对新一轮土地利用总体规划修编工作的简单探讨

对新一轮土地利用总体规划修编工作的简单探讨 郭兴红 会泽县国土资源局 云南 会泽 摘摘 要 要 本文从土地利用总体规划修编工作需注重的问题 存在问题作全面简要分析 特别是对土 地生态功能的重视 就新一轮土地利用总体规划修编工作提出建议 进一步明确土地利用总体规划管理的 措施 关键词 关键词 土地规划 修编 工作 措施 随着我国经济社会的快速发展 城镇化 城市化 工业化和现代化正处于快速的发展阶段 经济发展 与资源 环境的矛盾日益突出 特别是面临极有限的土地资源的供给约束以及土地生态环境的恶化 土地 利用总体规划的重要性日益显现 今年是现行土地利用总体规划实施的末期年 目前 各地正在紧罗密鼓 地推进新一轮土地利用总体规划修编前期工作 在土地利用总体规划修编工作中 应吸取上一轮甚至上二 轮规划的经验和教训 认真总结和分析新一轮土地利用总体规划修编开展的前期工作和各类用地布局成果 谨慎应对规划修编工作中一些敏感性 突出性问题 特别是要对土地生态功能的重视 真正做到科学 务 实 合理的编制规划 笔者就新一轮土地利用总体规划修编工作谈点个人肤浅的认识 一 新一轮土地利用总体规划修编工作需重视的问题一 新一轮土地利用总体规划修编工作需重视的问题 新一轮土地利用总体规划管理及实施的中期年到末期年 即从 2011 年到 2020 年是实现中国现代化建 设第三步战略目标的重要发展阶段 为全面建设小康社会的奋斗目标提供资源保障 推进工业化 城镇化 和城市化进程 走新型城市化道路 实施可持续发展战略 完善社会主义市场经济体制 促进区域经济协 调发展等目标和任务均对土地利用总体规划修编工作提出了更高 更新的要求 1 市场经济体制对土地资源市场配置的要求 改革开放以来 我国社会主义市场经济体制逐步完善 基本确立了社会主义市场经济体制的改革方向 明确要求正确把握市场机制与宏观调控的关系 土地利用总体规划工作既要适应市场经济发展的需要 又 要发挥其对市场经济的引导和调控作用 以建立和完善土地利用规划的新机制 十六届三中全会提出 更 大程度地发挥市场在经济配置中的基础性作用 同时进一步强调 健全国家宏观调控 土地利用总体规 划在战略层面上要为实现土地作为宏观调控手段提供基础 在规划的内容以及实施措施上要侧重于市场手 段对土地资源的配置作用 2 为全面建设小康社会提供土地资源保障 我国工业化 城镇化和城市化已处于快速的发展阶段 在曾经的工业化发展进程中 粗放的开发利用 方式造成了极大的资源浪费 土地和矿产资源相对短缺是我国不争的事实 现有的资源是难满足 21 世纪 经济社会可持续发展的需要 人类进步和发展是历史的主题 不可逆转 从现在到 2020 年 将是资源约 束最严峻的时期 资源约束已经成为对经济发展的第一约束因素 党的十六大提出了全面建设小康社会的 宏伟目标 并提出在优化结构和全面提高效益的基础上 国内生产总值到 2020 年要比 2000 年 翻两番 我国综合国力和国际竞争力明显加强 党的十七大提出了 实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建 设生产发展 生活宽裕 乡风文明 村容整洁 管理民主的社会主义新农村 要求到 2020 年 国家粮 食安全和主要农产品供给得到有效保障 农民人均纯收入比 2008 年翻一番 从有关资料中的数据和现实 都表明 我国经济发展总体状况已发生了质的变化 经济发展进入了新的阶段 工业化 城镇化和城市化 水平不断提高 面对资源短缺这一严峻现实 我们别无选择 只能发展循环经济 走资源节约型社会之路 这就要求我们必须合理利用现有的资源 因此 编制一个科学 合理 公开和可操作性强的土地利用总体 规划是历史的必然 土地利用的矛盾主要表现为耕地保护与建设占用耕地的矛盾 耕地保护与生态用地的 矛盾以及土地供求矛盾的区域差异性 对土地利用总体规划修编工作的科学 务实和可操作理念提出了新 的挑战和更高的要求 3 科学发展观对土地资源的统筹要求 十六届三中全会提出了 坚持以人为本 树立全面 协调 可持续的发展观 促进经济社会和人的全 面发展 强调 按照统筹城乡发展 统筹区域发展 统筹经济社会发展 统筹人与自然和谐发展 统筹 国内发展和对外开放的要求 的 五个统筹 要求 推进改革和发展 这就是科学发展观 协调发展 就 是要统筹城乡发展 统筹区域发展 统筹经济社会发展 统筹人与自然和谐发展 统筹国内发展和对外开 放 推进经济 政治 文化建设的各个环节和各个方面协调 可持续发展 就是要促进人和自然的和谐 实现经济发展和人口 资源 环境相协调 走生产发展 生活富裕 生态良好的文明之路 保证世代永续 发展 科学发展观的理论核心 就是紧密地围绕着两条基础主线 其一 努力把握人与自然的平衡 其二 努力实现人与人之间关系的和谐 落实到土地利用总体规划上首先是统筹经济与社会 规划不仅要考虑到 经济发展的耕地需求 也要稳定播种面积 满足粮食安全 社会稳定 新农村建设等的用地需求 十七届 三中全会明确 统筹土地利用和城乡规划 合理安排市 县域城镇建设 农田保护 产业聚集 村落分 布 生态涵养等空间布局 定位并协调好土地利用总体规划 城市总体规划 村庄及集镇规划 必须统 筹城乡经济社会发展 始终把着力构建新型工农 城乡关系作为加快推进现代化的重大战略 尽快在城乡 规划 产业布局 基础设施建设 公共服务一体化等方面取得突破 党的十七大报告提出 推动区域协调发展 优化国土开发格局 加强国土规划 按照形成主体功 能区的要求 完善区域政策 调整经济布局 走中国特色城镇化道路 按照统筹城乡 布局合理 节约 土地 功能完善 以大带小的原则 促进大中小城市和小城镇协调发展 目前国家积极推进西部大开发 有效发挥中部地区综合优势 支持中西部地区加快改革发展的政策对具有宏观调控职能的土地利用总体规 划具有重大的深远意义 近年来由于土地利用方式不合理 生态环境问题日益严重 森林覆盖率低 质量不高 草地退化严重 土壤污染 土地破坏 土地沙化速度加快 水土流失严重 生态恶化 生物多样性锐减等 成为可持续发 展的障碍因素 坚持以人为本 以人与自然和谐为主线 全面推进经济社会与人口 资源和生态环境的协 调发展 保证资源和经济社会的可持续发展 统筹好土地利用方式与生态环境保护的关系 可持续发展所 需要的土地可持续利用问题是新一轮土地利用总体规划修编需要解决的核心问题 二 土地利用总体规划修编工作存在的问题二 土地利用总体规划修编工作存在的问题 2003 年和 2004 年全国开展了土地市场治理整顿工作 同时 2004 年开展了基本农田保护大检查工 作 2004 年 4 月 国务院以国发 2004 12 号文下发了 国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改 革有关问题的通知 要求省级人民政府要依据法律规定严格做好本级土地利用总体规划的编制和省级以 下土地利用总体规划的审批工作 2004 年 6 月 国土资源部以国土资发 2004 133 号文下发了 关于开 展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知 要求结合治理整顿工作 对土地利用总体规 划的实施情况进行一次系统评价 并结合当地实际开展规划修编前期调研工作 2004 年 10 月 国务院又 以国发 2004 28 号文出台了 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 明确实行最严格的土地管理 制度 是由我国人多地少的国情决定的 也是贯彻落实科学发展 保证经济社会可持续的必然要求 为新 一轮土地利用总体规化修编工作起到了较好的指导作用 2005 年 6 月 国务院办公厅以国办发 2005 32 号文转发了 国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知 提出从节约和集约用地 严格保护耕地的根本指导方针和实现 五个统筹 的要求出发 围绕落实规划修编的基本原则和目标 有 针对性地开展若干重大问题的政策性研究并提出具体要求 各地对相关专题研究进行了具体的调整和要求 2005 年 9 月 国土资源部以国土资发 2005 182 号文下发了 关于做好土地利用总体规划修编者按前期 工作中 四查清 四对照 工作有关问题的通知 要求全面查清现行规划实施以来耕地 建设用地等重 要地类的变化情况及其原因 为科学核定规划基础数据提供依据 2005 年 12 月 国土资源部以国土资厅 发 2005 150 号文发布了 关于省级土地利用总体规化修编前期工作成果报送和审定有关问题的通知 要求各省 区 市 应于 2005 年 12 月底前完成规划修编前期工作 并报部审查认定有关工作成果 因此 国家自 2004 年上半年就开始了新一轮土地利用总体规划修编工作 2006 年国务院延期审批全国土地利用 总体规划纲要 提出土地利用总体规划要体现历史性 危机性和战略性的要求 标志着新一轮土地利用总 体规划进入调整期 目前 由于州 市 级 县级和乡 镇 土地利用总体规划的编制规程还未正式出台 该项工作仍处于调整阶段 总而言之 土地利用总体规划修编存在以下问题 1 规划修编缓慢 时间拖于过长 现行土地利用总体规划的规划期是 1996 2010 年 今年又是末期年 尤其是 2000 年以来 社会经济 形势发生了重大的变化 很多地区现行土地利用总体规划的规划指标已经基本用完 经济发展的新形势客 观上迫切需要土地利用总体规划进行修编 频繁的规划局部调整给土地利用总体规划管理带来了一定的困 难 同时 城市总体规划 村庄和集镇规划 林业规划 江河湖泊综合治理等专业规划的编制已批准实施 且各自的规划期及审批权限又有所不同 所有这些规划都无疑涉及到用地的规模和布局问题 作为城乡建 设 土地管理的纲领性文件及实行土地用途管制 落实最严格的土地管理制度的基本手段的土地利用总体 规划 需要起到相关的保障或约束作用 因此 土地利用总体规划修编的时间太长 2 专题研究不够深入 缺乏衔接性 按照国办发 2005 32 号文的要求 虽然开展了耕地保护的目标和任务 土地节约和集约利用等六大 专题的研究工作 但是由于时间较短 技术要求不够准确定位 缺乏一定深度的调查分析研究 一些研究 不够深入 衔接性差 相关专题基本是按照科学发展观的几个统筹设置的 但总体规划编制不够衔接 建 设用地规模和布局作为规划的重要方面分散在不同专题中缺乏整体的逻辑衔接考虑 专题之间的定位不够 清晰 土地与生态环境研究分析不够 有的一带而过 有的甚至直接没有分析研究 土地节约和集约利用 专题的重点是分析各业 各类用地的集约利用潜力 研究建立建设用地集约利用的规划指标体系 提出盘 活存量用地的措施 根据经济社会发展要求 分析集约用地水平提高的长期变化趋势 预测各业 各类用 地的合理需求 提出统筹安排存量和增量用地的措施 显然已经涵盖了节约集约型土地利用总体规划的主 体内容 与相关专题关系不清 如土地利用总体规划与相关规划 特别是城镇规划体系的衔接问题需要作 为重点问题进行研究 3 规划缺乏对生态环境的重视 人地矛盾不断加剧 1986 年编制的第一轮土地利用总体规划和 1996 年修编的第二轮 现行 土地利用总体规划基本上都 是从满足当时社会 经济发展的需要编制的 规划优先考虑各部门的用地需求 很少考虑生态环境保护目 标 没有充分将土地利用规划作为保护生态环境 协调人地关系和贯彻可持续发展的基本手段 从而给有 限的土地资源带来了巨大的生态压力 加剧了人与土地的矛盾 从生态环境保护的角度分析 土地利用总 体规划的实施存在以下主要问题 1 缺乏对土地生态功能的重视 土地不仅具有经济功能 而且具有生态功能 在土地的生态功能和经济功能中 生态功能更为重要 土地失去了生态功能 也就失去了经济功能 传统经济往往片面利用土地的经济功能 忽视了土地的特性 及其内在的生态功能 以及由这些功能所衍生的其他生态与环境效益 甚至在过度开发和不合理利用中使 土地丧失了生态功能 从而影响了生态安全 在新一轮土地利用规划修编工作中 应充分考虑植物 动物 土壤 水文等人类赖以生存的生态环境因素 对区域的生态环境给予高度的重视 2 规划对土地资源综合生态效益的规律认识不足 城市土地利用和空间建设基本规律之一就是追求城市生态系统运作综合效益的最大化 部分城市由于 受到短期经济利益的驱动 为了获取得更多的生产 生活用地 不惜牺牲绿化用地 不按规划要求的指标 保留和建设绿化用地 导致城市绿地面积减少 环境自净能力大为降低 城市尘土飞扬 噪声倍增 疾病 增加 3 城市土地评价内容及指标较为片面 目前 我国土地利用现状评价内容局限于社会经济方面 主要从土地资源数量与质量 土地利用开发 程度 土地利用结构和土地利益效益方面进行评价 而缺少对土地生态适宜性 安全性等方面的评价 土 地利用效益评价主要侧重于土地利用的经济效益评价 缺乏对土地利用的生态效益评价 另外 目前多数 城市土地利用规划只做了城市土地功能分区 如居住区 工业区 仓储区等 对城市土地生态分区并未给 予足够的重视 强调城市土地的社会经济功能远远多于生态功能 直接导致规划无法符合城市生态系统运 作规律 4 缺乏规划对生态环境影响评价 中华人共民和国环境影响评价法 正式将规划的环境影响评价确立为我国的一种评价制度 上两轮 规划编制时环境影响评价法还未出台 没有进行生态环境影响评价 土地利用规划目标和规划方案就不可 避免地对资源条件和生态环境产生错误的估计和安排 4 规划指标分解弹性不足 新一轮土地利用总体规划修编指标分解仍然是采用上两轮土地利用总体规划指标分配的基本模式 省 级土地利用总体规划具有宏观性 以指标控制为主 具体的用途管制分区体现在县级和乡 镇 级的实施 型土地利用总体规划中 现行规划采用的刚性指标包括耕地保有量 建设占耕地 开发整理补充耕地数量 三个指标 国家 省 市 县和乡 镇 五级保持一致 新一轮土地利用总体规划的指标分解尽管在分解 过程中进行了一定的上下协调工作 但逐级自上而下分解的仍然是刚性指标 不仅很难适应不确定性为特 点的社会主义市场经济发展的形势 也使得指标预测为主的规划修编前期研究工作流于形式 5 规划编制要点和规程欠缺 省级土地利用总体规划是落实全国土地利用总体规划纲要要求的规划 从国家战略出发 属于宏观控 制性规划 县级 乡 镇 级土地利用总体规划为实施性规划 州 市 级土地利用总体规划是介于控制 性规划和实施性规划之间的过渡性规划 随着新一轮土地利用总体规划修编工作指导性 科学性 技术性 和政策性的增强 应尽快出台各级 土地利用总体规划编制规程 同时需要进一步明确完善相应的要点 规则或规程 规划编制要点至少要包括各级规划的定位 编制的任务和主要内容 编制程序 前期工作主 要内容和要点 规划大纲的主要内容 要求和相应的要点 规划成果要求等 并附具体的术语或技术方法 为新一轮土地利用总体规划修编工作提供基础和指导性意见 三 土地利用总体规划修编工作的建议三 土地利用总体规划修编工作的建议 1 进一步加强对专题的综合研究 从服务于土地利用总体规划大纲或文本需求的角度出发 国办发 2005 32 号文要求开展的土地节约 集约利用与统筹城乡用地的关系 统筹区域土地利用问题与主体功能区划之间的关系 土地利用与生态环 境恢复和土地利用总体规划环境影响评价之间的关系 协调保护耕地与保障建设用地发展需求之间的关系 等都是规划编制的重要内容 需要进一步加强综合研究 以做实重大问题研究和规划编制之间的衔接 发 挥专题研究的支撑作用 真正提高土地利用总体规划编制的科学性 2 加强体制转轨与土地利用总体规划的研究 在土地利用总体规划编制和实施的基础上 加强对土地利用总体规划基本问题的持续性研究是土地利 用总体规划科学发展的重要条件 土地利用总体规划其发展变化和国家空间体系的变化不可分割 随着我 国从计划经济到向场经济的转轨 使得我国空间规划体系处在不断的变化之中 从空间规划体系的高度研 究土地利用总体规划的定位 相对区分相关规划的界限 对于土地利用总体规划的编制 审批和管理等都 非常重要 从市场经济体制的要求出发 土地利用总体规划的职能表现为从保护公共利益 弥补市场不足 协调不同土地使用主体利益等方面 服务于土地管理并作为国家宏观调控的工具 相应的土地利用总体规 划的内容如何更多的体现为指导性 协调性和预期性 避免更多的指令性或约束性 3 加强规划的技术和方法研究 科学性和有效性是土地利用总体规划发挥重要作用的前提 规划的科学性赖于土地利用总体规划前期 工作的深入研究 即关于土地利用的一些基础性 规律性的研究 比如耕地保护与经济发展关系的演变规 律 土地节约和集约利用程度和潜力评价的方法 统筹城乡土地利用的方法 划分土地利用功能区的方法 土地利用功能分区与主体功能区的关系 服务于土地利用总体规划环境影响评价的土地资源环境承载能力 评价方法等都需要进一步的研究 4 推进科学技术手段创新 创新是不断发展和推进土地利用总体规划工作的灵魂 科学技术手段创新主要包括方法创新和手段创 新 土地利用总体规划的创新可从编制方法和实施手段两方面入手 一是要积极充分探索各种社会研究方 法 空间分析方法 系统工程方法等在调查 预测 评价 综合平衡中的应用 既要从区域经济发展阶段 和耕地保有量 以及建设用地变化的关系入手 分析不同经济发展情景下的土地利用变化情况 并与具有 可比性的国家或地区进行对比 又要从土地利用变化的过程出发 合理确定耕地保护和建设用地指标 提 高规划指标的科学性 二是要在实施手段上应采用现代的科技手段即 3S 技术 从适应耕地和基本农田 的保护 矿山土地恢复治理和控制建设用地规模的问题出发 对土地利用信息进行监测 提高规划实施管 理水平和管理效率 拓宽土地利用规划功能和作用等方面的效果 以适应经济社会可持续发展的客观需要 5 充分做实城乡建设用地增减挂钩工作 城乡建设用地增减挂钩工作是新一轮土地利用总体规划修编提出的新课题 此项工作以规划统筹 引 导城乡用地结构调整和布局优化 推进土地节约集约利用 促进城乡协调发展 需要认真分析研究并谨慎 把握 在与城市规划 集镇规划 村庄规划以及新农村建设规划相衔接的基础上建立项目库 纳入新一轮 土地利用总体规划修编和第二轮土地开发整理规划内容 对减少农村建设的规划 必须落实到项目 落实 到地块 在规划大纲和规划报告中 要进行充分可行论证 明确农村建设用地整理的资金来源渠道 在规 划中 一定要实事求是 不能好高骛远 农村建设用地减少规划 必有大拆大建等难以执行的内容 同时 也需要国土资源部联合有关部委出台 挂钩 规范 统一资金来源 统一操作程序 统一验收标准 6 土地利用总体规划修编指标分配 建设用地总量 耕地保有量 基本农田保护面积三个指标分配是规划修编的核心问题 也是约束性指 标 尤其是建设用地总量指标 对规划期地方经济发展影响深远 规划的首要任务就是要确保政府和民众 的公共目标得以实现 在规划指标体系中 最不受地方政府欢迎的是耕地保有量和基本农田保护面积指标 但是 耕地保护是历史责任 是各级政府义不容辞的义务 土地利用总体规划指标分配重点应考虑区域经 济发展战略 经济发展基础和投资环境及人均占有耕地资源等因素 7 建立环境友好型的土地利用模式 研究如何协调土地利用与生态环境建设问题是国办发 2005 32 号文明确提出土地利用总体规划修编 中需要深入研究的六个问题之一 要求 深入分析资源供给 环境容量等限制因素 研究土地利用方式 空间布局对生态环境的影响 提出环境友好型的土地利用模式 研究提出有利于环境保护和生态建设的土 地利用调控指标和空间管制措施 要保护和改善生态环境 统筹人与自然和谐发展 传统的土地利用规划有其局限性 不能适应可持续 发展的要求 土地资源 环境状况不断恶化 迫切需要在土地利用的 龙头 上实现可持续发展 构建基 于生态理念的可持续土地利用规划 在新一轮土地利用总体规划编制与实施过程中应注意以下几个问题 1 以生态 社会 经济的综合协调为目标 新一轮土地利用总体规划的目标应由经济发展的单目标模式向以人口 资源 环境 经济为核心的多 目标 绿色规划 模式转变 充分运用生态学思想及生态规划理念作为规划编制的指导思想 在充分了解 规划区生态环境的基础上 进行规划编制 将生态环境保护目标纳入土地利用总体规划的目标体系 在规 划编制方案中得到体现 并采取相应措施使生态保护目标得到真正的落实 从而实现经济发展 社会进步 和生态环境改善目标的高度协调统一 2 加强对土地生态现状的分析评价 在土地利用现状分析评价中 应加强对土地生态情况进行评价 着重进行土地生态系统的结构功能及 土地生态价值的评价 对土地生态环境的退化 破坏程度或潜在危险进行评价 在土地生态评价的基础上 增加人居环境指标 土地质量指标和生态指标等指导性指标 3 加强规划的生态环境影响评价 通过对规划区域生态环境现状 环境目标进行分析 对土地利用现状 土地利用动态变化规律及其生 态环境影响进行评价 分析规划行为的潜在环境影响 并提出消除 减缓不利环境影响的措施 可以使规 划更具有实用性 并从长远角度考虑土地利用与社会发展之间的协调问题 避免出现土地利用规划的失误 为政府决策提供科学依据 从而提高土地利用规划的科学性和合理性 使之真正成为可持续发展服务的规 划 8 做好与其它专业规划的衔接 土地利用总体规划不单研究制约土地利用的生产力因素 也不单研究制约土地利用的生产关系因素 更不是研究土地利用的全部内容 而是着重研究土地利用资源合理分配和土地利用协调组织这一矛盾 土 地利用总体规划修编方案能否总揽土地利用的全局 相应指标是否切合当地实际 在编制过程中与有关部 门有着十分密切的联系 法律和政策已明确 各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接 所确定的建设用地规 模必须符合土地利用总体规划的安排 年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内 不符合土地利 用总体规划和年度计划安排的 必须及时调整和修改 核减用地规模 土地利用总体规划是总龙头 总开 关 是城乡建设 土地管理的纲领性文件 四 土地利用总体规划实施过程中的保障措施四 土地利用总体规划实施过程中的保障措施 三分规划 七分管理 要把土地利用总体规划的实施管理落到实处 必须要有强有力的保障措施 1 加大对建设项目用地的审查力度 在建设项目用地预审以及建设用地审查报批的过程中 要依据