当前农村养老保障体系中的问题缺陷和改革思路.doc

当前农村养老保障体系中的问题缺陷和改革思路【内容提要】目前农村家庭养老矛盾重重，面临农村养老保障由家庭养老向社会养老逐渐过渡的问题。在统筹社会养老基金时，应考虑农村养老保障体制转换成本问题，应由集体经济和国家负担部分转换成本。家庭养老以精神激励为主，但也要实行有效的监督。社会养老基金统筹可采用浮动制的收费办法，以弥补保费收缴水平偏低的矛盾。 【关 键 词】家庭养老/社会养老/有效监督/养老统筹 中国是个农业大国，农村人口占全国总人口的 71%左右，农村的老人占全国老人的比例达到 75%，老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的问题。为适应农村 经济发展，抵御人口老龄化所带来的家庭养老负担，我国从80 年代中期就开始调查研究农村 养老的新情况，积极探索市场经济条件下农村社会养老保障的新途径（1999，康文龙）。八届人大四次会议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展九五计划和2010 年远景目标纲要 中明确提出农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险， 这是我国今后相当长时期农村养老保障的指导方针。不难看出，其思路同我国经济体制的改 革的思路一致，即以渐进式推进。应该说，该方针是符合中国国情，非常务实的。但是，在执行过程中，在某种程度上却偏离了政府的初衷，农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区政府强制收缴养老统筹费，引导变成强制；赡养纠纷事件逐年猛增，家庭养老矛盾重重，危机四伏。出现这些偏差的根本原因在于目前的农村养老体制存在重大缺陷。1、缺陷： 1、1家庭养老到社会养老，体制转换成本该由谁来负担？我国城市职工养老保障由原来的现收现付制向部分积累制转换，造成一笔巨额空账，即所谓 的养老金隐性负债问题。从理论上来说这笔空账可通过以下途径得到填补：一、提高在职职 工缴纳养老金水平；二、分割、出售部分国有资产，补充养老金。就途径一来说，必然造成这样的结果：目前在职职工一方面要为自己将来的养老进行积累，另一方面要负担现在退休 职工的养老，养老体制的转换成本全部由在职职工承担。显然，这既不公平又不合理作为 国有企业的退休职工，这一批人曾经为我国经济建设做出很大贡献，其劳动成果的较大一部分积累为国有资产。国家对国有企业实施抓大放小的改革方针，通过出售部分国有资产来解决当前的养老金问题从政策上来看是可行的，且合乎情理。因而，绝大多数学者主张采用方式二。然而，几乎没有学者、政府官员注意到农村养老保障由家庭养老向社会养老变迁过程 中所面临的类似问题。任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要交纳保费，为自己将来的老年生活作积累。这样看来，这种养老保障体制对他来说是极不公平的。这应该是当前农村社会养老保障工作难有突破的深层原因之一。而所谓农民 观念落后，只不过是表面现象而已。据调查发现，在农村老年人眼中，地位最高的是那些从工作岗位退休下来领退休金的、老年生活有保障的老年人。所以，在政府提倡农民参加养老保障统筹以自愿为原则的背景下，各地农村，不管经济发达 还是落后，农民参加统筹的积极性都不高。而有的地方政府为了提高自己的政绩，往往强制 农民参加社会统筹。这更激起了农民的反感和对抗情绪。1、2家庭养老：如何监督与激励？ 既然政府大的方向已定，要求农村以家庭养老为主，那么，当前农村家庭养老的现状如何呢？ 据中华老年报载，山西省有关单位近四年已接待老人来访2 万多起；上海市每年平均处 理6000 起，1995 年天津市津南法院共受理赡养案例比1994 年增长了116.7%。在侵犯老年人 权益的案件中，赡养权受到侵害所占比例最高。得不到家庭赡养的老年人多是那些高龄、多病、无配偶、生活在农村的老人。 由此可见，近些年来，家庭养老暴露出来的问题是越来越严重，尽管政府于1996 年制定了中 华人民共和国老年人权益保障法。赡养义务人与被赡养人之间的冲突是多方面的，比如生活 习惯、思想观念，但最根本的是经济利益上的矛盾。用经济学术语来说，一方所得到的就是 另一方所失去的。如果我们把双方交涉的过程当作谈判，那么就可以用博弈论来进行分析其行为。在谈判过程中，被赡养人经济上依赖赡养义务人，在没有任何第三者参 与下，往往处于不利地位，谈判的结果自然对被赡养人不利。但是，假如在一个村子里，绝 大多数被赡养人受到某种程度上的虐待，他们是否有可能联合起来，步调一致，增强在谈判 中的力量？答案是否定的，分析如下：每个被赡养人受虐待的程度不一样，如果谈判取得胜 利获利最多的是处境最不佳的被赡养人；而谈判失败，损失最大的却是原来处境最好者。因 此，处境最好者的占优策略是不参加联合行动，退出谈判，原来处境次佳者马上成为余下成 员中处境最好的，他的占优策略也是退出谈判。这个过程不断进行下去，最终结果自然是联 合行动失败。但是，博弈论告诉我们，如果谈判过程中有一个明确的规则作为双方共同的依据，并有第三方严格监督规则的执行，处于逆势方可以得到其应得到的利益。在有法可依的情况下，家庭养老依然问题严重正是由于没有比较完备且可操作的规则，没有严格有效的监督。政府仅仅规定子女有赡养父母的义务，至于怎样养才算尽到了义务却没有明确规定。同时，政府要做到有效监督，必须收集充分的资料，了解老年人的生活状况，但这样做的成本 之高，足以让政府望而却步。最后，政府基本上放弃了对家庭养老进行主动监督。如果我们把法院仲裁养老纠纷案看作政府对家庭养老的被动监督的话，那么，目前倒是这种监督形式 在消极地起作用。 从历史来看，政府对家庭养老的激励基本上是采取精神激励，其具体途径是在宏观层面上通过树立孝敬父母的典型，起到示范作用；在微观层次上则是通过评选五好家庭，起到鼓励作用。这种方法曾经起到非常有效的作用，但是在市场经济下，价值标准日益多元化，光凭精神激励已经远远不够。政府如果打算依赖家庭养老，就必须正视家庭养老中的问题，并且尽快寻找解决 问题的最佳方案，而不是把养老的责任推给家庭后不闻不问。 1、3社会养老统筹：杯水车薪？ 一个困扰我们的问题是目前每月人均缴纳24 元的保费，究竟是足以对将来的老年生活起到 保障作用还是杯水车薪？在此，我们可做一简单估算。 首先，我们假定：1.个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持大方针基本不变；2.每人投保期限为2560 岁，收益期为10 年；3.建立个人账户，养老金发放参照当前城市个人账 户部分的发放方法进行。有了这些假定下，我们可看看不同缴费水平下老年人每月可领取养 老金数目。 缴费水平的高低主要由农民的收入水准决定，因此我们有必要来回顾一下90 年代以来农民的 收入状况（见表2）。 比较一下农村平均的现金收支情况，我们发现农民手中的现金并不多，要让农民用现金支付 较高的保费是不现实的。这也使我们明白了为什么即使在试点工作做的较好的山东省，个人 缴纳保费水平也偏低，大多集中在24 元/月。如果按此标准，查表1 可知年老后每月只能 领取养老金714 元。考虑到未来经济的发展，我们设想保费采用浮动制，比如每年增长5% 10%（尽量与农民的收入增长同步），则在该条件下养老金每月可达30110 元。依据以下几方面因素，我们认为，农村社会养老保障基金能满足老年人的基本需求： 1.农村地区消费层次低，并且中华民族的老人自古以来就有勤俭节约、艰苦朴素的优良作风。 2.农村老人有一份自己的土地，在体力尚可下，自己耕种；年迈时，可以出租，基本能解决 粮食问题。 3.农村劳动力便宜，所以老年人日常照料的扉人成本低。 4.由于家中老人日常生活有了保障，年青儿女外出打工在时间上、空间上有了更大自由，可 找到收入更高的工作，并有一部分寄给老人。 当然，仅仅有充足的养老基金是不够的尽管这是目前问题的关键，完善养老服务体系的建立也是非常重要的。但我们坚信，在一个日益市场化的社会，市场这只看不见的手足以聚集各 种资源来建立具有中国特色和农村特色的养老服务体系。 1999 年是国际老年人年，建立一个不分年龄，人人共享的社会成为人类共同的梦想。我们殷 切地希望政府、社会和学者对中国农村社会养老保障问题投入更多的关注，共同努力，探寻 更好的改革方案，合理地解决这个关系到国泰民安的问题。2、改革思路为：研究农村社会养老保险的思路如果仍局限于农村和城市社会保障制度改革和建设的两个独立的小圈子里问题的答案也许终究会陷入一个死循环。但假如综合考虑城市和农村的养老保障制度建设眼界便会豁然开朗。这里对中国城乡社会保障制度改革提出过从城乡二元到基本保障、补充保障和附加保障三维的城乡有机衔接的社会保障制度的思路。就农村养老保险制度而言农村养老保障与城市养老体系衔接的三维式思路如下：2、1在基本保障中农业劳动者通过税收这种最简单的方式向全国统一社会养老保障机构缴纳社会养老保障税社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定。社会保障管理机构按一定的比例把社会养老保障税收分成两部分一部分记入农民的个人帐户一部分进入社会统筹帐户。农民的个人帐户与居民身份证号码相一致交由农民保管当农民超过一定年龄比如说60岁而且退出自己耕种的土地之后国家开始根据农民个人帐户上的贡献向其个人帐户按年或按月注入可提取的养老金养老金数额，除了农民个人帐户上的金额外还要按当地的生活消费指数、物价指数、人口的预期寿命在一定的全国基数上进行加权计算把社会统筹帐户中的一部分资金加入进来以保证条件不同的各个地区的老年人的基本生活费用。社会保障岁人中基本养老保障的部分收支应保持均衡取之于民用之于民全国统筹专款专用。 2、2在补充保险中如果农民受雇于人比如在城市或其他地方打工或工作超过一定时间后雇主和雇工必须按雇工工资的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会补充保障社会保障管理机构按一定的比例把缴来的资金分别记入雇工的个人帐户和社会统筹帐户与城市的养老补充保障系统一样在农民年老时社会保障机构按农民个人帐户中的贡献发放养老金。 2、3在附加保障中农民可以以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。为使在城市工作的农民乐于退出其耕种的土地可以在国家新一轮土地承包期政策的约束内找到一个合适的办法。比如规定到2030年本轮30年承包期结束的时候如果农民在城市里工作的补充保障的帐户中已经累积了15年的工龄那么农民就可以获得其工作超过10年以上的城市的户口同时不再拥有农村土地的承包权。因为他已经有了15年以上的附加保障再加上其本身的基本保障养老应该不成问题了。 三维养老保障的制度安排直接针对现行农村社会养老保险制度中的本质缺陷基本可以解决它所面对的三个难题。而且这种城乡衔接的养老保障制度对于打破城乡壁垒替代土地所承担的农民最基本的生活保障功能促进农村剩余劳动力城市化早日实现农业的规模化经营和农村经济的再次飞跃加快城市化进程最终取消城乡隔离的户籍制度建立城乡统一的劳动力市场稳定农民生活刺激农村市场的需求等都有其积极的意义。2、4如果以上设计能够成立那么农民养老中生活必需品等物质保障的供给就已经解决了一部分剩下的还应发挥家庭养老的功能和老年农民自养的功能。 由于有国家给定的基本养老保险老年农民在家庭中的经济地位将有很大的提高这将有利于农民家庭代际关系的融洽同时也为家庭乐于提供老年人生活照料所需的劳务和老年人所需的精神慰藉打下了一定的物质基础劳务与慰藉这两个保障层次在家庭内就可基本得到解决。对农村的孤寡老人则通过农村其他的社会保障形式来解决。 2、5 此外与城市养老保障体制改革遇到的问题相似有一个问题就是目前接近养老年龄的人如何保障城市里可以在国有企业股份制改造和中小企业拍卖的过程中把国有资产划出一块来充实老人的个人帐户使之与新人享有基本相同的保障但对农村的老人比如说45岁以上的农民该如何处理呢这的确是一个难题。但农村的情况毕竟与城市不同家庭养老这么多年都过来了而且农村的老龄危机并非产生于当前而是出现在目前20-40多岁的年轻人成为老年人的时候中国农村目前的养老压力并不太重因而把老人这一代排除在新的社会保障制度之外似乎是不得已而为之的明智选择。当然乡镇企业发展好的地方还可以通过以工补农的方式代农村老人补缴社会保险税费从而保证他们进入新的养老保险制度。 【参考文献】 1杨来胜.农村养老社会保