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第十三章国家预算和财政体制 第一节国家预算的一般概念 国家预算的产生及意义预算年度国家预算的原则 一 国家预算的产生及意义 国家预算的概念国家预算是国家财政的收支计划 是以收支平衡表形式表现的 具有法律地位的文件 是国家财政实现计划管理的工具 从形式上看 国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格 可以使人们清楚地了解政府的收支活动 成为反映政府财政活动的一面镜子 从实际经济内容来看 国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排 预算的执行是财政资金的筹措和使用过程 国家决算则是国家预算执行的总结 从更深的层次上说 国家预算反映的是政府活动的范围 方向和政策 同时 由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效 因而又是国家的重要立法文件 体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督 现代国家预算的产生国家预算是比税收 国债都要年轻的一个财政范畴 国家预算起源于英国 国家预算是资产阶级同封建贵族阶级斗争的产物 是作为一种斗争手段产生的 英国于17世纪编制了第一个国家预算 随后欧美和日本等其他资本主义国家的预算制度相继建立 至20世纪 几乎所有的国家都建立国家预算制度 我国的国家预算制度始于清朝末年 1898年 清光绪24年 在戊戌变法 明定国事诏书 中有 改革财政 实行国家预算 的条文 1908年 清光绪34年 清政府颁布 清理财政章程 计划于1910年 宣统二年 起试编国家预算 北洋军阀和国民党政府也编制了它的预算 国家预算是一个历史范畴 是历史发展到一定阶段的产物 二 预算年度 预算通常按年编制 预算年度指预算收支的起始的有效年限 通常为一年 预算年度的分类 历年制 从1月1日至同年12月31日 采用历年制的国家最多 如法国 德国 奥地利 意大利 中国等 跨年制 即从某年某月某日开始至此年某年某月某日止 中间历经12个月 跨越两个年度 自4月1日至此年3月31日止为一个预算年度 如英国 加拿大 日本 新加坡等国家采用自7月1日至此年6月30日止为一个预算年度 如瑞典 孟加拉国 巴基斯坦 埃及等国采用自10月1日至此年9月30日止为一个预算年度 如美国 泰国等国采用 各国预算年度的采用主要考虑该国的国情 历史的原因 传统习惯等因素 三 国家预算的原则 公开性可靠性完整性统一性年度性法律性 第二节国家预算的类别及组织形式 国家预算的类别 1 按预算编制的形式分类 可以分为单式预算和复式预算 单式预算是指将国家的全部财政收支汇集编入一个总预算内 形成一个收支项目安排对照表 复式预算是指将国家的全部财政收支按其经济性质汇集编入两个或两个以上的预算 从而形成两个或两个以上的收支对照表 2 按预算的内容差别分类 可以分为增量预算和零基预算 增量预算是指预算年度的财政收支计划指标的确定 以上年财政收支执行数为基础 再考虑新的年度国家经济发展情况加以调整确定 零基预算是指新的预算年度财政收支计划指标的确定 不考虑以前年度的收支执行情况 而以 零 为基础 结合经济发展情况及财力可能 从根本上重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式 3 按预算项目能否直接反映其经济效果分类 可以分为投入预算和效绩预算 投入预算是指只能反映投入项目的用途和支出金额 而不考虑其支出的经济效果的预算 效绩预算是指根据成本 效益比较的原则 决定支出项目是否必要及其金额大小的预算 4 按预算分级管理的要求分类 可以分为中央预算和地方预算 中央预算是指中央政府预算 由中央各部门的预算及地方向中央的上解收入 中央对地方的返还或补助数额组成 地方预算是指由地方各级政府预算组成的预算 包括本级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入 上级对下级政府的返还或给予补助的数额 5 按收支管理范围和内容的分合关系分类 可以分为总预算和单位预算 总预算是指政府财政部门的汇总预算 单位预算是指部门 单位或项目的收支预算 6 按预算作用的时间长短分类 可以分为年度预算和中长期预算 年度预算是指预算有效期为 年的财政收支预算 中长期预算是指预算有效期为1年以上的财政收支预算 7 按预算收支的平衡状况分类 可以分为平衡预算和差额预算 平衡预算是指预算收入等于预算支出的预算 差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算 二 预算的组织形式 国家预算也就是政府收支预算 一般来说 有一级政府即有一级财政收支活动主体 也就应有一级预算 在现代社会 大多数国家都实行多级预算 从而产生了国家预算的级次和组成的问题 我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的 我国预算法明确规定 国家实行一级政府一级预算 共五级预算 国家预算中央预算地方预算省 自治区 直辖市 预算市 自治州 盟 预算县 不设区的市 市辖区 旗预算 乡 民族乡 镇 预算 第三节预算立法及预算程序 一 中华人民共和国预算法 1994年3月22日经第八届全国人民代表大会通过 自1995年1月1日实行 国家预算法的指导思想 1 强化预算的法律约束力 使预算收支真正成为法令性的刚性指标 2 规范预算管理程序 明确预算管理职权 3 加强预算管理与促进改革和发展经济的密切结合 4 加强法律的科学性和可行性的密切结合 我国预算法对国家预算程序的有关规定 预算管理职权明确国家各级权力机关 政府机关 各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在算管理中的职权 是保证预算严格依法管理的前提条件 因而是预算法的核心内容 根据宪法和有关法律的规定 对预算管理职权做出如下的规定 1 各级人民代表大会的职权各级人民代表大会的职权主要有 预算 决算的审批权 预算 决算的监督权 对预算 决算方面不适当的决定的撤销权 各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算 决算的不适当的决定 2 各级人民代表大会常务委员会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权主要有 预算执行的监督权 预算调整方案的审批权 根据授权 对决算进行审批 对预算 决算方面不适当的决定的撤销权 各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算 决算的不适当的决定 3 各级政府的职权各级政府的职权主要有 财政体制具体办法的确定权 预算 决算草案的编制权 预备费动用的决定权 预算执行的组织和监督权 对预算 决算方面不适当的决定的撤销权 各级政府有权改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算 决算的不适当的决定 4 各级财政部门的职责各级财政部门的职责主要是 具体编制本级预 决算草案 具体组织本级预算或总预算的执行 提出本级预备费动用方案和预算调整方案 定期向预算法规定的程序报告预算执行情况 二 预算程序预算程序指预算的周期过程 它起于一个财政年度开始以前 而讫止于一个财政年度结束之后 世界各国的预算程序分为预算编制 预算批准 预算执行和国家决算等四个阶段 预算编制 批准 执行和决算程序 1 预算编制和批准预算编制是整个预算工作程序的开始 国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示 具体事项由财政部门部署 各地方政府应按国务院规定的时间 将本级总预算草案报国务院审核汇总 各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前 将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审 在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告 预算草案经人民代表大会审查和批准 方能成立 中央预算由全国人民代表大会批准 地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准 2 预算执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节 收入入库 支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行 各级预算由本级政府组织执行 具体工作由本级财政部门负责 预算收入征收部门 必须依法及时 足额征收应征收的预算收入 有预算收入上缴任务的部门和单位 必须依照法规的规定 将应上缴的预算资金及时 足额地上缴国库 各级政府财政部门必须依照法律和规定及时 足额地拨付预算支出资金 并加强管理和监督 县级以上各级预算必须设立国库 具备条件的乡 民族乡 镇也应设立国库 中央金库业务由中国人民银行经理 地方国库业务依照国务院的有关规定办理 各级政府预算预备费的动用 由本级政府部门提出 并报本级政府决定 各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理 用于预算执行中的资金周转 不准挪作他用 预算调整 必须经各级人民代表大会常务委员会审查和批准 未经批准不得调整预算 各部门 各单位的预算支出 不同科目间需要调整使用的 必须按国务院财政部门的规定报经批准 3 决算草案决算草案由各级政府 各部门 各单位 在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制 具体事项由国务院财政部门部署 决算草案的审批和预算草案的审批的程序相同 各级政府决算批准后 财政部门要向本级各部门批复决算 地方各级政府还应将批准的决算 报上一级政府备案 4 监督与法律责任全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算 决算进行监督 县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算 决算进行监督 乡 民族乡 镇人民代表大会对本级预算 决算进行监督 各级政府审计部门对本级各部门 各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督 第四节复式预算 复式预算的内容分为经费预算和资本预算 经费预算又称为经常性预算或普通预算 是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算 其收入主要是税收 支出主要是文教 行政和国防等方面的经费开支 资本预算又称为建设性预算或投资预算 是综合反映建设资金的来源和运用的预算 其收入主要以国债为收入来源 其支出主要用于经济建设 对于复式预算 各国的称谓有所不同 丹麦 瑞典称为经常预算和资本预算 美国称为普通预算和紧急预算 英国称为线上和线下预算 法国称为经常业务和临时业务 日本称为一般预算和特别预算 我国实行复式预算的历史我国复式预算制度的实行可追溯到1991年 该年10月 国务院发布 国家预算管理条例 此后 我国已开始实行复式预算制度 从1992年开始 我国的中央预算和部分省市预算采用了复式预算形式进行编制 当时的复式预算制度将我国的预算分为经常性预算和建设性预算 由于当时的复式预算只是在原有的收支规模基础上 对预算收支科目按性质和用途进行了划分 这样的复式预算自然不能够适应社会主义市场经济体制的要求 因为它是在原来计划经济的框架内进行设计的 而不是依市场经济的要求重新设计预算 而且 这样的复式预算并未将一些反映政府经济行为的资金包括在内 影响了财政宏观调控能力的发挥 再者 国家债务管理办法未改变 债务收支资金来源不明确 这些都对复式预算的改革提出了要求 1994年我国颁布了预算法及其实施条例 我国复式预算的进一步完善 公共预算的完善必须明确区分不同性质的财政资金 只有体现社会经济管理需要的财政资金才能将其归入公共预算 我国的一部分预算外资金的收支体现了政府管理社会的需要 需要纳入预算管理 只有这样 才能使我国的预算符合市场经济所需要的预算的完整性和统一性的要求 国有资产经营预算的完善由于国有资产经营预算的一些收支形式与公共预算相类似 这里区分资金收支的性质以正确地将体现不同经济性质的资金归入不同的预算就很有其必要性 其中的关键是区分政府以何种身份进行财政资金的收支 社会保障预算的完善由于目前我国的社会保障基金还是多头管理 因此 明确社会保障基金是财政资金就成为将社会保障预算纳入财政预算的前提 社会保障预算的收入来源应主要是社会保障税 其收入不足以支付社会保障支出需要的部分应由政府的公共预算予以补足 社会保障预算与公共预算都是政府以社会管理者的身份进行收支的 只是因为社会保障预算的收支有其专门的用途 因此 将其单列是可行的 实行基金预算这主要是根据不同时期经济形势的特点 建立起有专门收支用途的预算 这些预算的实质应是基金预算 第五节财政体制的内涵 一 财政体制的概念及范围财政体制的概念国家财政体制是指规定一国预算的组成体系 处理各级预算的财政分配关系 确定各级预算的收支范围和管理权限的一项重要制度 它主要包括两层含义 一是指管理体系 即在国家预算中 中央与地方以及地方各级政府形成的预算管理体系 包括预算管理的组织机构 组织形式 决策权限 监督方式等 二是指预算管理的根本制度 即在预算管理体系中 各级预算之间的职责权限及财力的划分 从严格意义上说 国家财政体制与财政管理体制既有联系 又有区别 国家财政体制是财政管理体制的基本部分 居于主导地位 财政体制的内容确定预算管理主体和级次预算收支的划分原则和方法预算管理权限的划分预算调节制度和方法预算体制的核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权与分权的关系问题 财政体制是国家财政管理体制的重要组成部分 财政管理体制有广义和狭义之分 广义指规定各级政府之间以及国家同企业 事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度 包括国家财政体制 税收管理体制 国有企业财务管理体制 文教行政事业财务管理体制 基本建设财务管理体制的 国家财政体制是财政管理体制的主导环节 狭义的财政管理体制即为财政体制 二 财政体制的实质 财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配和管理上的集权与分权 集中与分散的关系 国家的各项职能是由各级政府共同承担的 为了保证各级政府完成一定的政治经济任务 就必须在中央与地方政府 地方各级政府之间 明确划分各自的财政收支范围 财政资金支配权和财政管理权 一般地说 各级政府有什么样的行政权力 事权 就应当有相应的财权 以便从财力上保证各级政府实现其职能 国外的财政分级模式联邦分权型 联邦制国家侧重于分权 美国和德国是这一类型的代表 其特征是地方有独立的财政收支权 调剂权 地方议会有独立的税收立法权等 中央集权型 单一制国家侧重与集权 英国 法国是这一类型的代表 法国主要的税种增值税 个人所得税 企业所得税 消费税与关税全部中央收入 不与地方分成 中央预算收入占总收入的80 左右 地方预算支出的20 以上靠中央补助 集权与分权结合型 日本是这一类型的代表 在收入方面 中央预算集中60 以上 在支出方面 中央预算支出的比重不到40 中央预算集中的收入由1 3铜鼓哦税收返还和补助形式返还给地方使用 集权与分权关系的决定因素国家政权结构 国家队经济生活的干预 经济体制 各时期的政治经济形势与政策变化 财政学 27 第二节政府间的财政收支关系 一 分税制 一 分税制的概念与内容所谓分税制 是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上 按照事权和财权相统一的原则 结合税种的特性 划分中央与地方的税收管理权限和税收收入 并辅之以补助制的预算管理体制模式 分税制的内涵极为丰富 它包括分说 分权 分征 分管等内容 财政学 28 二 分税制的类型与特点1 分税制的类型 1 完全分税型完全分税型也可称为分权型分税模式 其特点是 1 将税种按中央税和地方税彻底分开 不设置中央与地方的共享税 各级政府具有相对独立的税收体系 2 中央和地方各自享有独立的税收立法权 调整权 减免权等 财政学 29 3 设立中央和地方两套税收征收管理机构 明确划分各自的征收管理权限 4 建立中央和地方分级预算管理体系 各自享有独立自主的财政收支权 5 地方财政的最后平衡通过中央的转移支付解决 实行这种类型分税制的多为联邦制国家 财政学 30 2 适度分税型适度分税型也称集权型分税模式 其与完全分税型所不同的是 1 在税种划分上 除中央税和地方税外 还设置共享税 2 中央制定统一的税收法律和管理法规 地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据 制定本地的具体实施管理办法 实行这种分税制的多为单一制国家或称中央集权制国家 财政学 31 2 分税制的特点 1 明确划分各级政府的事权 2 维护中央财政的主导地位 3 各级财政拥有自己独立的主体税种 财政学 32 三 我国分税制改革的必要性及主要内容1 我国分税制改革的必要性 1 分税制可以规范和稳定中央地方之间的财政分配关系 2 分税制有利于增强中央政府的宏观控制能力 财政学 33 3 分税制有利于打破地区分割 规范地方政府行为 促使生产要素的合理流动和全国统一市场的形成 4 分税制能改变企业隶属于某一级政府的状况 既有利于企业转换经营机制 真正成为独立的市场经济主体 也有利于政府转换职能 致力于提高公共产品供给的效率和公共服务的水平 财政学 34 分税制改革的指导思想 正确处理中央与地方的利益关系 促进国家财政收入合理增长 逐步提高中央财政收入的比重 合理调节地区之间财力分配 坚持 统一政策与分级管理相结合 的原则 坚持整体设计与逐步推进相结合的原则 财政学 35 我国分税制改革的主要内容 1 中央与地方的事权和支出划分 根据现在中央政府与地方政府事权的划分 中央财政主要承担国家安全 外交和中央国家机关运转所需经费 调整国民经济结构 协调地区发展 实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济 事业发展所需支出 财政学 36 2 中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则 按税种划分中央与地方的收入 将维护国家权益 实施宏观调控所必需的税种划为中央税 将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税 将适合地方征管的税种划为地方税 并充实地方税税种 增加地方税收入 中央地方共享税 1 增值税的中央地方分享比例为 和 企业所得税的中央地方分享比例为 和 印花税的 证券交易印花税 中央地方分享比例为 和 财政学 37 3 中央财政对地方税收返还数额的确定 为了保持地方既得利益格局 逐步达到改革的目的 中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定 按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况 核定1993年中央从地方净上划的收入数额 1993年中央净上划收入 全部返还地方 保证现有地方既得财力 并以此作为以后中央对地方税收返还基数 1994年以后 税收返还额在1993年基数上逐年递增 财政学 38 4 原体制中央补助 地方上解及有关结算事项的处理 财政学 39 四 完善分税制的必要性及思路1 完善分税制的必要性 1 各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责尚缺乏科学 合理的界定 2 财权和收入划分不够科学 合理 首先 税收立法权和税收政策制定权过于集中 地方没有税收立法权 只有部分地方税收行政法规的制定权 财政学 40 其次 分税制之后的企业所得税仍是按行政隶属关系划分的 这种划分方法不符合政企分离的原则 第三 地方税收体系不健全 收入水平不高 自给率偏低 第四 省级以下预算管理体制不完善 财政学 41 2 完善分税制的思路 1 进一步明确各级政府的事权范围和各级财政主体的支出职责 首先 根据政府职能的转换对财政职责范围重新界定 其次 在明确财政职责范围的前提下 重新划分中央与地方的支出职责 财政学 42 2 调整税收划分的格局和税收管理权限 按照政府职能分工层次标准和公共产品受益范围标准 将涉及到全国范围的宏观经济稳定收入分配公平的税种及税基分布不均匀的税种划给中央政府 将涉及地方性的 便于地方管理的 受经济周期影响较小的税种划给地方政府 实行以分税分率制为特征的彻底的分税制 将税种划分为中央税和地方税 而不设置共享税 财政学 43 3 建立科学合理的政府间转移支付制度 4 加强财政资金管理 提高地方财政的运行质量 二 政府间支出责任的划分 一 划分政府间财政支出责任的主要依据 财政学 44 1 社会共同事务受益空间的划分就中央与地方政府的关系而言 凡是其受益面覆盖全国的社会共同事务 其支出的责任就应当属于中央政府 否则就应当属于地方政府 财政学 45 2 再分配与平衡需要中央政府承担在有关区域间进行收入再分配并平衡地区间社会共同事务供给水平的支出责任 二 划分政府间支出责任的一般方法 财政学 46 财政学 47 第一类是由中央政府 或联邦政府 承担其支出责任的社会共同事务 第二类是由地方政府承担其支出责任的社会共同事务 第三类是由中央和地方共同承担其支出责任的杜会共同事务 或者是支出责任归属不明确的社会共同事务 财政学 48 三 政府间收入的划分 一 中央与地方政府之间收入划分的原则1 效率原则就是以征税效率高低为划分标准 这是从征收方来说的 财政学 49 2 适应原则就是以税基广狭为划分标准 税基广的税种归中央政府 税基狭的税种归地方政府 3 恰当原则就是以税负分配公平为划分标准 4 经济利益原则就是以税收的调控能力为划分标准 财政学 50 二 中央与地方政府之间在具体收入上的划分根据上面所说的中央与地方收入划分的原则 我们将具体阐述每个税种的归属 1 所得税个人所得税由中央政府征收 或者主要由中央政府征收 地方政府可以用税收附加的形式课征一部分 作为对课税对象从地方公共服务受益的一种补偿 公司所得税应由中央政府征收 或者主要由中央政府征收 地方政府以附加的形式进行征收 财政学 51 2 关税 包括进口关税和出口关税 对国家的进出口具有较强的调控能力 是保护国家经济利益的主要政策工具 应该由中央政府进行征收 3 资源税 资源税可以由中央政府征收 或者由中央与地方政府共同征收 4 财产税 财产税的征收对象如房屋具有不可流动性 且税源分散 核查困难 由地方政府征收更符合效率要求 财政学 52 5 增值税 由中央政府来征收是可取的 地方政府可以参与分成 6 营业税 营业税税源分散 宏观调控能力弱 所以应该划为地方收入 财政学 53 第三节政府间的财政转移支付制度 一 转移支付概述 一 政府转移支付制度的含义与特点1 政府转移支付制度的含义政府间财政转移支付是指一国基于各级政府的财政收入能力与支出需求的不一致 以实现各地公共服务水平的均等化为目标而实行的一种财政资金转移或财政均衡制度 财政学 54 政府转移支付制度有广义与狭义之分 广义的政府间财政转移支付有三种转移形式 一是上级政府将其财政资金的一部分转作下级政府预算收入来源的补助形式 二是下级政府将其预算收入的一部分转移给上级政府 三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移 狭义上讲的财政转移支付主要指上级政府将其财政资金的一部分转移给下级政府 这里讲的转移支付一般指狭义的转移支付 财政学 55 2 政府间财政转移支付的特点 1 制度化和法制化 2 运用方式灵活 3 政策性强 4 内部性内部性是指转移支付的范围仅限于上下级各级财政纵向之间或横向财政各区域之间的财政资金流动 即财政资金只在政府内部上下级政府以及同级政府相互之间的再分配 财政资金并不流出政府之外 财政学 56 5 公正性公正性主要体现在通过政府间的转移支付 有效地调节各地客观存在的财政经济发展差距 使居住在全国各地的居民均可享受到政府提供的大体相当的公共服务水平 财政学 57 二 实施转移支付的目的1 实现横向财政平衡财政横向失衡 即同级政府的不同地区之间存在财政收支方面的差异 2 实现财政纵向失衡财政纵向失衡 即在多级财政体制中 上下级政府之间出现财政收支差异 3 纠正公共产品的外溢性问题4 促进落后地区的资源开发和经济发展 财政学 58 二 转移支付的种类与效果 一 无条件转移支付无条件转移支付是指中央政府向地方的不附加任