公共政策：理论与方法 第七章.doc

第七章 前景预测和方案设计的方法政策不仅针对现在，而且针对未来。预测使政策分析者不仅能由现在推测未来状况，而且能积极地影响未来。设计、规划公共政策便是积极影响未来的途径。因此，政策设计以对未来的认识为基础。另一方面，预测必定有不完备的性质，设计政策本身是在开拓从未有过的知识，接受“未来”的检验。很明显，设计工作是一个提出试错方案的过程。就像波普尔哲学告诉我们的那样，“发现”试错性的知识的过程是没有逻辑的，不可能给出统一的程式。最终被采用设计、规划的方法取决于分析者的自身条件、资源条件和某些偶然因素。时间序列分析 线性回归 马尔柯夫模型 理论模型预测 方案设计 预测工作是以那些与政策问题相关的既有信息为基础，对社会的未来状态进行推测的过程。我们屡屡看到，缺少预测工作的政策设计、规划会导致恶果。例如在科技政策方面，前苏联就有过一次导致严重后果的失误，当美国致力于用晶体管取代电子管的时候，前苏联却将宝贵的资源投入到电子管的小型化研究中。其电子技术后来完全落后于美国，和这个失误有很大的关系。预测工作的任务是，对政策所依赖的未来环境作出推断，同时预见政策对未来社会状况的作用后果。虽然预测的方法数量很多，而且预测是一种相当专业化的工作，单个分析者未必能独自承担预测工作；但一个合格的政策分析者应该掌握一些预测的方法，并了解其意义，这样，他便可能正确地使用预测结论，既不轻视结论，也不盲目地接受结论。预测的方法大致上可以分为三个类型：外推预测、理论模型预测和直觉预测。一、外推预策方法外推预测是基于目前状况和历史趋势，向未来进行外推的一种预测形式 威廉N邓恩，公共政策分析导论，北京：中国人民大学出版社，2002，第214页。其基本的假设是，过去的趋势会向未来延续。从本质上说，外推预测是一种唯象描述，它并不要求追究趋势为什么会延续，而是相信过去一直直至现在仍在延续的趋势没有理由不延续下去，但在可能的情况下，我们还是要尽量给出某种解释。此类方法的主要优点是方法简单、预测费用较低。外推预测的具体方法种类较多。本书主要介绍时间序列分析、线性回归和马尔柯夫模型。这里说的时间序列分析是一种图形分析法* 时间序列分析也可以用数值处理的方法，但本书暂不涉及这样的方法。，在一个坐标系中，以时间为横轴，以待预测的变量为纵轴。选取合适的时间长度单位，便可能发现变量的变化是有规律的。这种规律可能表现为季节性变动、周期性波动、长期趋势等。季节性变动是在少于一年或一年的时间内发生的有周期的变动；如随季节变化和节假日而出现大量的周期性现象。社会福利部门、公共卫生部门、公共设施部门经常要面对这种变动。周期性波动也是一种有周期的变动，但周期长达一年或一年以上，且这里的周期并不是固定的，例如经济增长的周期、犯罪率变化周期。季节性变动的周期产生原因一般比较容易找到，周期性波动的周期则比较难解释，政府更替、人事任免、工潮、自然灾害、乃至流行性疾病都可能称为周期性的成因。不过，由于某些周期极其重要，学者们还是尽力给予解释，以前提到的弗里曼等人的“匹配失匹”模型，实际上就解释了经济周期的成因。有些变量在较短时间段里呈现不规则变化，但从很长的时间段看，却明显有一个可寻找的单调变化趋势，这便是长期趋势。长期趋势会以多种形式表现，例如世界人口总数对数相对于时间以二阶导数在零附近波动的形式变化(如图7.1* 根据黄鼎成、王毅和康晓光著人与自然关系导论（湖北科学技术出版社1997年版）第20页图12重绘。),而一些关键技术的性能变化一般遵循逻格蒂斯（logistics）曲线的趋势变化（如图7.2）。人口总数常用对数 技术性能 技术21010107技术1104 106 105 104 103 102 10 0 I II III 距今年代 时间图7.1 世界人口常用对数增长曲线 图7.2 技术性能随时间变化的曲线这些曲线的具体精确解释同样是困难的，但定性的粗略解释还是有可能的。例如逻格蒂斯曲线，可以用一个人游泳成绩的提高来作比拟。阶段I是起步阶段，由于不入门，所以成绩提高缓慢；阶段II是增长阶段，由于掌握了技巧，所以游泳速度提高较快；但一个人的游泳成绩提高是有限度的，在成绩到了较高水平后，即使投入很多精力去练习，成绩也不会有大幅度提高，这就是饱和阶段，相当于图7.2中的阶段III。技术性能（如某种交通工具的时速）的提高同样也有这么几个阶段，不可能无限制的提高。当技术1进入饱和阶段后，如果期望更高的技术性能，只能开发技术2；也许技术2一开始性能还不如技术1，但将资源投入技术2的开发可能更值得。例如，电子管性能到了极限后，更高的性能只能从晶体管技术中获得；今天的可控核聚变甚至还没有任何实用价值，但它能提供的巨大能量远不是现在成熟的核裂变技术所能企及的。长期趋势曲线对于政策制定有明显的指导意义。技术性能变化逻格蒂斯曲线便可以告诉我们，一国的科技政策必须兼顾自主研发和引进，当本国的技术非常落后时，可以通过引进来求得很快的提高；但是不要指望技术转移会带来世界先进水平。由于新技术往往蕴藏着巨大的经济价值，希冀从外部获得是非常困难的，而试图依靠获得的成熟（甚至过时）技术再获得根本性的突破几乎不可能，怎么改进火电站也不能得到核电站。外推预测的另一个标准技术是线性回归法。该方法以时间序列里的观察到的变量值为基础，判断这些数值是否存在线性趋势；如果数值的确不是非线性的，就可以通过数值来求得一条满足下列条件的直线（如图7.3）：某一时间的实际观察值Y与回归直线上同一时间坐标对应的直线纵坐标读数Yt之间有一个差数。回归直线应使（YYt）=0。我们知道，任何数值分布，仅按照以上条件原则上都能进行线性回归，但我们还需要考虑上面这些差数的方差，方差过大，线性回归就失去了预测的意义；如果出现方差超出容忍范围的情况，应该使用非线性回归。线性回归所得的直线方程可以表示为 Yta+bX 其中a是直线与纵轴交点的纵坐标读数，b是直线斜率a和b的计算方法如下 b=n(XY)-(X)(Y)/nX2-(X)2 a=(Y-bX)/n以上两式中，n为实际观察值的数量预测变量数值Yt 图7.3 线性回归示意图图中垂直的虚线显示了回归直线的纵坐标读数与同一时间点上的实际观察值之间存在一个或正或负的差数（偶尔个别差数也可能为零）。线性回归要求这些差数的总和为零。 回归趋势直线Yt 实际观察值连线Y 时间(X)线性回归技术非常简便实用，但实际上，许多变量的变化趋势呈现出非线性特征。这些变化趋势常常表现为增长曲线、衰减曲线、剧变曲线、周期曲线等（参见图7.4）。这些曲线有些可以通过对变量取对数等方法来将其转化为直线，有些则不能* 对将变量的非线性变化趋势转化成线性变化趋势的方法有兴趣的读者，可以参考帕顿和沙维奇著政策分析和规划的初步方法，华夏出版社2001年版，第266268页。Y Y X X 增长曲线 衰减曲线 Y Y X X 剧变曲线 周期曲线图7.4 几种典型的非线性变化趋势马尔柯夫模型 关于马尔柯夫模型的叙述整理自张金马主编政策科学导论（中国人民大学出版社1992年版）第338347页。则适用于这样的情形：在一个时间段里，对象整体包含若干状态、或个体包含若干可能性，如果每种状态（可能性）向下一时间段的各种状态（可能性）过渡的概率始终维持不变，那么就可以推测多个时间段后，群体中的各种状态的具体数据或个体处于各种状态的可能性。这里需要注意，时间段长度的选取不是随意的，如一个人今天健康，明天有可能会生病，但一个小时后就生病的可能性很小，所以合适的时间段长度应该是天；一个人今天在就业，明天就丢岗位的可能性很小，但一个月后就很难说，所以合适的时间段长度应为月。显然应该根据预测内容来选取时间段长度（单位）。下面我们用一个简单的例子来认识马尔柯夫模型，某人有两种可能的身体状况，健康（W）或生病（S）。如果他某天健康，第二天仍然健康的概率是0.80，明天生病的概率是0.20；如果某天他病了，第二天他继续生病的概率是0.50,而恢复健康的概率也是0.50。这样我们就得到了一个一阶段移变矩阵： 阶段二 W S W 0.80 0.20阶段一 S 0.50 0.50用纯数学形式表示，上面的矩阵记作 0.80 0.20 P 0.50 0.50以上的P是一个一阶段移变矩阵。我们关心的是，如何得知此人第三天、第四天直至一年后的身体状况的可能性，这时我们就必须计算二阶段移变矩阵、三阶段移变矩阵，直至计算出三百六十六阶段移变矩阵。计算的方法是 P2PP，P3P2P，Pn1PnP这里的P、P2、 P3、Pn、Pn1构成了一个矩阵的“链条”，称马尔柯夫链。这样的计算似乎极其繁琐，但这要每一阶段各可能性向下一阶段各可能性转化的概率始终不变，那么我们会发现，矩阵将出现收敛现象。以这个人的健康预测为例，我们可以算得 0.74 0.26 0.722 0.278P2 P3 0.65 0.35 0.695 0.305我们发现矩阵中上下两排数据似乎在走向接近，这并不是错觉，继续算下去，会得到 0.714 0.286P6 P7P8P366 0.714 0.286上下两排数据基本相同，而且以后各个元素一直收敛，这样较多的时间段过去后，此人的是否健康的两种可能性出现概率就是稳定的，这叫均衡分布。这体现了某些马尔柯夫链的一个重要性质，即长远概率只与一阶段移变概率相关，而与目前状态无关。据此，可以对这个个体较长时间以后的健康状况作出概率推断。如果预测对象是一个群体，例如一个城市，这个月就业的人下个月将有10的人失业,这个月失业的人下个月将有40的人就业，我们同样可以得到各阶段移变矩阵，来预测很长时间后该城市的就业、失业人数或比例，只是这时马尔柯夫链改称马尔柯夫系统。应该说，能收敛（达到均衡分布）的矩阵序列，才能方便地用于预测，马尔柯夫链必须是正则链或吸收链，才会收敛。正则链的定义是，存在某个正整数n,使得多阶段移变矩阵Pn以及Pm(m为大于n的正整数)中所有的元素均不为零。吸收链具有一个或多个吸收状态（或可能性），一旦个体进入一个吸收状态，就停留于这个状态。例如，我们可以在健康、生病之外，加上第三种可能性死亡，一阶段移变矩阵为 阶段二 W S D W 0.80 0.19 0.01阶段一 S 0.50 0.47 0.03 D 0.00 0.00 1.00如果阶段数足够多，我们会得到一个最后一列元素均为1，而其他各列元素均为0的多阶段移变矩阵，此人被死亡“吸收”。这是一个再合理不过的结果了。如果第一列元素均为1，其他元素为0，那么此人就“永远健康”，可惜这不可能。作者认为，马尔柯夫模型的实用性是有限的，它依赖一个基本假设，就是任何两个阶段间的移变概率不变，但这时一个很难满足的条件。例如我们根据现在的观察，发现某城市中上年在吸毒的人，在接着的一年有40戒毒成功，而上年不吸毒的人下一年则有5吸毒了。我们期望通过这些概率或百分比，预计该城市将来将有多少吸毒者，以便建立一个规模适当的戒毒所。但是我们不能相信，这些概率（百分比）不会因为随吸毒者占总人口的比例变化而变化，而且，当戒毒所建成使用后，等于对系统加入了新的控制参量，概率和百分比又将发生变化，这时永久戒毒机构的规模可能会过大。不过，马尔柯夫模型依旧是一种有启发性的预测手段，如果我们能找到概率或百分比与基数以及控制参量之间的函数关系，那么仍然可以用一个“链条”来预测未来。只是当我们由因果分析找到函数关系时，预测已经不是外推预测，而是理论模型预测了。二、理论模型预测方法我们将外推预测归类为一种唯象描述，因为它很少追究“为什么”。而理论模型预测则是一种分析预测，需要在知道“为什么”（原理）的条件下，展开预测工作。帕顿等人以万有引力定律为例说明，有效的模型可以帮助我们进行较精确的预测，“对质量定律的研究已经为估计下落物体到达地面所需的时间提供了帮助，类似地，我们依赖影响政策结果的人类行为模型来预测政策的结果，这些模型描述了复杂的人类行为（如福利和动机等）。” 卡尔帕顿和大卫沙维奇，政策分析和规划的初步方法，北京：华夏出版社，2001，第269页。建立理论模型的关键在于，要分析对象的运行机理，最大限度地摸清因果关系，然后用尽可能清晰系统的方式表达这种因果关系（不一定是一因一果关系），这样便有了理论模型。最便于结果显现的表达方式是数理逻辑方式，而定性推理模型可能有较大的局限，例如难以进行精确的推理。不过数理逻辑形式的模型也是有局限的，例如为了以函数形式表达因果关系，我们必须忽略一些“次要”因素，而这种忽略事后可能被认为是不当的* 参见本书第三章。理论模型经常可以用“借用”的方式建立，即根据现有的理论模型，用于目前的对象。尤其是一些较普遍适用的现有模型，会被人们经常使用，例如本书在分析公共池塘物品时使用的博弈论模型。模型的构造要点是众所周知的，分析者需要做的是恰当地使用模型。但有时需要完全从空白开始构造，这时必要的分析能力和使用数学工具的能力就显得尤为重要。现在看一个关于渔业政策的例子 整理自沈小峰、胡岗、姜璐编著，耗散结构论，上海人民出版社，1987，第六章第三节。众所周知，一种有经济价值的鱼类会成为人类的捕食对象，但是如果过度捕捞，那么鱼类数量就会骤减，我们就将失去这种有价值的资源。所以，需要确定一个未来最适合的捕捞量，并以政策手段加以贯彻，以达到既不破坏资源，又能获得长久的最大经济价值。通过分析得知，某鱼类数量X受三方面因素的影响：自然增长，但受环境容量的限制；自然死亡，被其他鱼吃掉或自己死掉；人工捕捞量。在定性分析的基础上，我们试图将影响某鱼类数量的因素归结为一些定量和变量：定量有出生率b，死亡率m，环境的最大容量N；影响鱼群数量的变量是人工捕捞率F（F是对渔业资源系统的控制产量）。出生率导致鱼群数量增加，而死亡率（含自然死亡和被其他鱼吃掉）和人工捕捞率导致鱼群数量下降；但出生率导致的数量上升趋势又受到环境总容量的限制，X越接近N，出生率带来的数量增长就越不明显，如果达到N，数量就不能再增长。有了上面的变量和分析，就可以设法建立鱼群数量随时间变化的方程： dX/dt=bX(1X/N)mXFX上式的定态解为XN1(m+F)/b，此时捕捞量YFX，得到捕捞量方程 YFN1(m+F)/b对捕捞量方程求导，并令导数为零，当dY/dF=0时，Y会达到最大值Ymax YmaxN(bm)2/(4b)，此时F(bm)/2显然，要想获得最大的经济价值，必须将人工捕捞率控制在(bm)/2。我们用图7.5表示上述计算结果。捕捞量Y 渔船数量Y N(bm)2/(4b) 0 (bm)/2 1捕捞率F 鱼群数量X 图7.5 捕捞量与捕捞率之间的关系 图7.6 渔船数量与鱼群数量的极限环关系通过以上计算，我们可以在理论上预测政策内容（规定的捕捞量）与政策未来的结果（能否持续获得最大的经济价值）之间的关系，进而确定一个合适的捕捞率（捕捞量）。但是，由于b和m不易测定，该方程要用于实际政策制定还远远不够。作者的一位老师曾经教诲：物理是“猜”，数学是“凑”。当数学表达式离实用还有距离时，我们可以在原方程的基础上进行修正和替代，“凑”出一个可用的表达来。这里我们仍旧选取X为一个变量，而渔船的数目是另一个变量；每一条船的造成的捕捞率是相等的（假定他们已经商定，或政策中会作出这样的规定），均记作f（也是控制参量）；为了简化问题，我们用纯增长率b替代刚才出生率和自然死亡率，用m表示渔船因种种原因（如政策原因或自然损坏）减少的比率。经简单分析可以得到下列方程组： dX/dtbX(1X/N)fXY dY/dtfXYmY方程组中第二个方程表明，捕鱼量增加会刺激渔船数目的增加，而很少有鱼可捕，渔船数目必定下降，直至零。这时我们假定环境容量接近，那么会得到方程组的静态解如下 Xm/f Yb/f在捕捞量为bm/f时，鱼群数量为稳定值m/f，渔船数量为稳定值b/f。不过，捕捞量很难保持不变，实际鱼群的数量、渔船的数量将出现周期性振荡现象（这与实际情况更相符），在X、Y坐标系中，会呈现极限环的形状（如图7.6）。政策分析者可以根据极限环的特征来设计政策中关键的控制参量（捕捞量等），以达到保护鱼类资源，同时获取经济收益的目的。本书没有涉及直觉预测的内容，因为其中大部分方法在其他学科中已经有所涉及。读者可以寻找管理学的教科书或专著，或者参看其他公共政策类著作。三、政策设计的方法政策分析过程都是围绕政策方案的设计和选择展开的，也许其他环节的缺失会导致政策分析质量的严重下降，但没有政策设计及选择，那么就很难称其为一个分析过程。政策设计的方法很像是科学发现的方法，没有固定的程式。但还是有分析者总结了一些“通向方案的道路”。阅读：魏墨和维宁相信，方案有四个基本的来源：现有的政策提案、通用的解决方案、调整过的解决方案，以及非现成的解决方案。阿西（Athey）也认为，方案可以通过四种途径获得：保留现有的制度、调整现有的制度、使用已预先进行的方案设计、或者进行全新的制度系统设计。将对现有制度体系的分析作为基准，作为认识当前制度的一种方法，作为获取有关新方案线索的来源，另外，对于现有制度进行分析也是为了知道如何去回应现有制度的拥护者。摘自帕顿和沙维奇政策分析和规划的初步方法第231页。作者认为，上面文字中对政策来源的设想，的确是强调以对现有制度（政策）分析为基础。这样做的作用有二，一是实际上进行了一次问题成因分析，这对于我们重新界定问题有很重要的作用；二是针对问题，优先考虑“保守疗法”，新的政策方案在“保守”的思路引导下，体现出对现有的政策修正或保留，这符合林德布罗姆的渐进主义精神。为了避免激进的政策调整带来的混乱和对抗，分析者应该优先考虑在现有政策基础上进行调整的方案，有时甚至可以保留原有的政策。但很多时候，分析者不得不设计替代现有政策的新方案，这时到底用何种设计政策方案的方法？换言之，如何获得“创意”？分析者可以考虑这么几个分析者的“资源环境”条件。首先考虑，针对同样（或类似）的政策问题，是否已经有相关政策设计，而这些设计在他人的实践中是成功的？如果“我”使用这些设计，能解决“我”要解决的问题吗？是否需要对这些方案作出修正？其次，在界定问题时“我”找到造成问题的原因了吗？有没有针对这种原因的现成有效理论？如果有，“我”能熟练地使用这种理论来得到新的政策思路吗？第三，如果“我”的思维陷入困境，能否用某种方式激发他人的思维，而将思维和争论的结果用于“我”设计的政策。这些获得新方案的途径是可以并用、互补的。最保守，但也可能比较稳妥的设计方法是，以现有政策为基础、进行有限调整的设计方法，这被帕顿等人称为不行为（维持现状）分析法 参见卡尔帕顿和大卫沙维奇，政策分析和规划的初步方法，北京：华夏出版社，2001，第234236页。不作为分析是有一定的理论依据的。托马斯戴伊的公共政策定义实际上已经肯定了这种做法，而林德布罗姆认为，政策分析的目标可以用来自西蒙的“满足”概念取代极限（最优） 查尔斯林德布洛姆，决策过程，北京：上海译文出版社，1988，第37页。；“有时政策分析者故意犯些小错以避免大错。人们会故意选择一项明知在当前并非最恰当的政策，以便有可能为下一阶段做得更好留下余地，而不是选择一项为某一目标制定但很难修改的政策。”（着重号是引者加的） 同上，第3738页。我们可以假设，并非任何全新的政策方案都有把握取得比现行方案更好的政策效果，让我们更满意；现有方案虽有缺陷，但还有许多合理之处，（基本）维持现状为以后的政策留下了“可补救性”等等。如果这些假设在某些政策问题上成立，我们就有了只作微调，甚至暂不作为的理由。但在现实中很少有人花时间认真地进行不作为分析，不行为方案经常被简单地描述成显然不能接受的，任何行动都比基本维持现状更值得考虑。不行为分析意味着分析者接受了这样的可能性（仅是可能性），即没有任何行动可以成为解决问题的最好途径，麻烦是固有的；或者现在还找不到解决问题的好办法。这种方法实际上提供了一个基准，检验了其他行动的方案，在比较中也可能检验了不行为方案自身。分析者也可能发现行动而不是维持现状才是可取的，如果不行为方案被否定了，那么我们就可以开始按新的思路设计方案，去追求作为。但是不行为方案绝非绝对排除任何行动 卡尔帕顿和大卫沙维奇，政策分析和规划的初步方法，北京：华夏出版社，2001，第235页。例如，当一个城市的小汽车数量很大，交通极度拥挤时，分析者认为可能的行动方案是，增加道路，并且改变城市结构，重新规划城市功能区；但很明显，在许多城市这样做的困难几乎无法克服，于是分析者选择了不行为。不过，不行为是相对的，分析者依旧可以考虑在基本维持现状的同时，采取一些“小的”行动，包括更好地维护交通秩序、限制某些汽车在高峰期的某些使用方式、控制汽车总量的进一步增长等。不行为还可能是暂时的，有时不行动的好处会因为时间延续而减少，负面影响却在不断增加；另一方面，行动的政策方案在探讨（甚至局部试验）中变得更有把握；这时我们就应该适时采取行动，而不是继续维持现状。应该注意的是，不行为分析的必要性不能成为公共部门反应迟钝、麻木不仁的借口。尤其是当危机即将来临甚至已经来临时，无所作为的政府通常是不受欢迎的。为了一些事关一己之利原因而隐瞒危机，更会被公众唾弃。不行动方案可能是一种选择，但却显非唯一选择；更多的时候，分析者和决策者认为必须采用行动方案。如前文指出，分析者这时应该考虑从多个途径获得关于方案的“创意”。途径之一是从既有的处理类似问题的方案中获取。这些既有方案如果已经付诸实践，当然更好；即使没有，分析者也可能从中获得启发。例如最近我国许多地区面临非典型肺炎的严重威胁，政府建立疫症应急机制已经势在必行（不行为方案不能被考虑），但可能分析者、决策者以前对这方面的考虑不多、不深，一时难以拿出相对完善、可行的方案来，那么已经建立疫症应急机制并较成功实行的国家的经验就可以成为我们的蓝本。当然，这样的途径不会自动拓宽，因此分析者、决策者在平时就应该建立一个网络，以获得更多的信息、更多的启发。“分析人员可以发展一个志同道合者的网络，以经常将这些人召集起来对一些观点进行分析，并分享一些新的想法。” 同上，第237页。 另一个有效的具体做法是检索、分析文献。政策分析领域的书籍和期刊可能会包含富有启发性的理论分析、案例及政策评论等，分析者可以通过设置关键词的方法来搜索这些文献。文献中的政策设想、政策方案无论是完善的、成功的，还是不完善的、失败的，都可以被分析者借鉴。途径之二是通过理论来构建政策方案，这是本书重点推荐的方法；通过这种方法，政策分析中理论的作用会得到很好体现。如果我们发现现在的政策问题可以通过已有的理论来解剖，那么用这个理论来分析问题便可能导致政策方案的轮廓。例如，一个地区的环境污染问题日益严重，解决污染问题首先要分析污染的成因。这时仅仅用“企业为利益驱使”等字句来表述只是说明了一个常识，企业总会为利益所驱使的。我们应该知道，企业在什么样的条件下怎样为利益所驱使，将负担转嫁给公众？它在追求利益时可以不污染环境或少污染环境吗？政府能有什么作为？这样的分析可能会导致有效的对策。我们下面提供了源自夏普等人的一个理论分析过程，这个过程可以让我们看到理论分析对获取政策设计“创意”的作用 参看夏普、雷吉斯特和格里米斯，社会问题经济学（第十三版），北京：中国人民大学出版社，2000，第5章。本书的阐述方式和观点与原作略有不同。图7.7 污染对生产者的影响图中DD为需求曲线，S1S1为企业能制造污染而不付费时的供给曲线，S2S2为企业实际成本下（必须治理污染物时）的供给曲线。显然能免费排污时企业每个产量上边际成本都下降了，这样均衡点由B移到A，直接造成的福利损失相当于图中三角形ABC面积，而企业少支出的成本相当于图中的阴影部分。价格 S2 D C S1 B A S2 D S1 q2 q1 产量用简单的供求关系分析，可以说明企业为什么有污染的欲望。为了讨论方便，我们假定某种商品没有消费中的外部性，而生产有负的外部性（污染）；所以图7.7中需求曲线DD可以被认为既反应了私人边际成本（收益），又反应了社会边际成本（收益），而供给曲线可能有两条，一条是污染行为被容许时，供给曲线是S1S1，该曲线反应了企业此时的边际成本。但企业本来应该支出更多，例如一家造纸厂应该将污水处理达标（不影响他人的正常使用）后再排放，如果企业这样做，那么同样供给量下，它必须要求更高的价格，需求量就会减少；这样就有了另一条供给曲线S2S2，这时均衡点也由A移动到B。S2S2反应了企业实际应该付出的边际成本。显然由于没有污染防治措施，企业有了过度生产行为并少支出了相当于图中阴影部分的成本。这样的行为直接造成了相当于图中三角形ABC面积的福利损失。企业不会对这部分能逃避的成本无动于衷，尤其是一些技术落后的企业在成本控制上没有办法和其他企业相比，环境就成了它必须的利润来源。由于个人不拥有对环境的产权，如果不加遏制，污染不会自动减少。但环境有共同消费特征，一旦破坏，别人需要为污染制造者的行为付出代价。社会付出的代价可能远远超出厂家的获利，总的福利损失也远远不止直接造成的福利损失。假定造纸厂排出了污水，而下游有一家发电厂，需要用河水做冷却水，他们必须付出成本对河水进行净化，所以他们在同样的电力需求下，必须以更高的价格出卖电力，所以供需均衡点向左上方移动，公众利益受到损害。这样就出现了图7.8中的情形。而环境的直接、间接使用者越多，公众利益受损越大，这通常是污染制造者的获利无法抵消的。既然如此，政府就必须采取措施，消除这种负外部性。简单的“谁污染，谁交费”，可能并非善策，因为此类政策的指导思想是补偿或惩罚，补偿多少极难确定，（确定了）也可能因数额太高而难以实现。通过上面的分析可发现，我们很难确定污染者使用环境的危害到底有多大，“当不能确定任何一个人所使用的环境服务的价值时，很难通过收费使人们不去污染环境。”环境污染一旦造成，就难以估价损失到底有多大，即使能进行这样的估价，如果对污染企业收取极高的费用，高到足以补偿所有其他环境使用者损失的地步，那么这个企业恐怕必定破产，这样，企业生产的积极性就不复存在了。惩罚也必须力度相当大，才能奏效，但同样存在着给予多重处罚为适度的疑问。环境政策应该设法使企业尽量少产生污染，将污染减少到对其他使用者伤害较小（可容忍）的地步。一旦污染扩散，对其他使用者的伤害如果较大，那么消除污染后果的代价可能根本无法承担。同时，彻底消除污染也可能是不经济的，污染治理随着治理水平的上升，可能出现收益边际收益递减，而边际成本上升；而较低程度的环境损害可能带来更多的社会福利。根据以上分析，从源头着手，将污染控制到适当水平，追求社会总福利，应是环保政策的指导思想。所谓“控制”，主要是指污染的减少（事前控制），不得已时才指污染已经发生后的清理。图7.8 污染对其他使用者的影响图中S1S1为发电厂在必须付出河水净化成本时的供给曲线，S2S2为无上游污染时的供给曲线，DD为需求曲线。显然污染使得均衡点由B移到了A，在产量由q2（无污染时的消费量）向q1减少时，电力生产不足而导致的福利损失大小相当于图中三角形ABC面积。 价格 S1 D S2 A B S1 C S2 D q1 q2 电力供应量根据这一思想，我们可以看看一些常用的政策方案是否恰当。最常见的政策是对排污行为收费。对污染行为的事后收费可能减少企业的污染，但收费多少不应该是（一般也不可能是）根据造成的损失来定，而应该根据是否能让企业将污染减少到可容忍（适当）水平之内而定。进行“补偿式”收费成功的可能性很小，“惩罚式”收费效果也不会好。收费的目的应该是，通过适当额度的收费，让企业因为减少污染更合算而减少排放，一旦企业减少了排放，收费就应该减少。适当的水平意味着总量控制，但由于污染者是分散的，总数也在变化，污染总量的分配就成了问题。因此很难执法部门很难确定针对单个企业的排放量限制；即使能，也会因为污染者数量、组成的变化而须不断改变对单个企业的限制，又使企业难以进行预期，造成企业的决策困难。执法部门同样难以知道收费多高才能促使企业减少污染。况且，这样的监督执法会产生很高成本。实际上，对污染行为的收费很少是与减少污染量的目的匹配的。改革开放以来，我国环保政策中一项重要原则是污染者负担，体现为“排污收费制度”，执法部门对污染行为收费，所收费用返还用于污染治理。以下一段关于我国政策的评论，虽然与作者的看法有局部不同，但对于我们了解排污收费制度的基本局限还是有好处的，观点不同之处正好为我们提供了思考空间。“首先，排污收费政策是一项对超标企业的惩罚性消极手段，而并非对企业从事节能、降耗、减排、清洁生产的激励性积极措施。因而从可持续发展的角度看，这项政策带有先天缺陷。第二，由其惩罚特性决定，排污费的标准设定一般低于达到环境排放标准的的边际处理费用或成本。于是便会出现企业防止、治理污染成本高于排污收费，企业变相购买排污权的现象。第三，排污费的征收额受国家宏观经济形势影响较大，与企业的经营状况有直接的依存关系。当企业经营不善、经济效益较差时，会首先挤占排污费，出现少交、缓交、甚至不交排污费的情况。第四，排污费针对的是污染源的个体企业，排污费的使用也是以环境保护补助金的形式返还企业用于污染治理。这样的运作过程必然使得整个社会疏于综合利用、治理污染的公共设施的建设投资和运营管理，造成资本和资源的极大浪费。” 李京文和张晓：面向21世纪的中国环境政策，载刘溶沧主编，中国：走向21世纪的公共政策选择（上），北京：社会科学文献出版社，1999，第117132页。可见，我国排污收费制度的目的是惩罚性的，由于额度有限，不足以让企业减少排放，对所有企业的排放总量的作用更是间接的，排污费返还使用效果差。如果企业觉得交了排污费就有权排污，那么甚至连惩罚的目的也未达到。作者认为，“综合利用”是必要的，但在企业缺少治污动力和治污行为的情况下，即使能“综合利用”，通常也是污染扩散后的事后措施，收费必定不足应付综合利用之需。换句话说，综合利用也必须是源头治理。另一种常见的政策方案是所谓“直接”控制，这类政策的目的比补偿式收费更符合上文所说的“指导思想”。这种控制方式对于不能容忍的危害（如使DDT、氟利昂）的消除是有效的，但是对某些是否能够容忍取决于排放量及排放浓度的污染现象，直接控制很难完全奏效。与收费方案类似的是，这里同样存在总量分配的困难。另一个困难是，执法部门缺乏激励企业清除污染的手段，会导致执法成本上升，机会主义泛滥。例如，从经济效率角度看，如果A厂比B厂清除一单位污染的成本更低，就应该减少A厂的污染许可量，但即使执法部门知道A厂成本更低而命令他们这么做，A厂也会因为减少排放没有任何好处而失去积极性。况且“假定管制机构知道每个污染者的成本状况是不切实际的” 夏普、雷吉斯特和格里米斯，社会问题经济学（第十三版），北京：中国人民大学出版社，2000，第117页。第三种办法就是在本书第五章已经提到过的建立