PPP宏观背景及政策要点解读PPT课件.pptx

PPP宏观背景及政策要点 周宏春研究员特殊津贴获得者国务院发展研究中心 2020 3 21 1 报告内容 一 PPP出台的宏观经济背景二 PPP及其相关概念的内涵三 PPP实施领域及相关问题 2020 3 21 2 一 PPP出台的宏观经济背景 我国发展进入新常态 地方债务问题凸现绿色发展成为未来发展的基色调创新驱动成为经济增长的新动能 2020 3 21 3 1 认识新常态引领新常态 中国经济新常态的表述 经济增长速度换挡期 结构调整阵痛期 前期刺激政策消化期经济学上的周期 基钦周期 历时3到4年 存货周期 朱格拉周期 历时9到10年 资本支出周期 库兹涅茨周期 历时20到25年 房地产周期 康德拉基耶夫 历时50到60年 2020 3 21 4 2008年来的经济增长速度与规模 2020 3 21 5 中国三次产业结构变化 2020 3 21 6 近年来高新技术产业发展迅速 2020 3 21 7 2020 3 21 8 2020 3 21 9 2020 3 21 10 2020 3 21 11 2020 3 21 12 短期经济增长情况 2020 3 21 13 全国居民消费价格指数 2020 3 21 14 规模以上工业发电量月度走势图 2020 3 21 15 中国经济需求和效益 双重底 平衡的实现取决三个条件 第一 高投资触底 第二 去产能到位 第三 新动力形成 2010年DRC对中国GDP增长预测 2020 3 21 16 地方债务及其预防 财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问 截至2015年末 我国地方政府债务16万亿元 如以债务率 债务余额 综合财力 衡量地方政府债务水平 2015年地方政府债务率为89 2 低于国际通行警戒标准 纳入预算管理的中央政府债务10 66万亿元 按国家统计局公布的GDP数据计算 政府负债率 债务余额 GDP 为38 9 低于欧盟60 的警戒线 也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平 2016年 经全国人大批准 新增中央政府债务1 4万亿元 地方政府债务限额1 18万亿元 随着2016年GDP的增长和地方财政收入的增加 预计到2016年末负债率不会出现大的变化 受经济增长路径依赖和借新还旧影响 2015年以来融资平台公司债务规模仍呈快速扩张的趋头 融资资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧 偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出由于融资平台公司转型缓慢 市场定位不清晰 主营业务尚未形成 长期盈利和短期偿债能力不足 潜在风险不容小视 进一步加强监管势在必行 2020 3 21 17 2020 3 21 18 2020 3 21 19 2020 3 21 20 中国发展的基本面没有变 基本面没有变的依据 工业化城市化的历史任务没有完成 发展仍然是 硬道理 需要以绿色发展理念来统领新常态下也会异彩纷呈 重点行业 互联网金融 电商 新能源可再生能源 节能环保 区域发展国家战略 一路一带 京津冀 长江经济带等 2020 3 21 21 经济发展评价 盲人摸象 宏观经济 总量 结构和地区 微观经济 企业 家庭 个体行为 静态与动态 现状或年度变化分析 现状与预测 从某一基年后的趋势 指标 BALTICDRYINDEX 波罗的海干散货指数 职业经理人采购指数 PMI GDP 生产者价格指数PPI 物价指数 CPI 对经济10个经济学家有11种解读 2020 3 21 22 2 绿色发展是生态文明的建设途径 发展是主题 绿色是转型升级的主线 循环是提高资源效率的途径 低碳是重大能源发展战略 三者目标一致 都是基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构 增长方式和消费模式 三者并行不悖 均是我国实现经济社会可持续发展的伟大实践 绿色发展以环境友好型为发展理念的生产方式和生活方式 重点解决经济发展中的环境污染和生态损害问题 循环发展以资源综合利用和资源产出率为核心的生产方式和生活方式 解决以资源可持续利用支撑经济社会可持续发展问题 低碳发展以提高能源效率 发展可再生能源及碳汇产业为重点的生产方式和消费方式 解决能源 环境 气候变化的同源问题 2020 3 21 23 生态文明是生态与文明的组合词 生态是自然界存在状态 文明是社会进步状态 生态文明反映人与自然存在和谐程度的状态 人是生态文明的主体 人对自然的作用 创造文明 人类对人的反作用 文明湮灭生态文明的标志是天蓝地绿水清 天空灰霾 河水污浊不是生态文明 植被茂盛并不代表生态文明 生态文明的内涵见仁见智 2020 3 21 24 与绿色发展有关的顶层设计 五位一体 2012年党的十八大提出的总体战略 政治建设 经济建设 社会建设 文化建设 生态文明建设四个全面 2014年12月在江苏考察提出的战略布局 全面建成小康社会 全面深化改革 全面依法治国 全面从严治党新五化 2015年4月25日党中央国务院发布的 关于加快推进生态文明建设的意见 中提出 新型工业化 城镇化 信息化 农业现代化 绿色化 2020 3 21 25 绿色发展也是发展 发展是绿色的基础 绿色是发展目标 也是结果 没有发展 没有财富积累 就会捧着 绿色金饭碗讨饭吃 出现贫困 砍柴烧 生态退化的恶性循环生产方式绿色化 要求国民经济绿色化 以资源高效利用和环境友好的方式发展经济 不能追求发展破坏生态环境 我国发展付出了过大的资源环境代价生活方式绿色化 民以食为天 说的是消费 没有买卖就没有杀戮 说明生物多样性的减少与消费有关 中国每年在餐桌上浪费2000亿 绿色是一种文化 我国古代就有 三月不打鸟 的规定 佛教中有 不杀生 的戒律 2020 3 21 26 3 技术创新及其发展驱动 技术创新的演进过程 1875年水力纺织技术 持续了60年 1845年蒸汽 钢铁 铁路为代表 持续了35年 1900年电力 化学 内燃机 持续到1950 s 1950 90年 石油 化工 电子 航空 1990年起 网络 软件 数据 到2020 信息技术 生物技术 地球技术全新的技术以人工智能为特征 2020 3 21 27 第三 四 次工业革命 第一次 煤炭 蒸汽机 印刷术第二次 电力 内燃机 电报第三次 新能源 3D打印 物联网 能源互联网 减量制造 移动互联网 特点 不因时因地因人 全天候 地球的任何地方任何人 基础 大数据 云产业 营利模式 分享 羊毛出在猪身上牛买单 规律 易 变 服从摩尔定律 2020 3 21 28 工业4 0与智能制造 第四次工业革命位于以蒸汽机 大规模流水线生产 电气自动化为标志的三次工业革命之后 智能工厂 智能化生产和过程 网络化 分布式生产设施的实现 智能生产 物流管理 人机互动 3D技术在工业生产过程中的应用 智能物流 通过互联网 物联网 务联网 整合物流资源 提升物流资源效率以集中式控制向分散式增强型控制转变 建立高度灵活的个性化和数字化产品和服务的一种生产模式 传统行业界限消失了 跨界 2020 3 21 29 2020 3 21 30 1980 2000 2010 1992年 戈尔提 信息高速公路 法案1993年9月 美国实施 国家信息基础设施 计划 1980年代办公自动化OA 2000年前后门户网站互联网泡沫 云计算流行 IBM提出 智慧地球 物联网受到热捧 戈尔 数字地球 1990 2008 1998 2011 德国工业4 0GE互联网工业 2002 十六大提出工业化与信息化相互促进战略 2012 大数据流行十八大提出两化融合 2015 互联网 中国制造2025 信息化为技术创新开辟了新蹊径 2020 3 21 31 2020 3 21 32 大数据及其发展阶段 2020 3 21 33 人工智能及其发展阶段 2020 3 21 34 2020 3 21 35 二 PPP及其相关概念的内涵 PPP Public Private Partnership 初始发明权归英国 内容是政府与私营商签订长期协议 授权私营企业代替政府建设 运营或管理公共基础设施并向公众提供公共物品 包括产品和服务 早在上世纪80年代 我国开始在投资建设中探索实行PPP模式 采取BOT方式建设的深圳沙角B电厂被认为是我国最早的PPP项目 1994年 原国家计委 国家发改委前身 选取广西来宾B电厂 成都第六水厂 广东电白高速公路 武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等5个项目 开展BOT试点 被认为是我国PPP模式发展的元年 2020 3 21 36 PPP Public PrivatePartnership 公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系 广义 通常理解为市政基础设施和公用事业项目融资模式的总称 狭义 更加强调政府与社会资本合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则 2020 3 21 37 2020 3 21 38 2020 3 21 39 2020 3 21 40 2020 3 21 41 2 世界范围内PPP的定义并不统一 加拿大PPP国家委员会的定义指 公共部门和私人部门基于各自经验建立的一种合作经营关系 通过适当的资源分配 风险分担和利益共享机制 以最好地满足事先清晰界定的公共需求 美国PPP国家委员会的定义指 一种介于外包和私有化之间 综合两者特点的公共产品提供方式 充分利用私人资源进行设计 建设 投资 经营和维护公共基础设施 并提供相关服务以满足公共需求 欧盟委员会的定义指 公共部门和私营部门间的一种合作关系 根据各自优劣势共同承担风险和责任 提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务 联合国培训研究院的定义指 涵盖了不同社会系统倡导者间的所有制度化合作方式 以解决当地或区域内的复杂问题 含两层含义 一是满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的合作关系 二是为满足公共产品需要 公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施 世界银行的定义指 一种私营部门和政府部门间的长期合同关系 以提供公共设施或服务 私营部门承担较大风险和管理职责 亚行的定义指 在基础设施和其他服务领域 公共部门和私营部门之间的一系列合作关系 政府授权 规制和监管 私营企业出资 经营提供服务 公私长期合作 共担风险 提高效率和服务水平 2020 3 21 42 PPP具有广义和狭义之分 广义PPP指公共服务的一种提供机制 介乎公共产品完全由公共部门提供与公共基础设施私有化后公共产品完全由私人部门提供的两种方式之间 只要公共产品提供的流程 包括设计 投资 建设 运营 维护等环节 中存在公共部门与私人部门基于长期协议的合作 便可称之为广义的PPP狭义PPP是一系列项目融资的总称 特别强调公共部门与私人部门在项目协议签订的基础上组成特殊目的公司 SPV 由私人部门与公共部门依据协议 共同设计开发 共同承担风险 开展公共产品提供全过程合作 期满后再将项目设施移交给政府 2020 3 21 43 财政部关于PPP的内涵界定 财政部在 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 中指出 政府和社会资本合作模式 PPP 是在基础建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系 由社会资本承担大部分的基础设施设计 建设 运营 维护工作 并通过 使用者付费 及必要的 政府付费 获得合理的投资回报 政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管 保证公共利益最大化PPP合作关系中的社会资本 财政部76号文的界定是 已建立现代企业制度的境内外企业法人 但不包括本级政府所属融资平台公司及其它控股国有企业 发改委2724号文的界定是 符合条件的国有企业 民营企业 外商投资企业 混合所有制企业 或其它投资 经营主体 2020 3 21 44 发改委及对PPP的界定 2014年12月国家发改委的 关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724号 中认为 PPP是政府为增强公共产品和服务供给能力 提高效率 通过特许经营 购买服务 股权合作等方式 与社会资本建立的利益共享 风险分担及长期合作关系 2015年4月 发改委制定的 基础设施和公用事业特许经营管理办法 发布 第三条规定 特许经营 指 政府采用竞争方式依法授权社会资本通过协议明确权利义务和风险分担 约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益 提供公共产品或者公共服务 2015年7月 国办在转发 财政部 发改委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 国办发 2015 42号 中定义的PPP是 政府采取竞争性方式择优选择具有投资 运营管理能力的社会资本 双方按照平等协商原则订立合同 明确责权利关系 由社会资本提供公共服务 政府依据公共服务绩效向社会资本支付相应对价 保证社会资本获得合理收益 2020 3 21 45 3 PPP相关名词及其解释 全生命周期 WholeLifeCycle 项目从设计 融资 建造 运营 维护至终止移交的整个周期 简单地 项目开始到结束的时间 PPP项目至少10年 产出说明 OutputSpecification 建成后项目资产所应达到的经济 技术标准 以及公共产品和服务的交付范围 标准和绩效水平等 物有所值 ValueforMoney VFM 指一个组织运用可利用资源所能获得的长期最大利益 可用来判断PPP模式能否代替政府传统投资运营方式 也可评估已执行PPP项目物有所值实现程度 公共部门比较值 PublicSectorComparator PSC 在全生命周期内 政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本现值 包括建设运营净成本 可转移风险承担成本 自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等 2020 3 21 46 由社会资本或项目公司承担新建项目设计 融资 建造 运营 维护和用户服务职责 合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式 合同期一般20 30年 2020 3 21 47 2020 3 21 48 BT Build Transfer 建设 移交融资模式 通俗地讲就是 交钥匙工程 社会投资人投资 建设 建设完成以后 交钥匙 ZF再回购 回购时考虑投资人的合理收益 2020 3 21 49 2020 3 21 50 TOT Transfer Operate Transfer 政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司 并由其负责运营 维护和用户服务 合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式 合同期一般为20 30年 2020 3 21 51 2020 3 21 52 BOO由BOT方式演变而来 主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权 但必须在合同中注明保证公益性的约束条款 一般不涉及项目期满移交 合同期限一般为20 30年 2020 3 21 53 PFI PrivateFinanceInitiative 私人融资活动 对BOT项目融资的优化 指政府部门根据社会对基础设施的需求 提出需要建设的项目 通过招投标 由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营 并在特许期 通常为30年左右 结束时将所经营的项目完好地 无债务地归还政府 而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式 2020 3 21 54 改建 运营 移交ROT Rehabilitate Operate Transfer 政府在TOT模式的基础上 增加改扩建内容的项目运作方式 合同期限一般为20 30年 设计一建设一融资一经营 DBFO 从项目的设计开始就特许给某一机构进行 直到项目经营期收回投资和取得投资效益 采用DBFO最典型的便是公路项目 使用者付费 UserCharge 由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务 政府付费 GovernmentPayment 政府付费购买公共产品和服务 包括可用性付费 AvailabilityPayment 使用量付费 UsagePayment 和绩效付费 PerformancePayment 管理合同MC ManagementContract 是指政府将存量公共资产的运营 维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式 政府保留资产所有权 只向社会资本或项目公司支付管理费 管理合同通常作为转让 运营 移交的过渡方式 合同期限一般不超过3年 2020 3 21 55 SPV公司 SpecialPurposeVehicle 针对PPP项目成立的项目公司 参与主体包括政府及实施机构 社会资本 金融机构 专业运营企业等 其中发起方和投资方通常以设立项目公司 SPV 的形式实施 项目公司是PPP模式的运作的重要载体 ABS资产证券化 AssetBackedSecuritization 以项目资产为支撑的证券化融资方式 即以项目所拥有的资产为基础 以项目资产可以带来的预期收益为保证 通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式 PPP项目进入建设后期 逐渐进入运营阶段后 会接洽ABS承销商 探讨融资可行性 资产证券化是PPP模式下非常重要的融资方式可行性缺口补助 ViabilityGapFunding 使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报 而由政府以财政补贴 股本投入 优惠贷款和其他优惠政策的形式 给予社会资本或项目公司的经济补助 2020 3 21 56 IPO InitialPublicOfferings 即首次公开招募一家企业或公司 股份有限公司 第一次将它的股份向公众出售 GP GeneralPartner 普通合伙人 PPP融资操作模式中会用到 LP LimitedPartner 有限合伙人 PPP融资操作模式中会用到 委托运营OM Operations Maintenance 政府将存量资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司 后者不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式 政府保留资产所有权 只向社会资本或项目公司支付委托运营费 合同期限一般不超过8年 2020 3 21 57 4 公共产品特性 公共产品 公共产品区别于私人产品的重要特征在于非竞争性和非排他性 受制于经济发展水平 文化习俗及社会利益集团博弈等因素 某种产品只要具备上述特征中的任何一条 便是公共产品而必须由政府提供 很多产品并不同时具备上述两条特征 某些具非竞争性 却具有排他性 是俱乐部性的公共产品 某些具非排他性 但在使用量达到一定水平后具有竞争性 成为拥挤性公共产品 至多是准公共产品 这类产品可以不由政府独家提供 成为PPP的首选 准公共产品的扩大 对政府职能提出挑战 如果政府比市场提供更具优势 应该由政府提供 现实情况是 由于政府治理结构迥异于企业 在商业项目中政府机构难以形成像企业那样的内在激励机制 政府行政层次的组织方式 相对于企业 不仅信息搜寻和传递成本高 而且是风险厌恶的 从而创新不足 2020 3 21 58 核心政府服务 政府的基本职责是提供一种可用以修改规则的途径 调解在规则含义上存在的分歧以及强制少数不遵守游戏规则的人遵守规则 这表明 政府的核心服务是制度的生产 建立和维持一整套法律和制度 以保障经济社会的正常运转是政府的主要功能 如果政府还是 有责任照顾社会中的穷人和其他弱势群体 为其提供公共产品 提供的最佳方式不是生产而是购买 PPP的本质在于公共部门不再是购买一项资产 而是按规定的条款和条件购买一整套服务 政府在提供基础设施服务方面处于比较劣势 不仅构成政府和社会资本合作的条件 也成为政府职能转变的原因 2020 3 21 59 私营部门 基础设施投资浩大 传统上认为是私营部门不愿或无力从事基础设施供给 只能由政府从事 现代金融理论和金融技术的发展 可针对不同项目特点设计不同的融资方式 既可针对整个项目的全流程 也可针对其中的某个或几个环节 这种因项目而异 因流程而异的量体裁衣式金融工程 衍生了多种融资形式 如JV BOO BOT BOOT DBF DBFO DBFOT等 基础设施工程和金融工程相结合架起了社会资金与基础设施的桥梁 不仅使资金筹措问题大为改观 还使私营部门的性质发生了变化 有别于传统的私人资本 金融工程筹措的资金具有社会性 是通过不同的金融工具在金融市场上向社会大众募集的 社会大众是最终的所有者或债权人 相形之下 那些基础设施的投资公司或运营公司 即便具有私人性质 也是不完全拥有最终剩余索取权的代理公司 在多数情况下 PPP下的私营部门已不再是原来纯粹意义上的私营部门 2020 3 21 60 三 PPP实施领域及相关问题 财政部与发改委的分工PPP实施的重点领域发改委采取的政策措施 2020 3 21 61 1 财政部与发改委的分工 2016年10月12日 财政部的 关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 简称 公共服务领域PPP工作通知 旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作 发改委在2016年8月底 关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知 简称 基础设施PPP工作通知 主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作 严格区分公共服务项目和产业发展项目 在能源 交通运输 市政工程 农业 林业 水利 环境保护 保障性安居工程 医疗卫生 养老 教育 科技 文化 体育 旅游等公共服务领域深化PPP改革工作 2020 3 21 62 国家发展改革委采取的措施 加大资金支持力度 2015年和2016年安排前期费用10亿 支持1400多个PPP项目开展前期工作 总投资超过2万亿元 会同国开行印发 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知 发改投资 2015 445号 通过贷款期限适当延长 利率适当优惠等政策 加大政策性金融的支持力度 会同财政部印发 关于运用政府投资支持社会投资项目的通知 发改投资 2015 823号 充分发挥政府投资的引导带动作用 推动PPP项目加快实施 开展项目推介 2015年5月 建立首个国家部委层面的PPP项目库 先后向社会公开推介了三批PPP项目 2015年10月 为鼓励和引导民间资本 金融资金参与PPP项目 联合工商联召开推介会 向民营企业推介7个省287个PPP项目 总投资9400亿元 2016年10月 与全国工商联再次召开民营企业投资PPP项目推介研讨会 向民营企业推介了668个PPP项目 总投资1 14万亿元 为进一步加强项目融资 筹资的针对性 利用国家发展改革委与金融机构建立的投融资合作对接机制 2016年9月召开了金融机构PPP项目推介会 向金融机构推介1077个传统基础设施领域PPP项目 总投资1 92万亿元 为金融机构与项目顺利对接创造条件 2020 3 21 63 2 把握PPP模式运用的关键环节 建立长期的合作机制 政府处理与市场主体的关系 由