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公共管理学 第一章导论 1 第一节知识提要 公共管理的含义和特征公共管理与私人管理的区别公共管理与行政管理的区别 2 第一节公共管理及其相关概念 牵引案例讨论 物业管理是公共管理还是私人管理 物业管理条例 第二条指出 所称物业管理 是指业主通过选聘物业管理企业 由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定 对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修 养护 管理 维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动 这些定义都表明了物业管理的主体 物业管理内容 但没有阐明管理性质 即管理的宗旨 管理方式 产品性质等 中国物业管理体制改革沿革 3 公共管理的含义和特征 公共管理 已成为一个学科概念概念缺乏一致性和规范性西方学者的分歧主要在于各自研究路径不同国内学者的界定主要在其主体 客体 目标和手段等方面存在差异综合定义 公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标 通过广泛运用行政 法律和经济等方法 配置和管理社会公共资源的活动 主体的多元性客体的公共性目标的整体性手段的多样性 4 公共管理与私人管理 公共性 是公共管理的本质属性 公共性 是社会分工和国家及其职能发展演变的产物公共管理与私人管理的区别公共利益与个人利益公共权力与个人权利多元制衡与意志自主 5 公共管理与行政管理 行政管理 与 立法 司法 相对应 且与 政治 相区别农业社会的行政管理 政治统治 世卿世禄 权治 管理 强制管理工业社会的行政管理 分工明确 层级节制 法规完备 照章办事行政管理向公共管理演进 国家管理理念的变化从控制导向转向公共治理以公民本位取代政府本位由内部封闭走向外部开放从追求效率转变为强调责任 6 第二节公共管理学的形成和发展 公共管理学是在行政学的基础上 融合了现代经济学 政治学 政策科学 组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的一门新兴学科 行政学的确立科学管理的推动行为科学的影响政策科学的切入公共管理的发展 7 一 行政学的确立 伍德罗 威尔逊 美国第28 29任总统1887年 威尔逊发表了著名论文 行政学研究 这篇论文的问世被认为是行政学发端的标志 威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人 威尔逊提出了行政学研究的必要性及其研究的目标和任务 通过对这些基本问题的分析 威尔逊着重阐述了政治和行政相分离的思想 古德诺 美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问于1900年出版了 政治与行政 对政府的研究 一书进一步阐述了政治与行政二分的原则 提出了政治对行政的适度协调和行政与政治的法外调节的思想 马克斯 韦伯 曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授 出任过魏玛宪法起草委员会顾问 被誉为 现代组织理论之父 韦伯的名著 社会组织与经济组织理论 1922 将威尔逊的思想变成了可以实施的制度方案马克斯 韦伯在行政学发展中的贡献主要在于提出了官僚体制理论 8 二 科学管理的推动 古典理论 泰罗 科学管理之父认为劳动生产率低下的原因在于低劣的管理 为此需要建立一套完整的工作制度 通过最合理最有效的组织配合 来达到提高工人工作效率的目的 提出了一种富于技术性质的职能主义理论 强调计划与执行的分离以及专业化职能人员在组织中的作用 从而摆脱了传统的 依靠个性进行组织管理的旧模式 法约尔 将行政管理活动分为计划 组织 指挥 协调和控制五种 并称之为管理的五要素 组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一 提出了以职能分工 统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论 泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理科学化和技术化的要求 1926年 美国行政学家怀特出版了 行政学导论 一书 这是全美第一本行政学教科书 这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域 并标志着行政科学的最终形成 威罗毕和费富勒分别于1927年 1930年出版 公共行政管理 和 行政学 运用理论研究方法探讨行政现象 促成了行政学理论的系统化 古立克在其 组织理论简论 中 以POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管理七项职责 即计划 组织 人事 指挥 协调 报告和预算 仍然是现代公共管理理论体系的重要内容 9 三 行为科学的影响 霍桑实验 从1927年到1932年的连续五年时间中 由梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学教授在美国西方电气公司的霍桑工厂对组织中人的行为进行的一项实证性研究 在实验的基础上 他们认为组织管理过程中的决定性因素是对人格的尊重 参与 情绪发泄 社会平衡 士气 小团体及其制约 非正式组织等 而法律 制度 规章 纪律 精密性等则是次要的 行为科学以人 人的行为和人的社会关系为研究中心 运用社会 心理的观点和方法研究组织现象 从而将组织管理过程中的人及人际关系置于最重要的地位 与规范性研究方法不同 行为科学是用实证性的方法研究组织管理中人的行为以及行为过程 马斯洛的人类需求层次理论 麦克雷格的X Y理论 赫茨伯格的双因素论等都是这种研究方法的直接成果 行为科学对行政学研究所产生的最大影响 是西蒙的有限理性决策理论 将管理活动看作是以决策为中心的一系列行政行为过程 主要思想集中反映在他的有限理性决策理论当中组织的作用就在于营造合适的信息条件 通过权威 忠诚心 效率准则 通告 培训等途径 向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提 以补偿理性的不足 10 四 政策科学的切入 对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热一般认为 美国学者拉斯韦尔及其同事于1951年合著的 政策科学 范围和方法的新近发展 一文被看作是现代政策科学发端的标志 德热的 重新审查公共政策的制定过程 1968 政策科学探索 1971 关于政策科学的设想 1971 则被认为是政策科学的 三步曲 20世纪60年代 美国联邦政府率先将政策科学的研究成果直接应用于联邦政府所面临的若干大型 复杂国策问题的研究和处理 成功解决了诸如国防 经济计划 技术开发 空间探索 城市发展 环境污染 教育 交通 贫困乃至种族关系 犯罪治理等领域的跨学科问题 从而引起了各国政府和世界的普遍重视 公共政策转向意味着从传统行政学的效率优先转向在 公平 的公共政策的前提下追求效率 政策科学强调需求权衡和利益权衡 以便寻找 公众认可 的 能为不同利益集团所接受的公共政策 政策科学的切入 标志着行政学理论开始将政治和行政重新融合 这种融合也标志着传统行政管理理论开始向现代公共管理理论转变 11 五 公共管理的发展 沃尔多 1968年发起锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议 主题是寻求公共管理今后的发展方向 通过回顾和总结公共管理学的发展历程 讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战 20世纪90年代以来 许多学者围绕西方国家在70年代开始的所谓 新公共管理运动 展开讨论 也涌现了一批对政府改革具有指导意义的著作戴维 奥斯本 DavidOsborne 和特德 盖布勒 TedGaebler 的 改革政府 企业家精神如何改革着公共部门 登哈特的 新公共服务 服务而不是掌舵 和弗里德里克森的 公共管理的精神 等 概括20世纪70年代以来的公共管理理论发展 主要集中在以下若干方面 注重对政府与社会 政府与市场关系的研究关注社会现实问题和公民的实际需求强调公共责任和公共伦理建设 12 第三节公共管理学的研究内容和研究方法 公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科 其目的是促使公共管理组织尤其是政府组织公平和有效配置公共资源 满足社会公共需求 公共管理学的研究内容公共管理学的研究途径公共管理学的研究方法 13 一 公共管理学的研究内容 公共管理学研究以政府为核心的公共管理主体结构及功能公共管理学研究如何运用公共资源提高公共物品和公共服务公共管理学研究公共政策的制定 执行和监控等过程和环节公共管理学研究各相关学科知识在公共管理实际上的综合运用框架编排 14 二 公共管理学的研究途径 根据波兹曼的说法 现代公共管理学的研究有两种学术途径 来自公共政策学派的政策途径 ThePolicyApproach 简称为P 途径 来自商学院并受传统行政学影响的商业途径 TheBusinessApproach 简称为B 途径 两种研究途径的区别 对公共组织与私人组织之间关系的不同认识 类似还是不同对研究焦点的不同认识 战略 组织 还是项目 绩效对公共管理过程的不同认识 执行研究 还是组织设计 人事管理 预算等传统主题20世纪七八十年代 公共管理的P 途径和B 途径逐渐汇合 经济学在其研究途径的融合中产生了重要的影响 公共物品理论公共选择理论新制度经济学 15 三 公共管理学的研究方法 规范与实证相结合理论与实践相结合案例教学法的重要性分析与综合相结合矛盾分析法 系统分析法 定性定量分析法 因果分析法等 16 进一步讨论的问题 一个上海社区纠纷案例 浦东清水苑小区由 畅苑物业 管理 后者的 上级行政单位 是该小区的原开发商 金桥房产 居民入住以后 业主代表根据 上海市居住物业管理条例 投票选举产生了业主委员会 由7人组成 半年以后 委员会发现 畅苑物业 不能令人满意 小区违章装修 约有200 300户装修时拆了承重墙 物业公司对此 眼开眼闭 因为这些装修公司和物业公司 有特殊关系 造成了安全隐患 小区治安不合格 一年多发生了12起入室盗窃案 小区绿化问题 有大片草坪树林遭虫害而死 多收费问题 经计算物业公司每平方米多收了6元维修基金 总数达到100万元 拒绝还给业主 另 小区的活动中心 路边商业用房 车库 物业公司用房等公共设施的控制和赢利被物业公司掌握 但管理和维修费用却由居民负担 清水苑的维修基金 大约120万元 按照条例应当列入业委会帐户由业委会管理 但物业公司没有照办 在双方谈判没有效果的情况下 业委会内部产生意见分歧 但多数委员决定另聘物业公司 引进市场机制 谁能服务好 价格低 就选谁 他们以两票弃权 四票通过选聘了 上房物业 但有关方面认为选聘物业的条件还不成熟 表态应以团结为重 于是 清苑物业拒绝移交物业管理权 上房物业也在 上级管理部门来电指示 后 来信婉言谢绝了应聘签约 业委会起诉清苑物业公司 但法院认为业委会公章未正式备案 起诉未果 有报道说 上海这种情况 已经出过十多次了 小区业委会和物业公司有矛盾情况多 关系好的少 资料来源 北京大学社会学系张磊等对该案例的访问记录 在该案例中 物业管理的主体包括哪些 各自扮演什么角色 试探讨化解业委会和物业公司之间矛盾的对策思路 17 公共管理学 第二章公共管理主体 18 第一节学习提要 公共管理主体的性质和构成政府及其在公共管理中的地位非政府公共组织与政府职能转移公共管理主体的多元化 19 第一节公共管理主体概述 牵引案例 台风引发广东慈善热潮 志愿者绕开政府直接捐赠2006年7月下旬 台风 碧丽斯 肆虐粤北后 一场民间捐赠的热潮在珠三角洲兴起 绕过政府 直接把物资发送到灾民手中 成为这次救助热潮的最大特点 两江镇委书记罗新和对记者表示 相当数量的民间团体的 非政府 车辆满载各种物资直接开进村庄 直接给村民分配的现象 而在2002年的水灾中 此类行为只是零星可见 为什么会出现这种现象 广州电视台新闻频道 新闻日日睇 主持人陈扬认为 这体现了一种对公共权力信任的弱化 南方都市报 发表社论也认为 之所以出现此类现象 既是因为相信 相信纯正而高尚的慈善行为只能由民间承担 也是因为怀疑 即对政府的公正与公信力抱有高度的不信任 陈扬认为 这里对政府和公权的不信任包含两层含义 既是对半官方的慈善组织的不信任 也是对受捐地方政府的不信任 清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜对记者表示 此种情况反映出来的政府公信力不够和下降的现象值得反思 资料来源 新华网2006年09月01日 第一财经日报记者熊剑锋政府和民间团体在慈善捐赠中各自扮演何种角色 20 公共管理主体的性质和构成 公共管理主体 合法行使公共管理职能的机构或组织公共组织的特征公共性权威性非营利性合法性公共组织的构成政府部门非政府公共组织 21 政府组织 广义与狭义 政府 通过政治程序建立 在特定区域内行使立法权 司法权和行政权的实体狭义的政府 行政机关广义的政府 立法机关 司法机关 检察机关 行政机关 军事机构以及公共企业 PublicEnterprise 政府是公共管理主体的核心政府制约着公共管理活动的基本范围 性质和方向政府决定着整个公共管理体制及其运行其他公共管理主体直接或间接受政府管理 22 非政府公共组织 非政府公共组织是一个至今仍没有严格定义的概念 第三部门 域 或 独立部门 志愿者组织 非营利组织 非政府组织 慈善组织 免税组织 非政府公共组织与政府职能转移 23 公共管理主体的多元化 公共管理主体多元化的原因社会经济生活日益复杂化和公民需求多样化现代公共事务日益专业化和复杂化人们对政府职能在认识上的转变公共管理主体多元化的现实意义提高公共管理的绩效淡化的 官本位 意识克服政府机构的膨胀 24 中国当代公共管理主体 政府部门 中央政府和地方政府基层行政组织 居委会和村委会公共企业 造币厂 自然垄断企业等事业单位 职能性单位 公益性单位和中介性单位第三部门 社会团体和民办非企业单位 25 第二节政府职能及其调整 政府职能及其体系市场经济条件下的政府职能政府失灵与政府职能调整 26 一 政府职能及其体系 统治职能 管理职能和服务职能统治职能指统治阶级为了实现本阶级的统治而担负的职责政府负有管理国家和社会的职能社会与国家的二元分离使得政府职能中的服务职能越来越重要政治职能 经济职能 文化教育职能和社会职能政治职能是指国家机构在政治事务中所负有的职责 维护国家安全 在国际社会中代表国家利益 保证正常的社会秩序 维护和支持民主制度经济职能指行政机关在经济事务中所负有的职责 克服市场失灵文化教育职能指政府机构在教育 科技 文化 卫生 体育 新闻出版 广播影视等社会科教事业和社会文化事业等方面所负有的职责社会服务职能是政府机关在社会事务领域里所负有的职责 社会福利 社会救济 社会保险 环境保护 治理污染等项事业决策职能 执行职能和监控职能 27 二 市场经济条件下的政府职能 组织公共物品的供给消除各种外部效应防止滥用垄断优势克服信息不充分保障收入分配公平纠正不合理的偏好保持宏观经济稳定增长 28 三 政府失灵与政府职能调整 政府失灵 公共政策失效 现有各种公共决策体制及投票方式的不足 信息的不完全和不充分政府组织的低效率 公共产品和服务提供的低效 政府组织或官员的自利动机 监督机制弱化 内部性与扩张趋势政府组织及官员的寻租行为与腐败政府与市场关系的内部结合也有多种不同的模式美国的 盎格鲁 撒克逊模式 日本的政府主导模式德国的 莱茵模式 防范和治理政府失灵引入市场竞争机制 提高政府组织效率在推动经济体制改革的同时进行政府体制改革消除政府寻租和腐败的土壤和条件在向市场经济体制转型的国家中 从 全能政府 转向 有限政府 从 过度干预 越位 转向 适度干预 定位 从公共服务的 缺少干预 缺位 转向 加强干预 到位 在干预手段上从计划 行政手段为主转向经济 法律手段为主 从直接控制为主转向间接控制为主 提高政府干预的有效性 29 第三节非政府公共组织及其社会功能 非政府公共组织的概念和特征非政府公共组织的类型非政府公共组织的社会功能 30 非政府公共组织的概念和特征 类似的称谓 如 第三部门 域 或 独立部门 志愿者组织 非营利组织 非政府组织 慈善组织 免税组织 等目前国际上的主要定义 王绍光 1999 法律上的定义 如美国国内税法依据组织的资金来源加以定义依据组织的 结构与运作 定义非政府公共组织的特征相对独立性志愿公益性非营利分配性 31 非政府公共组织的类型 统计核算标准分类 如联合国的国际标准工业分类系统 美国约翰 霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的分类体系法律上的分类 如日本的法人分类我国对非政府公共组织的法律分类基本上是按照 登记管理 的原则或标准进行 根据1998年10月25日国务院发布实施的 社会团体登记管理条例 事业单位登记管理暂行条例 民办非企业单位登记管理暂行条例 以及1999年9月1日开始实施的 中华人民共和国公益事业捐赠法 等法律法规的规定 我国的非政府公共组织分为社会团体 事业单位和民办非企业单位 32 非政府公共组织的社会功能 为社会发展创造和积累社会资本根据哈佛大学教授罗伯特 D 普特南的定义 社会资本 指的是社会组织的特征 例如信任 规范和网络 它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率 非政府公共组织在社会资本的创造和积累中的作用有内部效应与外部效应之分 从内部来说 它对组织成员进行社会化 使之融入某种文化之中 并使他们在信任和合作之中增进共同利益 从外部来说 非政府公共组织将国家与社会联系起来 将利益融合和关联起来 并建构合作性群体的范围和多样性 提高公共物品供给效率在政府与公民之间 政府与企业之间发挥桥梁和纽带作用 所倡导的是积极的公民精神 道德责任和有利他主义的精神 有助于将市场机制引入公共服务领域 满足多元化公共需求政府的服务趋向于 普遍性 很难对社会的多元需求作出及时 恰当的反应 非政府公共组织支持和体现了社会的 自由 和 多元化 价值 能够有效地满足社会的多元化需求 非政府公共组织之所以能够较好满足多元化公共需求 是由于它能有效组合运用社会各方面的资源 促进社会领域的现代化社会的现代化意味着 公民社会 CivilSociety 的形成发达的非政府公共组织是培养公民意识的重要条件 33 进一步思考的问题 卫生死角 与公共治理 古希腊哲人亚里斯多德曾经断言 凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务 人们关怀着自己的所有 而忽视公共的事务 对于公共的一切 他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务 英国科学家哈丁用 公地悲剧 描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果 犹如一句谶语 长沙市银盆岭老鸦冲 一座垃圾山 十年搬不走 的 公地悲剧 的上演恰不幸被言中 结果正如哈丁设想的一样 发生的是一场无人缴费 无人管理 垃圾成山的 公地悲剧 社区居民将垃圾随手一扔 方便省事 企业 街道办事处 环卫部门相互推诿 多一事不如少一事 况且是费力又费钱的公共事务 十年 一道山清水秀的天然谷地被堆积成臭一个臭气难闻的 卫生死角 也堆积出城市公共事务管理中的弊病与危机 湘声报 04 04 22 思考题 1 该案例中 产生 公地悲剧 和 城市卫生死角 的原因是什么 2 如何解决城市管理中的 卫生死角 问题 34 公共管理学 第三章公共管理权力 35 本章知识提要 公共权力的内涵 作用和特征社会权力与国家权力的关系及相互间的差别公共权力异化的成因和制约机制公共权力制约手段 36 第一节权力和公共权力 牵引案例 嘉禾拆迁事件2003年7月 占地189亩的嘉禾珠泉商贸城项目拆迁建设启动 这本是一项商业性建设 作为县重点招商引资项目 嘉禾县政府积极出手相助 在无项目规划 无拆迁计划方案 无拆迁补偿安置资金足额到位证明和无按规定程序举行听证等要件的情况下 为拆迁人发放 房屋拆迁许可证 对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书 在项目实施过程中 县委 县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁 不仅打出了 谁影响嘉禾一阵子 我就影响他一辈子 的横幅 还联合发文提出 四包两停 政策 要求公职人员必须保证亲属在限期内完成拆迁补偿评估 签好补偿协议 腾出房屋并交付各种证件 甚至还要保证不集体上访和联名告状 否则 将被暂停工作 停发工资 甚至开除或下放到边远地区工作 先后有160多名公职人员受到牵连 11名干部被撤职或调离原工作岗位 甚至在媒体曝光此事和县里负责人在电视上作悔过的同时 对3名不配合的拆迁户进行粗暴拘捕 据悉 对此事负主要责任而被撤职的县委书记周余武是一位民意基础十分好的县委书记 对己特别苛刻 对有过失的官员下手毫不手软 对普通民众亲躬关注这三大特点 使周将自己与官场的浑噩示以鲜明的区别 资料来源 CCTV com 2004年6月9日 新华文摘 2004年第17期 思考 从案例来看 权力具有何种性质和特点 权力的运行有何界限 37 权力的定义和特征 权力的三种定义 能力说 强制说 关系说 综合定义 权力是使人们的个体行为和意志形成一种共同行为和意志的力量 是一定社会主体凭借其对社会资源的控制而拥有的对其他社会主体的强制力量和支配力量 权力的特征 权力是一种结构性社会关系权力是一种非对称的支配力权力的目的在于实现某种价值 38 权力 和 权利 国家权力既是个人权利的保护神 又是个人权利的最大最危险的侵害者 张曙光 市场逻辑与国家观念 上海三联书店1995年版 第4页 区别 二者的行使主体不同 公共机构VS 公民二者的性质不同 公共利益VS 个人利益二者的权限不同 权力限制VS 权利推定二者的行使方式不同 国家强制VS 社会规范联系 权力来自于民 而用之于民 39 权力 权威和职权 权威 非正式权力 其基础是认同 拥戴 自愿权力结构和权威结构职权 根据职责而确定的制度化权力 具有非人格化特征弗伦奇 JohnFrench 和雷文 BertramRaven 的权力划分 法定性权力 LegitimatePower 奖励性权力 RewardPower 强制性权力 CoercivePower 专家性权力 ExpertPower 参照性权力 ReferentPower 马克斯 韦伯论权威 40 公共权力的内涵和作用 公共权力的 公共性 公共权力是 强权的合法化 还是 社会契约 抽象的权力和具体的权力公共权力的作用维持社会生活的秩序稳定防止社会矛盾转化为对抗推动和引导社会秩序演变 41 公共权力的特征 公共权力具有公共性 主权在民 人民的权力或权利高于国家权力公共权力具有相对性权力必须受到限制 绝对权力必然导致专制公共权力具有支配性权力的支配性不可缺少 但法律控制也必需公共权力具有权威性即合法性 源于权力运作的规则性和公开性公共权力具有垄断性既是文明进化的结果 也是权力失控的根源 42 第二节公共权力结构体系 1995年夏季的一个晚上 地处湘南丘陵的李家湾 1 全村100多人集合在晒谷坪上 他们正在议论着村集体上诉乡政府拖欠土地征地款的事情 村民集会的目的是凑钱打官司 大家一致同意每个村民分摊25块钱 并在上访信上一连按下100多个手印 村民的神情似乎表明 不把这场官司打赢 誓不罢休 值得注意的是 上述情景并不是个别现象 农民日报 发表的一篇分析报告指出 组织起来抵制地方社区组织的种种非政策甚至非法行为 已经成为农民自觉或不自觉的行动趋向 农民的集体维权行动 是农民集体为维护自身的合法权益 以合理合法或合理不合法等手段来抵制侵权行为的行动 如果说农民的这种集体行动在增多 那么这种行为的动机 组织方式和社会影响是什么 资料来源 当代中国农民的集体维权行动 中山大学郭正林 43 社会权力与国家权力 在国家与社会亦分亦合的历史长河中 社会权力与国家权力呈现出对立统一的关系 社会权力与国家权力具有内在一致性社会权力的存在是国家权力存在的前提和基础社会权力与国家权力又存在许多差别主体不同 国家权力的主体是宪法和法律授权和规定的各类国家机构及其工作人员 而社会权力主体则既可以是一定的社会群体 包括民族 种族 宗族 阶级 阶层 特殊利益集团 以及这些群体中的个人 功能不同 国家权力的主要功能是通过宪法和法律维护国家与社会的法治秩序 保护公民与社会组织的法定权利与法定权力的行使 社会权力的功能主要在于监督国家权力的运行 并能在国家权力不能或不便干预的社会自治领域发挥其不可替代的作用 强制性不同 国家权力具有自上而下的单向性特征 有很强的命令与服从关系 强制性较强 而社会权力则是多向的 相互的 既自下而上指向国家机关 国家权力 也平行地指向其他社会组织及个人 其强制性较弱 多带有协商 合作性质 并受到来自国家权力的制约 44 社会权力的功能 制衡国家权力社会权力凭借对财富 知识 信念等社会资源的控制可以提供一种权力制衡机制 第四种权力 新闻媒体 所代表的舆论力量可以在很大程度上成为一国之内 最显著的和新的权力核心 平衡利益关系 国家权力既是个人权利的保护神 又是个人权利的最大危险的侵害者 具有一定强制性影响力与支配力的社会权力 却能在相应程度上通过牵制或影响国家权力的运行来保障个人权利的实现 社会管理功能作为社会权力的拥有者 各种社会组织提供了多种渠道来反映公民的意志和利益 管理社会生活 由于这些社会组织可以得到广泛的社会支持 有利于动员各种社会力量来实现自己的组织目标 45 国家权力的社会化 国家权力的结构性社会化立法权的广泛社会参与行政权向社会部分转移司法权的独立性和公正性国家权力的功能性社会化非政府公共组织越来越多地承担起政府分离出来的部分职能非政府公共组织的管理权力来源 法律授权获得的权力政府委托而获得通过契约形成的权力 46 国家权力的具体形式 立法权立法 决定 任免 财政 监督 弹劾 质询 不信任投票等 行政权拘束性行政权力和自由裁量性行政权力行政立法权 行政许可权 行政确认权 行政检查监督权 行政制裁权 行政强制权 行政司法权司法权司法权脱离立法权和行政权而相对独立是历史的巨大进步 司法机关主要通过行使司法权来维护和和执行法律 防止权力的滥用 保障公民的自由 我国的司法机关包括审判机关和检察机关 47 国家权力结构 国家权力的横向结构集权型结构分权型结构民主集中制结构国家权力的纵向结构中央集权结构地方分权结构均权结构联邦结构国家权力结构的核心是处理集权与分权的关系集权制的优缺点分权制的优缺点 48 第三节公共权力的制约 权力的授予必然伴随着责任的规定 权力无法脱离责任而单独存在 公共权力存在着内在矛盾 可能使公共权力的运行偏离公共责任 49 公共权力与公共责任 法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等 并建立责任与权力相统一的规则 公共责任是对公共权力的作用目标 作用范围 作用方式 作用内容等都需要作出的具体规定 公共责任的性质公共责任是一种义务 可理解为一种道德诉求 公共责任是一种任务 不得放弃行使公共权力 公共责任是权力监控的基础 50 客观责任与主观责任 客观责任源于法律 组织机构和社会的规定最直接的客观责任是岗位责任 任何组织存在和发展的基本条件之一最基本的客观责任是法律责任 对法律的忠实执行成为公共责任的核心最重要的客观责任是政治责任 必须对社会公众负责主观责任根植于对忠诚 良知 认同的信仰主观责任乃是指公共管理主体伦理的自主性 或称道德责任主观责任在人们的社会化过程中形成 价值 信念 态度没有建立起维护公共利益的价值取向和信念 也就不会有积极承担公共责任的态度 德治 还是 法治 51 积极责任与消极责任 积极责任强调的是履行与权力相适应的职责与义务 消极责任则是指没有履行社会规定的义务 或违反法律规定的义务以及违法行使职权等所承担的否定性后果 积极责任与消极责任的关系积极的公共责任是消极公共责任的前提和基础 如果没有积极公共责任的有关职责与义务的具体规定 也就不存在消极公共责任的追究 消极公共责任是积极公共责任的保障 如果没有消极责任的规定及追究机制 就无法借助制度上的强制力 使那些不履行或没有很好履行积极公共责任者受到制裁 而那些自觉履行积极责任的公共管理者又会因为制度评价的有失公允而疏于履行积极的公共责任 追究消极责任本身并不是目的 责任追究与惩罚的最终目的是将责任由他律转化为自律 从而提高履行积极责任的自觉性 52 公共权力的异化和制约 公共权力异化的成因人性的二重性权力的二重性权能的二重性公共权力的制约有正式和非正式约束 内部和外部监控正式制度约束 来源于宪法 法律和规章所明确的权力间制约关系非正式制度约束 来源于伦理道德规范 个人和集团的偏好等权力的外部监控权力之间的制约 三权分立 和 议行合一 来自权利的制约 政府权力的有限性原则权力的内部监控结构监控 纵向监控和横向监控 职能监控 纪律监控和法律监控道德自律 通过道德修养的方式约束私人性而发扬公共性 53 公共权力制约手段 行政手段行政监督 审核与批准 备案和备查 汇报与检查等行政监察 内部设立专门的监察机关监督行政机关及人员的行政行为审计和考核行政复议法律手段立法机关的监控 质询和调查 审批预算和决算 弹劾和罢免等司法机关的监控司法审查 由普通司法机关对立法权和行政权的行使进行合宪性与合法性审查国家赔偿 由国家承担赔偿责任的侵权损害赔偿民主参与公民参与 公开听证 民意调查 决策咨询等社会监督 利益集团 舆论监督 54 课后作业 分组探讨案例 政府对 见死不救 该当何责 55 公共管理学 第四章公共管理客体 56 本章知识提要 公共物品的界定和分类公共物品供给方式选择公共部门的经济性管理公共部门的社会性管理 57 第一节公共物品的生产与供给 牵引案例 为什么鲸鱼会有灭绝的危险 一个美国人平均每年消费牛肉73磅 猪肉59磅 鸡肉63磅 但是谁也不会担心这种消费可能导致牛 猪和鸡的灭绝 在日本等一些国家 鲸肉被视为佳肴 1986年 由于担心鲸可能灭绝 一项暂停商业猎鲸的国际法规出台 为什么同样一个市场系统可以保证产出足够的牛 猪和鸡 却偏偏威胁到某些种类的鲸的生存呢 就在限制商业捕鲸法规通过的1986年 某些国家似乎一夜之间出现了动物学研究的热情 急切希望对鲸加以 研究 1987年 日本宣布增加其 科研用鲸 的数量 几乎是该国原有商业消费量的一半 同时 在日本的高额悬赏吸引下 本身并不属于鲸类消费国的冰岛也跃跃欲试 准备将其大部分的 科研用鲸 制成冻肉运往日本 资料来源 美 斯蒂格利茨 经济学 小品和案例 58 公共物品的界定和分类 现代经济学则主要根据物品的消费特征来界定公共物品物品的分类准公共品的三种定义准公共品是具有外部性的私人物品 劳埃德 雷诺兹 准公共品是具有非排他性或具有非竞争性的物品 植草益 准公共品是 俱乐部物品 布坎南 59 纯公共物品的有效提供 公共地悲剧 竞争性市场不能有效提供公共物品公共部门的性质决定它可以解决 公共地悲剧 公共部门提供共同利益构成社会目标的应有之义强制性税收是补偿公共物品供给成本的有效途径公共物品 提供 不等于公共物品 生产 公共部门供给公共物品的低效率配置低效率和X 非效率原因 信息不充分偏好加总的困难政治家和消费者的 近视 缺乏有效的激励和约束机制 60 公用事业的有效供给 公用事业主要指自然垄断行业 提供准公共品 市场性产品 规模经济非常明显有大量的 沉淀资本 必需性基本公共服务自然垄断的政府规制进入规制价格规制自然垄断的放松规制存在着管制失灵或政府失灵技术进步改变了某些行业的性质自然垄断产业的非自然垄断性业务激励性规制的引入激励性规制 价格上限规制 区域间标尺竞争 特许投标制等 61 公益事业的有效供给 公益事业也称为 公共事业 提供具有外部性的准公共品外部效应一个人效用函数的自变量中包含了他人的行为外部收益或成本难以通过市场进行补偿或支付个别成本 收益 与社会成本 收益 不相等消除外部效应的途径科斯的市场交易 含一体化 法 存在交易成本庇古的 征税 补贴 法 信息不充分 难以确定范围和标准 造成干预成本公益性服务的志愿供给非营利组织在克服外部效应中的作用受非营利分配的约束 可以降低消费者之间的信息成本将道德和自律内化于制度之中 可降低了监督费用和对策费用能较好满足多样化社会需求 避免政府强制带来的消费外部性 62 公共物品的供给方式 政府直接生产纯公共品部分准公共品政府间接提供政府与私人签订生产合同授权经营出让经营权 BOT等 政府经济资助政府参股私人和非营利组织自愿提供 63 第二节经济性管理 在不同时代 不同国家 公共部门经济性管理职能的性质 地位 范围和方式有很大的差别 在市场经济条件下 公共部门的经济管理职能主要体现在两个方面 通过宏观经济调控 保持经济总量平衡 推动社会经济稳定 健康和持续发展进行微观经济规制 维护公平的市场秩序 确保公共物品的有效提供 64 宏观经济调控 宏观调控目标充分就业物价稳定经济增长国际收支平衡宏观调控方式直接调控 计划 间接调控 市场 需求管理 运用财政 货币 收入等政策实现短期总量平衡和经济稳定供给管理 通过促进资金积累和经济结构优化实现长期经济发展 65 需求管理政策 理论基础 有效需求不足 价格粘性理论财税政策 直接影响总需求的规模自动稳定器 税收 尤其是比例税 和转移支付政策相机决策政策 扩张性政策和紧缩性政策货币政策 通过中间变量 利率 影响总需求独立性强 较少受政治影响政策时滞比财政政策长收入政策 财政政策和货币政策的辅助政策从软弱的收入政策 规劝 到强硬的价格管理 工资 价格指导 使工资的增长率不超过劳动生产率的增长 66 供给管理政策 理论依据 一定时期内的总供给能力不仅取决于该期生产要素的数量和质量 还取决于这些要素的配置状态 如产业结构的调整 区域结构的布局和投资政策的运用等 产业政策政府利用财政 税收和金融等手段给予优先发展的产业以特殊的支持利用国营企业或权威地位直接参与企业重组 达到产业结构调整的目的区域经济政策区域经济政策首先表现在经济区划上 它是产业政策在空间上的反映区域间经济的平衡发展是区域政策的核心内容区域经济协调旨在协调区域保护主义和区域经济开放之间的矛盾 67 微观经济规制 政府规制 政府对微观经济主体的行为进行限制或鼓励的活动 政府规制的主要内容进入或退出规制价格和收费规制数量和质量规制政府规制方法实行政府定价发放许可证制定产品和服务质量标准激励性规制手段 特许投标竞争 区域间比较竞争和直接竞争 68 第三节社会性管理 社会秩序管理 国家安全 社会治安 民主建设社会保障管理科技事业管理 基础研究 应用开发 咨询服务教育事业管理 基础教育 高等教育 职业技术教育文化事业管理 艺术 图书馆 博物馆 档案馆和文物保护 新闻出版 广播电视电影事业卫生事业管理体育事业管理 体育组织 体育场馆 体育竞赛环保事业管理 69 讨论题 探讨案例 韩国的社会性规制 1 从社会性规制的依据 分析韩国在社会性规制政策中所存在的问题 2 请结合我国某一领域的实际进行分析 分别从规制政策的制定和执行两个方面探讨提高社会性规制的合理性和有效性途径 70 公共管理学 第五章公共管理过程 71 本章知识提要 公共政策的基本性质与功能公共政策过程的基本环节公共组织的构成要素 结构形式与运行规律公共资源的配置与管理过程及其主要内容 72 第一节公共政策管理 北京的出租车换型2002年7月 北京市交通局宣布 北京出租车专用车型标准正在讨论中 2003年11月 有消息说 北京市出租车专用标准基本确定 已递交主管部门审批 标准将淘汰夏利车型 连更新后的车型也言之凿凿 2004年8月28日至9月5日 北京市交通委和市运输局就出租车车身颜色 在网上推出设计方案征求市民意见 在这次意见征询中 每个设计方案都是以北京现代索纳塔为底版 这似乎给人以暗示 北京出租车换型 本地汽车将获优先考虑 后来有关部门出来解释 这种设计只是为了直观效果 国内各厂家在竞争中将会处于同一起跑线 自9月6日起 北京先后有多家本地媒体披露 市交通委确定了北京市出租车准入的技术指标 具体要求包括 排量不低于1 8升 价格不高于15万元 车长4 5米以上 装有GPS卫星定位系统 排放达到欧洲三号标准 燃料以液化石油为佳 消息一出 立即引来各方议论 其中不乏批评之声 无论是北京市交通委还是市运输局都变得谨慎起来 关于此次出租车换型 北京市交通委曾称 标准制定听取了多方意见 吸收了许多专家 学者的建议 并且在政府内部多个部门间进行了协商 统一 但是 在这一项涉及多方利益与普通民众生活的公共政策上 公众却无法从市交通委获悉与此相关的明确信息 而所有的北京市民包括普通的打车者和众多出租车司机都没有获得参与的机会 在出租车换型这一与自身生活息息相关的事情上 公众似乎成了旁观者 73 公共政策的涵义 管理过程论 和 行为准则论 综而言之 公共政策是以政府为主的公共组织为解决社会公共问题 经过广泛参与的政治活动制定行为准则和行动方案 并通过对公共资源的配置予以具体实施的公共管理活动 公共政策体现了政策主体的意志 国家公共法权主体 社会政治法权主体和社会非法权主体公共政策是为了解决社会公共问题 社会必须在承认每一个利益主体对利益追求的合理性与正当性的基础上 通过政策的制定和实施来调节和解决人们之间的利益冲突与矛盾 公共政策的本质是一种利益分配 通过一定的政策程序 将那些带有普遍性 受大多数人关注和对社会影响重大的社会问题纳入到政策议程当中 并通过政策的制定和实施对社会公共资源的有效配置 满足大多数人的利益 公共政策的特征 公共性 合法性 相对稳定性 74 公共政策的功能 公共政策的引导功能借助于目标要素 规范行为方式借助于价值要素 规范行为方向公共政策的协调功能在社会的常态运行下 政策的作用就是对一定范围内的利益矛盾 冲突加以缓解 调和 协调 使之趋于和谐在社会处于激烈变迁 较大转型时期 政策的作用在于重新调整和规范人们之间的行为和行为关系 以保证新的体制 制度和模式的建立公共政策的控制功能公共政策控制功能的最终效果可以是积极的 正面的 也可能是消极的 负面的 主要取决于公共政策的目标 目标与实施方案之间的联系 政策实施的条件与途径 如果公共政策的目标正确 实施方案能确保政策目标的实现 并且实施政策的条件具备 途径正确 政策控制的最终结果就能推动社会发展 反之 政策控制的结果只能导致社会利益矛盾加剧 75 公共政策的层次和类型 公共政策的层次类型元政策 价值性 方向性 程序性元政策 侧重价值陈述 如人口政策 基本政策 高层次的 大型的 长远的 带有战略性的政策方案 具有权威性 广泛性 稳定性 系统性等特征 如计划生育政策 具体政策 如独生子女政策具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施具体政策的实施效果在经验基础上可以直接观察并评价 公共政策的功能类型分配性政策规制性政策再分配政策自律性政策 76 公共政策的形式类型 立法决策宪法 宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动 基本法律 全国人大有权制定和修改刑事 民事 国家机构的和其他的基本法律 其他法律 指由全国人大及其常委会制定的行为规范 人大决定 人大有立法权 决定权 任免权和监督权 作为人大决定权行使的结果 就是决议 决定 命令 条例等的制定和颁行 行政决策行政法规 以总理令的形式发布行政措施 决定和命令 以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布部门规章 国务院各部 委在本部门的权限内发布的命令 指示和规章中国的司法决策 国家最高司法机关司法解释中的批复 解答 规定 通知等执政党的政策 以两种形式成为公共政策中共中央与国家机构联名发布政策方案 中共中央提出政策创议政府决策以党提出的政策原则为依据 77 公共政策过程 公共政策过程由政策制定 政策执行 政策评估 政策监控和政策终结等环节所组成 这些环节构成一个政策周期 其中 政策的制定和政策执行是政策过程的基本环节 政策的制定政策问题和政策议程由社会问题到政策问题由系统议程 公众议程 到正式议程政策目标和政策规划政策选择和政策合法化政策的执行三个阶段 准备阶段 政策认知 制定政策执行计划 进行物质和组织准备等 实施阶段 政策宣传 政策实验和全面推广等和总结阶段 监测 再决策等活动环节 政策执行的原则 原则性与灵活性相结合 实事求是与注重时效相结合 强制执行与说服宣传相结合政策执行的影响因素 政策问题的复杂程度 政策制定的科学程度 执行机构的权责体系 执行人员的素质能力 政策对象的服从状况 及环境因素 78 第二节公共组织管理 讨论案例 机构传奇 我国政府机构臃肿的原因何在 为什么多次精简机构但每次都难以避免重新膨胀的结果 你对当前我国政府机构改革有何设想 79 公共组织的构成要素 组织目标组织目标既是开展公共管理活动的依据 也是评判公共管理绩效的标准从执行的角度可划分为法定目标和操作目标从任务角度可划分为工作目标和自身建设目标从职责关系的角度可划分为整体目标 部门目标 单位目标和个人目标从时间角度可划分为长期目标 中期目标和短期目标等职能范围职能范围是根据组织目标确定的公共组织行使职权的活动和作用范围从其性质的角度可划分为政治职能 经济职能 社会职能等从专业领域角度可划分为经济 教育 文化 军事 人事等职能从管理角度可划分为计划 组织 控制 指挥 协调 监督等职能机构设置机构设置问题是公共组织的核心问题 是决定公共组织效率的关键规章制度用正式文件或书面规定的形式明确组织目标 职能任务 工作程序 权责关系 内部分工及活动方式 80 公共组织结构 公共组织结构分为纵向结构和横向结构两个方面纵向结构是以层级制为基础的垂直分工横向结构是公共组织的职能分工按业务性质进行分工 如财政 外交等按管理程序分工 分别根据决策 执行 咨询 信息反馈和监督等环节设置按管理对象分工 分别以对人或物的管理作为划分标准管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴管理幅度与管理层次成反比例关系应当从客观实际出发确定管理幅度和管理层次的最佳结合点横向结构和纵向结构的不同结合状态直线结构形式 首长负责决定组织内的一切事项职能结构形式 下级部门要接受上级各个职能部门的指挥直线职能结构 以直线为主 通过上级发生间接领导关系矩阵结构形式 组织成员受到双重领导 垂直领导和水平领导并重 81 公共组织的设计 公共组织的设计原则法制原则 职能 机构 人员要依法配置 活动受到法律 法规的约束效率原则 机构和人员设置合理 管理层级和管理幅度适当统一原则 机构完整 目标统一 层级节制 权责明确人性原则 调动和发挥人的积极性和创造性 尊重人的价值和尊严 有利于人的潜能发挥和成长适应原则 保持适度的弹性和机动性公共组织的设计程序演绎的设计程序 由上而下的设计程序 主要包括了解组织的目标 确定工作计划及其单位配置 决定作业及其职位配置以及综合考虑权责划分等归纳的设计程序 包括决定作业活动及组合职位 将职位组合为单位和决定组织内部层级三个基本环节演绎和归纳两种设计程序稳中有各有其利弊 在实际的组织设计中 往往综合运用两种程序 一般而言 在对组织的上层结构进行设计时 可以演绎方法为主 对于基层单位的设计 则宜以归纳的设计程序为主 82 公共组织变革 公共组织变革的模式激进式变革和渐进式变革内涵式变革和外延式变革以人为中心的变革 以组织结构为中心的变革和以技术为中心的变革公共组织变革的影响因素公共组织变革的动因环境动因职能动因目标动因人事动因专家动因技术动因公共组织变革的阻力认识偏差利益调整改革成本组织惰性变革的不确定性 83 第三节公共资源管理 讨论案例 引咎辞职 剧本好看戏难开引咎辞职制与正常的免职规定有何不同 它们之间如何衔接 你认为有咎不辞 有咎难辞的原因是什么 怎样才能克服这种现象 从完善公务员退出机制的角度 分析我国实行引咎辞职制的制度条件 84 一 公共人力资源管理 公共人力资源的特征公共性 法定性 层次性 责任性公共人力资源规划内外环境分析与目标规划 现有人力资源状况分析 人力资源的预测和人力资源规划的实施与评估公共人力资源的分类管理品位分类是按照人的资格 能力 水平等个人素质条件进行分类 其特点主要有二