试论行政审批制度中权力寻租问题.doc

试论行政审批制度中权力寻租问题试论行政审批制度中权力寻租问题口罗竹何剑(川北医学院附属医院,四川南充637000)行政审批是公共行政权力的体现,是政府组织管理经济,社会,文化以及其他国家事务的重要途径和方式.行政审批在经济和社会发展中特别是在稀缺资源的分配方面发挥着非常重要的作用.改革审批制度,防止腐败现象,提高政府办公效率,是当前值得探讨的问题.1.行政审批制度概述1.1历史来源我国改革开放前的经济被称为”计划经济”,其明显特征是计划的包罗万象.这一经济还有个更基本的特征,那就是从中央到地方,到基层各级政府官僚机构及其大小官员,主宰全面经济计划,进而主宰国民经济各主要过程和环节的运行.计划经济时期经济高度依赖政治,易受政治影响,存在较大政治风险:经济活动倾向”政治效益”,或只算政治账,不算经济账;资源配置向政府追求或认可的公共需求目标倾斜,个体需求目标往往被忽视;官方对企业实行统收统支,企业预算约柬软化.计划经济是一种彻底排除自主性竞争的安排式经济,必须有某个权威可以依赖,通过全面系统的权威性安排建构经济生活的有序.基于计划经济的全能统治型政府籍以管制经济及社会生活的制度框架之一就是行政审批制度.1.2理论含义行政审批是指政府为了达到某些自身所预期的目的,根据自设的标准,通过审查公民或法人的条件具备情况,决定是否允许其从事某种活动.我国的行政审批制度主要由行政许可(持续性的授权),行政审批(-次性的授权),行政登记(确认权利能力或行政能力)和行政认证(认证自然人的从业资格或法人的从业资质)四管理观察?2011年1月下旬刊大部分组成.行政审批制度的精神实质在于为政府主观中的公共利益而限制公民和法人从业的权利与自由,使公民和法人的社会实践活动(营利的或非营利的)符合于政府偏好的价值序列.行政审批集中体现了管制行政的基本理念(1)公民和法人并非天然地具有追求自身权益和幸福的权利,此种权利的获得宁可说是法律授权(在实践中表现为政府授权)的结果.(2)公民和法人并不确知自己的利益所在,只要能够做到依权威之令而行,就可以经济有效地实现自己的利益,并增进他人及整个社会的福利.(3)政府是全知全能的,它具有完全理性,目光敏锐,理解力强,能够根据对所掌握信息的解读和研判作出前后一贯的选择,其选择总是能使社会效用或社会福利最大化.因此,行政审批制度与以管制为本质特征的全能统制型行政模式具有紧密的内生联系.它的建立并非出于政府扩权,寻租的原始自利性冲动,而是有深厚的制度背景和理论基础.如果说全能统制是我国建基于计划经济基础上政府行政管理的体制内容,那么行政审批制度则是此种政府行政管理的体制形式,后者的建构实出于前者的逻辑必然,但在不完善阶段必然出现漏洞.2.现行行政审批制度存在的问题经过改革开放,计划经济已在相当程度上被市场经济所取代,与之相应,我国经济持续高速增长,取得了世人瞩目的发展成就.但当审视市场化改革的进程时,我国的市场化改革还不够彻底,已初步建立的市场经济还不够健全.行政审批制度存在一些问题.2.1在市场经济条件下,企业的行为本应主要受市场机制左右,市场决定企业的命运,但如果政府还用直接干预和审批的方法管理企业,一方面束缚了企业的手脚,阻碍了发展;另一方面政府只能通过不断的权力扩张,以适应变化了的市场的要求.这样势必造成政府权力膨胀,机构臃肿,随之行政审批腐败出现并日趋严重.由于政府官员的名誉,地位,权利,酬金经常与其所在的政府机构的规模大小成正比,因此,政府官员必然千方百计地扩大政府机构,争取更多的职能和预算.具体表现在(1)膨胀的政府规模需要更多的行政开支,在现有”吃饭财政”的状况下,财政难以满足政府机构膨胀的要求.导致相当多的地方政府因财政困难而发不出工资,迫使国家不得不默认行政机构审批收费.(2)扩大政府规模必然要求为新增加的公职人员提供工作机会,扩充政府行政审批项目是”因人设事”的简便方法.自改革开放以来,我国政府规模持续膨胀.(3)政府官员在行政审批上”设租”和”寻租”.审批收费是政府官员以合法的理由获取的个人收益,而”设租”是以非法方式获得个人收益.寻租理论中的租金是指政府官员带来的非生产性收益,它的存在必然刺激人们”寻找租金”,就象利润的存在刺激人们”寻求利润L一样.2.2审批范围过宽过广,设置过多过滥,以收益为目的的设置行政审批项目.在西方国家政府管制”是政府干预微观经济的主要内容.对于政府所管制的各个领域,政府必然要对具体事项进行行政审批,但主要目的是为了弥补市场失灵.具体来说,政府管制主要弥补(1)自然垄断(2)进入壁垒(3)外部性,内部性,竞争性领域的垄断等几种市场失灵,这都需要政府通过行政审批方式进行管制.可以看出,西方国家的政府管制以及行政审批的性质是要弥补市场失灵,保护市场机制不被破坏.我国政府机构及其组成人员作为主要因素或重要因素参与其中,并对资源配置起着决定性或关键性作用的市场经济.官方机构虽然不再制定和下达无所不包的指令性经济计划,但许多市场活动都要经过政府部门审批,发证和监管,以至于随意性干预充斥许多领域,乱设卡乱收费现象普遍存在并屡禁不止.在市场经济条件下,政府的职能重在”导航,而不操桨”,对于可以由市场调节解决的问题,应该归还于市场.2_3审批程序,制度不规范是形成腐败的直接原因2.3.1滥用行政权,”密室许可,隐蔽操作,行政审批中”设租”,”寻租行为盛行,不给钱不发证,给了钱乱发证.正因为行政机关个别人手中掌握重大项目的审批权,所以会出现一张批文换取几十万甚至上百万的权钱交易.审批人员的自由裁量权过大和随意性过大,形成了许多不当审批,也为审批官员大量受贿创造了机会,领导权力干预审批是腐败现象高度恶化的主要原因.2.3.2缺乏统一的审批规程.许多机关实施审批时,审批条件不具体,标准不统一,随意性大,程序简单.由于审批时限不明确,有的行政机关和官员以”研究”的名义一拖再拖,损害相对人利益.现行行政审批效率较为低下,有的可以不由政府来管的事政府要审批,可以只由一个或几个部门审批的事却需要许多部门层层审批,可以在一天内完成的事,却拖着不办或无限期的拖延,以致诱发索贿受贿.2.3.3行政主体重审批,轻监管,审管分离,责权不统一,甚至无责任约束.行政机关对被审批人监管不力,很多地方出现非法转让,倒买,出租许可证现象.致使大批不合乎条件,不具备资格的公民或法人持有许可证,审批证.同时,从稀缺资源的供给角度分析情况也是如此.一是在供给一定的情况下,行政审批的许可证或其他资源的数量是固定的,而有资格得到这种资源的人的数量需求却远远超过国家这种供给水平,掌握审批权的官员就炙手可热.此时腐败就代替了市场机制的调节作用,行贿者是付出最多的人,而政府官员却得到个人收入.二是在供给可变时,虽然资源稀缺,但是行政审批官员能够对被分配的资源的质量和数量施加个人影响,这样官员就会降低供应量以增加可供自己分配的租金.更为严重的是,由于利益巨大,一个项目的审批会招致许多机关竞相参与,造成管理机构权限重叠,行政审批部门多,审批时间长,以致于政府行政效率低下.三是资源本身不稀缺,但政府官员自由裁量权过大.那些不具有资格的人或法人,会通过行贿来换取许可证,获得合法外衣.另一种可能是政府官员利用手中的权力把本来不稀缺的资源通过拖延,刁难申请者变为具有稀缺性,那些具备资格的本来不愿行贿的人还不得不行贿以换取许可.行政审批制度是传统管理模式下政府履行职能的基本方式,审批范围广,环节多,效率低,审批几乎不受法律的制约,审批的自由裁量权很大.市场准入的前置审批,给人力资源的进入和流动设置了重重障碍,削弱了市场配置资源的效率;项目不负责任的行政审批,对社会造成了严重的浪费,政府也因此承担了对社会的无限责任,并由此付出昂贵的代价.政治权力对经济资源的垄断,天然具有一种”收益递增”的效应,即腐败所带来的好处,提供着政府官员为更大的腐败所设置管理权力的激励,从而意味着更大的腐败.”寻租”意味着无穷无尽的”设租”和”寻租”.3.有效进行行政审批制度的改革方式“腐败”即权钱交易,而”权”之所以能交易,又在于它可以通过控制市场而产生或制造”租金”.只要权力能产生或制造“租金”,就必然有人来购买权力.而政治权力产生或制造”租金”的能力又显然与政府机构及其组成人员参与市场并对资源配置所起作用的程度成正比.行政审批的腐败是指在行政审批过程中出现的以审批权谋取私利,进行钱权交易的违法违纪行为.行政审批腐败已成为政府官员腐败的一个重要方面.政府管理经济必然依赖于行政审批,行政审批的滥用必然滋生了腐败现象,腐败让经济付出了沉重的代价.许多经济增长点不能有效培育和发展,非国有经济投资不旺的局面仍无明显改观,根本上是源于行政审批和收费提高了进入市场的门槛和风险.3.1合理设定审批权限,清理审批事项和范围行政审批制度改革第一项任务就是取消部分审批事项.在市场经济体制下,审批权的设定主要应限定在以下方面:自然资源的开发使用;生态环境的保护;与人民的生命,财产及社会的公共安全,公共利益密切相关的领域和行业的生产经营活动.各级政府要从加快行政职能转换的角度,依据合理性原则,有效性原则,公开性原则和责任性原则,对现有的各种审批进行依次系统的清理.对保留下来的审批事项,应当明确事项的程序,时限和责任,统一公布,兔费向社会发放,以增加透明度,使审批提高效率,事后注重监督.3.2法定审批流程,提高审批效率和透明度由于行政审批存在的问题不仅仅是行政审批本身,在一定程度上它是我国整个政府管理体制中存在弊端的缩影,所以应当以立法的形式保障改革.”弱审批,强监管,要求对保留下来的审批事项,严格规范行政审批程序,以”简化”,”公开,和”规范”为原则,加强审批程序控制和制度管理.(1)公布有关审批事项.向社会公开审批事项内容,审批依据,办事程序,申报材料,承诺时限,收费标准.从根本上解决行政审批与行政收费的关系.(2)优化行政审批方式,坚持无偿服务,对某些稀缺性资源的配置应兼顾市场效率性和社会公益性.(3)采取听证制度.对于涉及相对人重大权益或社会公共利益的行政审批事项,行政审批机关在作出审批或许可决定前应当组织听证.(4)明确审批时限,坚持集中审批,防止行政审批拖久不决.(5)将有关程序制度化,建立和完善职能部门内部的会审制度,审批登录制度,重大审批事项集体讨论决定制度,稽查制度,复议制度,审批行为过错追究制度和终身负责制度.指定政府审批工作监督管理办法,落实监管责任.(6)建立健全行政审批的法律责任制.行政主体在审批过程中,若有违法审批,乱收费,私分行政收费等行为,以及因失职,渎职,超越职权,滥用职权,给当事人造成损失的,构成犯罪,依法追究刑事责任.(7)集体审批.需要审批的事项拿到拥有审批权的行政机关,由机关审批小组集体讨论决定,而不将某权限交给个人,防止权力过度集中.3-3实行公务员轮岗制国家公务员职位轮换又称为轮岗,是指在同一政府工作部门内,对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员,进行有计划地调换职位任职的措施.一个岗位坐久了最易掉进关系网.手中掌握实权,周围全是自己人”.对拥有行政审批权的行政官员实行轮岗制更为重要,防止审批成为一个人说了算,一张纸条决定.加强干部轮岗交流,不但可以有效预防关系圈”,”人情网”的滋生,还可以让领导干部保持四种能力.一是再创造能力.新的工作岗位可以起到激励作用,令其有新的作为.二是继续自律能力.三是相互监督能力.在新的工作环境中工作自然会努力些.四是发现问题能力.改革行