华人民共和国中国人民银行法，至此，中国人民银行作为中央银行以法律形式被确定下来。中国人民银行相对于国务院其他部委和地方政府具有一定的独立性。财政不得向中国人民银行透支；中国人民银行不得直接认购政府债券。中国人民银行分支行是总行派出机构，它执行全国统一的货币政策，依法对金融机构进行监管，其职责的履行不受地方政府干预。1998年11月，中共中央、国务院决定对中国人民银行管理体制实行改革，撤销32个省级分行，跨省（自治区、直辖市）设置9家分行（包括20个金融监管办事处），2个营业管理部，333个中心支行，1660个县（市）支行。撤销北京分行和重庆分行，由总行营业管理部履行所在地中央银行职责。 第二节 中央银行的职能与组织形式一、中央银行的职能中央银行的基本职能，一般被归纳为发行的银行、银行的银行和政府的银行三大类。中央银行正是通过这些职能来影响货币供给量、利率等指标，实现其对金融领域乃至整个经济的调节功能。1发行的银行所谓发行的银行是指有货币发行权的银行，这是中央银行首要和基本的职能。垄断货币发行特权，成为全国唯一的货币发行机构，是中央银行不同于商业银行及其他金融机构的独特之处。中央银行独占货币的发行权是中央银行发挥其职能作用的基础。中央银行通过垄断货币发行权，可以统一国内的通货形式，避免由于多头发行造成的货币流通混乱，通过控制货币供给量的变动，有效地制定和执行货币政策，从而实现中央银行对经济的控制作用。几乎在每一个国家，货币发行特权部分地与中央银行的起源和发展相联系，一部中央银行史，就是一部从独占货币发行到控制货币供应量的发展史。货币有如经济中的“血液”。中央银行掌握货币发行权，控制着货币供应量，也就掌握着经济“血液”的输入和输出，从而成为经济体系运行的心脏。下面我们以人民币的发行为例，说明中央银行现金发行的程序。人民币的具体发行是由中国人民银行设置的发行基金保管库（简称发行库）来办理的。所谓发行基金是中国人民银行保管的已经印好而尚未进入流通的纸币。发行库在人民银行总行设总库，下设分库、支库，在不设人民银行机构的县市，发行库委托商业银行代理。各商业银行的基层营业单位设立业务库，它保存的人民币是商业银行办理日常业务的备用金，也就是商业银行的库存现金。为避免业务库现金存放过多，中国人民银行和商业银行的上级行要对业务库的现金核定限额。具体的操作程序是：当商业银行基层行处的现金不足以支付时，到当地中国人民银行从其存款账户提取现金。于是，人民币从人民银行发行库转移到商业银行的业务库，经存款人提现后，业务库的部分人民币就进人流通领域。但是，市场上流通的人民币同时也会存入商业银行进人商业银行的业务库，当商业银行基层行处的现金超过规定的限额时，超额的部分必须送交中国人民银行，回到发行库，退出流通领域。这一过程如图61所示。业务库（商业银行）发行库（人民银行）现金投放市场人民币存量出库(发行)入库(回笼)现金归行 图61 我国的货币发行程序2银行的银行中央银行与一般商业银行一样，也办理存、贷款。它是服务于商业银行和其他金融机构，履行维持金融稳定、促进金融业发展的职责，所以又被称作银行的银行。其职能主要表现在以下几个方面：（1）集中保管各商业银行及其他存款机构的准备金。为了保证存款人的存款安全，利用信用杠杆调节经济，现代的中央银行通常规定，商业银行和其他金融机构必须依法向中央银行缴存一部分存款准备金， 随着金融自由化的发展，这一规定也有了例外，例如英国和加拿大的商业银行就没有法定准备金要求。也就是所谓的法定存款准备金制度。这样做目的在于保持商业银行的清偿能力，控制商业银行货币创造能力和信用规模，强化中央银行的资金实力。（2）组织全国的清算。商业银行在中央银行开立账户，并在中央银行拥有存款，所以由中央银行主持全国资金清算，只需在中央银行的存款账户上进行转账、轧差、直接增减即可完成。这样，一方面它使银行之间的清算简便易行，节约流通费用，加速资金周转；另一方面，也有利于中央银行通过清算系统，对商业银行体系的业务经营进行全面及时的了解、监督和控制，强化了中央银行对整个银行体系的监督职能。（3）最后贷款人。当某一金融机构面临资金困难，而别的金融机构又无力或不愿对它进行援助的时候，中央银行将扮演最后贷款人的角色。中央银行向商业银行提供资金的主要方式是将其持有的票据向中央银行办理再贴现、再抵押，或直接取得贷款。中央银行作为最后贷款人，可以加强整个信用机构的弹性和清偿力，增加银行体系的安全性，并且可以运用再贴现率这个工具来控制和调节信用。3政府的银行所谓政府的银行，并非指中央银行的资本归政府所有（尽管许多国家的中央银行确实是国有的），而是指它同政府有着密切的联系，为政府提供各种服务，并代表政府执行金融管理。作为政府的银行，它主要执行以下职责：（1）代理国库。国家财政收支一般不另设机构，而交由中央银行代理，政府的收入与支出均通过财政部在中央银行内开立的各种账户进行。具体包括办理政府预算收入的缴纳，划分提留，办理预算支出的拨付，向财政反映预算收支情况，协助财政、税收部门收缴库款，以及经办其他有关国库事务等。（2）对政府提供信贷。中央银行为其融资的方式有两类，一是直接向国家财政提供贷款或透支。一般只对政府临时资金需要提供短期贷款，这些贷款在财政年度内就能偿还，所以不会引起货币流通的混乱。二是在证券市场上购买国债。中央银行可在一级市场或二级市场上买入国债。 在有的国家，如中国，中央银行在一级市场上认购或包销国债也是不允许的。中央银行在二级市场上买卖国债的行为即是所谓的公开市场业务，它是中央银行控制货币供给的重要方式。（3）充当政府的金融代理人，代办各种金融事务。如代理政府保存和管理国家黄金外汇储备或办理买卖黄金外汇业务；代表政府参加国际金融组织，处理国际金融事务和参加有关的国际金融活动。（4）作为国家的最高金融管理当局，执行金融行政管理。作为政府的银行，中央银行不以盈利为目的，不受某个经济利益集团的控制，处于一个比较超脱的地位，这样就可以较好地保证一国的各种金融货币政策的制定、实施符合国家的最高利益，为国家的经济发展长远目标服务。其主要内容包括：制定和执行货币政策，金融法规与银行业务基本规章，监督和管理各金融机构的业务活动，管理境内金融市场等诸方面。二、中央银行的所有制形式按所有制形式，各国的中央银行可以划分为以下四大类。1国家所有制形式。资本属于国家所有是目前世界上大多数国家的中央银行所采用的所有制形式。有些较早设立的私人股份商业银行，国家为了加强对经济的干预，通过购买原私有股份而使全部股权收归国有。二战后，许多新成立的中央银行均由国家直接创建，这样更有利于中央银行为实现国家整体经济目标来规范自己的活动。2公私混合型所有制形式。这些中央银行的资本由国家和私人各占一定的比例混合组成。如日本银行，由政府认购资本的55%，其余45%由民间认购，其私人股东唯一的权利是按规定每年领取最高为5%的股息。公司混合型的中央银行，法律一般都对私股持有者的权利进行了限制，如规定私股持有者未经银行同意不得任意转让手持股票，同时也不具有对银行的经营决策权等，以保证政府对中央银行的控制权。3私人股份制形式。中央银行的资本全部是由私人股东投入的，如美国和意大利等国家。美国各联邦储备银行的股本全部为储备区的会员集体所有。意大利银行的股份由储蓄银行、全国性银行和社会保险机构集体持有。4多国所有制形式。跨国中央银行的资本不为某一国家所独有，而是由跨国中央银行的成员国所共有。如欧洲中央银行的资本是由所有欧元区成员按其人口和国内生产总值的大小向欧洲央行认购的。三、中央银行的组织结构中央银行的组织结构是中央银行制度的重要内容之一，它包括中央银行的权力分配结构、内部职能机构和分支机构设置等，是由一国的政治经济体制、经济发展水平、国民经济宏观调节与管理对中央银行的要求以及历史传统等多方面因素共同决定的。（一）中央银行的权力分配结构中央银行的权力分配结构主要是指最高权力分配情况，即决策权、执行权和监督权如何通过权力机构的设置和职责分工体现出来。由于各国的政治经济发展程度存在差异，中央银行的成长情况和所处地位也不太相同，故中央银行在行使决策、执行和监督力的方式上也存在差异，主要有以下三种情况：1决策权、执行权、监督权统一于一个机构。一般来讲，这种权力分配结构是由中央银行的董事会或理事会同时负责各项货币金融政策的制定、执行和监督。如英国、菲律宾、马来西亚等国。以英格兰银行的组织机构为例。英格兰银行理事会由正、副总裁各一人和16名理事组成，它们均由内阁推荐，英王任命。正副总裁任期5年，理事任期4年，轮流离任，每年离任4人。16名理事中的12名是兼职的，包括私营银行行长、实业家和工会领袖。理事会中有一个高级委员会常任委员会，负责有关政府的政策问题。英格兰银行的组织结构如图62所示。行政管理部门政策和市场部门（7个部门）业务部门（2个部门）金融与工商调研部门（2个部门）理事会图62 英格兰银行的组织结构2决策权、执行权和监督权分别由不同机构承担。日本的日本银行、德国的德意志联邦银行等实行的是这种体制。不同机构行使不同权力，决策机构代表政府发布行政性命令，可以自行制定货币金融方面的大政方针和处理重大问题，执行机构执行最高决策机构所制订的方针政策，通过中央银行业务来掌握全国的金融情况，监督机构则是执行金融管理纪律的司法机构。例如日本银行的最高决策机构是政策委员会。它由7名委员组成，负责制定日本银行的重大政策措施，包括货币政策的制定，政策工具的选择，民间金融机构的存贷款最高利率的调整等。执行机构是理事会，由总裁、副总裁和7名理事、8名监事组成。3决策权、执行权和监督权由不同机构交叉承担。这种权力分配结构使中央银行的监督机构和执行机构也有一定的决策权。实行这种体制的分别有法国、比利时和瑞士等国。法国的国家信贷委员会是决策机构，法兰西银行是执行机构，银行管理委员会则是监督机构。（二）中央银行内部职能机构的设置中央银行内部机构的设置是指中央银行总行或总部机关的职能划分及分工。一般来说，大多数国家的中央银行总行都设有行政办公机构、业务操作机构、金融管理机构、经济和金融调研机构四大类。尽管各国中央银行的内部机构设置数量不等、名称不一，但有两个基本点是一致的。首先，总行一级内部机构的设置较多，分工较细，掌管着中央银行的主要活动；其次普遍重视调研、政策研究、经济和金融分析，因而在内部结构中，调研分析部门在整个机构中占有重要的地位。（三）中央银行分支机构的设置中央银行的分支机构是中央银行体系中的重要组成部分，是中央银行全面行使职能和履行规定职责所必需的组织保证。中央银行分支机构的设置大致有三种情况：1按经济区划的原则设置分支机构。这种方法的突出特点是按经济发展的实际需要与金融发达程度及其在全国的位置设置分支机构，并决定机构的级别，突出商品经济规律的要求。因此这种设置方式有利于中央银行各项政策方针的贯彻执行和货币政策的集中统一操作，同时也可较少地受地方政府的干预。目前世界上大多数国家中央银行的分支机构都是按照经济区域设置的。如美国联邦储备银行将全国按经济发展需要划分为12个联邦区，每个区在指定的中心城市设立一个联邦储备银行，多数联邦储备银行又根据业务经营需要，在区内设立分行。2按行政区划的原则设置分支机构。在这种设置方式下是根据政府机构的级别决定中央银行分支机构级别，分支机构的大小与其所在行政区域的级别有关，而与业务量的关系不大。此种模式比较适宜于高度集权的计划经济体制。我国的中央银行在1998年以前就是采取的这种方式。3按经济区域为主、兼顾行政区划的原则设置分支机构。此设置方式一般是按经济区域设置分行，而分行之下的机构设置则考虑行政区划并尽量与行政区划相一致。日本、意大利等国的中央银行基本上是采用这种方式。四、中央银行的管理体制由于各国经济结构、政治和法律制度以及发展程度的不同，其金融结构和金融监督管理体制呈现出多样性，主要有双线多头管理体制、一线多头管理体制以及高度集中的单一管理体制等几种模式（详见第十章 金融监管）。第三节 中央银行与政府的关系及其独立性问题一、中央银行相对独立性概述（一）中央银行独立性的含义中央银行独立性指的是中央银行在国家权力机构或政府的干预和指导下，根据国家总体的社会经济发展目标，独立制定和执行货币金融政策，即相对独立性，也就是说中央银行不能完全独立于政府之外，不受政府约束，而应接受政府的一定监督和指导，并且与其他政府机构相互配合。（二）独立性问题的历史发展中央银行的独立性问题可以说是经历了中央银行高度独立，中央银行基本不独立到中央银行相对独立的发展历程。1第一次世界大战前中央银行处于高度独立的阶段由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，西方各国普遍实行金本位制，社会金融形势稳定，货币流通也较稳定，国内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节。此时，自由放任的自由主义思潮占据主导地位，人们对于国家宏观调控的手段缺乏认识，中央银行的实际职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换。由于当时政府并没有过分控制和干预中央银行，中央银行与政府关系更多地体现在业务关系，而非隶属关系和被控制关系，因此两者之间处于一种自然独立的状态，尚未产生独立性的争论。2第一次世界大战后中央银行基本上不独立这一期间，中央银行只是作为政府的职能部门和调控手段而存在。这主要是由于战争期间，为政府筹集战争经费的需要和战后对于经济恢复的需要，政府加大对于中央银行的控制，从而扩大货币的发行，刺激经济增长。这就使得许多的国家发生了通货膨胀，金融市场受到冲击，加重了经济困难。1920年在布鲁塞尔，1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上许多国家强调中央银行应脱离政府而独立。当时英格兰银行总裁诺曼(Norman)、德国国家银行总裁薛德(Schacht)、美国联邦储备委员会主席司托朗(Strong)，都提倡中央银行的独立。为此，欧洲大陆各国为战后稳定金融、发展经济，在国际联盟的支持下，纷纷建立起独立的中央银行。3自20世纪70年代开始，中央银行的独立性定位于相对独立性20世纪70年代，资本主义经济出现了滞胀的局面，经济衰退和通货膨胀并存。凯恩斯主义通过通货膨胀政策解救经济危机的办法失灵。此时，以佛里得曼为代表的货币主义思潮抬头。各个国家都减少了政府对中央银行的干预。具体表现在以下几个方面：首先，人们对于中央银行相对独立于政府的必要性，认识更加清晰、更为深刻，已在更广泛的基础上达成共识。因为历史证明既不能简单地要求中央银行对政府绝对独立，也不能由政府完全控制中央银行，而是要求中央银行对政府相对独立。在1990年，美国哈佛大学的学者利用实证方法，对中央银行独立程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率。在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为3.1时，通货膨胀指数为3.1；与之相反，在中央银行独立性非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为3.8的代价是通货膨胀指数达到了7.5。其次，中央银行独立性的新内容中又增加了金融监管上的独立性。如1997年9月，巴塞尔银行监管委员会发布的银行业有效监管的核心原则中已经明确“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源”，以及“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力”。二、中央银行与政府关系的不同模式 各国中央银行与政府的关系遵循保持相对独立性的基本原则，从根据其政治经济实际情况的不同，立法与惯例的不同，呈现出中央银行与政府关系的不同模式。（一）中央银行与政府关系的一般分析1从中央银行自有资本的所有权来看，大致有三种形式。一种是全部由国家所有，也就是国有化中央银行。这是目前绝大多数国家所采取的形式。一种是公私股份混合所有。日本、比利时、墨西哥等国的中央银行属于这种形式。最后一种则是完全由私人股东持有中央银行的股权。例如美国联邦储备系统的资本全部由会员银行持有。而实际上，即使是资本属私股的中央银行，股东也无权干预和影响中央银行的货币政策和业务经营。也就是说，中央银行的资本所有权与其独立性并无直接的联系。 2从中央银行的总裁与理事的任命来看，多由政府部门或议会提名，国家元首任命，这是政府对中央银行进行控制的重要手段。 3从法律赋予中央银行的职责来看，通过法律条文明确其制定或执行货币政策上享有的相对独立性，并且在承担稳定货币金融的同时，作为政府在金融领域的代理人，接受政府的控制与督导。 4从中央银行与政府的隶属关系来看，独立性最强的形式是中央银行直属国会，直接向国会负责，与其他政府机构不存在任何隶属关系，政府首脑未经国会同意不得向中央银行发布任何指令。美国、德国、瑞士等国采取这种形式。而中央银行若隶属政府或政府的某一部门（如财政部），其独立性则较弱。如日本、英国、比利时则明确规定，中央银行从属于财政部，财政部对中央银行有广泛的指示权，但是在实际工作中，这些国家的财政部往往并没有这样做。还有些国家的中央银行则是和财政部平行的政府机构，直接接受政府的领导。例如中国人民银行就和财政部一样直属于国务院。5从中央银行决策机构中是否有政府代表来看。各国在实践和认识上对此都有分歧。反对者认为，中央银行的职能与政府不同，没有代表可以避免政府的直接干预，保障中央银行不受政府压力和政府偏见的影响。赞同者认为，有代表有利于沟通和纠正双方观点与认识上的偏差；理事会中可以有各经济部门的代表，就不能排斥政府的代表。（二）中央银行与政府关系的三种类型从中央银行对政府独立性的强弱看，中央银行与政府的关系目前大致有三种类型：1独立性较强的模式 采用这一模式的国家主要有美国，德国，瑞典等。其主要特点是中央银行直接对国会负责，可以独立制定货币政策及采取相应的措施，政府不得直接对它发布命令、指示，不得干涉货币政策。如果中央银行与政府发生矛盾，通过协商解决。美国联邦储备体系是一个独立于政府以外的机构，根据美国联邦储备法案，联邦储备委员会享有资金和财务独立权并且有权独立地制定和执行货币政策，总统未经国会批准，不能对其发布指令。而且，由于货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权而成为立法，司法，行政之外的“第四部门”，其总裁亦被称为“第二总统”。 德意志联邦银行是德国的中央银行，它的独立性写入了宪法，是西方工业国中具有较高独立性和权威性的中央银行。根据1957年7月通过的德意志联邦银行法规定，德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位（第2条），其中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位（第29条），并明确规定联邦银行与联邦政府的关系在对其职责的执行不受侵犯条件下德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策，在行使本法律赋予的权力时联邦银行可以不按联邦政府的指示(第12条)。瑞典银行法规定，瑞典银行直属国会，银行理事会只接受来自国会的指示，而不受政府的干预。2独立性稍次的模式 实行这种模式的国家主要有英国、日本等。其主要特点是中央银行名义上隶属于政府，而实际上拥有较大的决策与管理权和独立性。法律上英格兰银行隶属于财政部，理事会是最高决策机构，理事会成员均由政府推荐，国王任命。财政部有权对英格兰银行发布行政命令，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，不干预其货币政策的制定，也不参加最高决策机构的会议和表决。直至1997年5月英格兰条例修改后，从此在法律上也承认了英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。日本模式是一种独立性较小的模式，日本银行作为日本政府的一个组成部分，隶属于大藏省、即财政部，并接受其领导和监督。大藏大臣对日本银行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权以及具体业务操作监督权，金融政策委员会在存款准备金设立，变更和废止，城市中利率最高限额调整时要听从大藏省管理。因此，日本银行金融政策的制定和执行主要受政府经济政策的左右，主要反映政府的意志。但1995年日本住专危机以及大和银行事件暴露了该体制的弊端。1997年5月11日，日本国会通过了一部全新的日本银行法，新法自1998年4月1日起施行。与旧法相比，新法在日本银行独立性方面取得了明显突破。虽然大藏大臣仍保留有很大的权力，如业务审批权、监督权和经费预算审批权，但大藏大臣对日本银行的业务命令权和内阁的总裁解任权等被取消。新法明确规定，日本银行政策委员会不接受政府的指示，拥有独立决定官方利率、金融调控等方面的权限。新法对日本银行政策委员会的人事构成进行了调整，取消了两名政府代表专任政策委员会委员的做法，但政府可以委派两名代表出席政策委员会会议，并有要求延期执行政策委员会决议的权力。另外，新法在日本银行的财务独立及其与国会的关系等方面也进行了调整。这些极大地增强了日本银行的独立性。3独立性较弱的模式 实行这种模式的国家有意大利、法国等。其主要特点是中央银行接受政府的指令，货币政策的制定及采取的措施要经政府批准，政府有权停止、推迟中央银行决议的执行。意大利银行受财政部统辖，有关货币政策措施必须经过信用与储蓄部际协调委员会批准，意大利银行才能执行。财政部代表可以出席理事会会议，且财政部代表在认为会议所作决议与国家法令不符时，有权暂时停止决议的执行。三、中国人民银行相对独立性问题中华人民共和国人民银行法规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”据此可以看出,中央银行具有双重属性：一方面，它是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。就其性质而言,我国的中央银行中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进行金融行政管理、干预国民经济的工具；其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。中国人民银行在行政隶属上归国务院领导和管理，是国务院具有一定独立性的直属部门；这主要表现在三个方面：中国人民银行行长人选由国务院总理提名，全国人大任命，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，由国家主席任免。中国人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作；在法定权限内，中国人民银行依法独立执行货币政策和履行其他职责。 1983年9月以来，中国人民银行一直隶属国务院领导，与财政部无隶属关系。从实际运行的结果来看，中国人民银行的独立性较少，主要表现在：中国人民银行的重大决策必须报经政府首脑批准；中国人民银行与财政部之间没有割断直接融资关系；政府其他一些部委也常向中国人民银行施加压力，要求它对某些行业增加专项贷款或优惠利率贷款的数额；地方政府对中国人民银行按行政区划设置的分支机构的行政干预十分普遍。因此，就其与政府的关系而言,它既不像美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立”的法律地位。这就导致了我国的中央银行在职能、组织、人事、经济等方面的独立性欠缺。例如，中国人民银行法第3条规定:要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。同时在其他条款中又规定:中国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国务院领导之下；人民银行对国务院做出的向特定非银行金融机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权,对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权,却无最终决策权,最终决策权属于国务院。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定货币政策的缺权性,使得其在中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至存在严重冲突的情况下,无法实施其保持币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用。从法律地位方面来看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界范围来看,凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比较高,独立性都很强。如德国,它的中央银行就直接对国会负责,而不隶属于政府。中国人民银行法将货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事机构,使中国人民银行的独立程度大打了折扣。此外，人民银行实行行长负责制，行长实际上既是决策者，又是执行者。把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作，压在一人肩上显然是不合适的，这只能使人民银行更听命于政府，从属于国务院。中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，导致中国人民银行产生了高度的行政依附性。如货币政策委员会的11名成员是由中国人民银行行长、中国人民银行副行长二人、国家计划委员会副主任一人、国家经济贸易委员会副主任一人、财政部副部长一人、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席、国有独资商业银行行长二人、金融专家一人构成的。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定。其中除1名金融专家外，其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员，而且货币政策委员会通过货币政策议案时采取一人一票主义，经出席会议的2/3以上的委员表决通过。这样的政策议案显然体现了极强的政府意志。第四节 中央银行的主要业务中央银行业务，基本上可以划分为负债业务、资产业务和清算业务。一、中央银行业务活动的基本原则中央银行的业务活动不同于一般的商业银行，在其具体的业务经营活动中，主要应遵循以下基本原则：1不以盈利为目的由于中央银行主要目标是维护币值的稳定、调控宏观经济、保证整个金融体系的稳定，这就决定了其一切活动都要以整个社会的利益为主要目标，不能以追求盈利为目标。也就是说，出于宏观金融管理的需要，即使不盈利甚至亏损的业务也要经营。这是中央银行与商业银行和其他非银行金融机构最本质的区别之一。然而，不以盈利为最终目标并不意味着中央银行不讲经济效益。事实上，中央银行因其特殊的地位、政策和权力等，在经营活动中往往能获得一定的利润，比如，在公开市场上的证券买卖，对商业银行的再贷款或再贴现等业务中，中央银行都有可能获利。但这仅仅是一种客观的经营结果，并不是中央银行主观追逐的业务活动目的。因此，在衡量中央银行业务活动成果时，就要以其对整个经济的影响为依据，而不能以其业务经营过程中的利润多少来衡量。2资产应具有最大流动性中央银行在充当金融机构的“最后贷款人”、进行货币政策操作和对国民经济进行宏观调控的时候，手中需要掌握相当数量的资金，才能及时满足其调节货币供求、稳定金融体系、调节经济运行的需要。可以说，保证资产具有最大的流动性，是中央银行履行其职能、实现其货币政策目标的前提条件。因此，在从事资产业务时，中央银行就应以保持流动性为原则，一般不对金融机构发放长期贷款。对此，许多国家的中央银行法还明确的规定了贷款期限，如中国人民银行法第27条规定对商业银行贷款的期限不得超过1年。3在制定和执行国家货币政策时，中央银行具有相对独立性中央银行不同于一般商业银行和其他金融机构，它在对宏观经济进行调控、监督管理金融业和维护货币金融环境时享有相对的独立性，这正如我们在中央银行相对独立性问题中阐述的那样。而商业银行的业务活动就不具备这样的独立性，其必须在政府监督下，受相关法律所制约。4中央银行业务的公开化中央银行必须定期向社会公布业务和财务状况，并向社会提供有关的金融统计资料。保持中央银行业务的公开化，使其业务活动置于社会公众监督之下，有利于提高中央银行的信誉，增加其制定和执行货币政策的公平合理性和透明度。目前，世界上绝大多数国家都已通过法律形式对中央银行业务的公开化作出明确的规定。比如，德意志联邦银行法第28条规定，联邦银行必须在每月的7日、15日、23日和最后一日各发表一份财务报告书，对其资产负债状况进行公布。根据中华人民共和国中国人