城市综合管理方法辨析

城市综合管理方法辨析 时下 各地城市正在探索现代化 国际化都市的新一 轮城市综合管理 本文仅以上海为例 针对多年来因诸多 原因形成的管理方法和城市顽症 提出了需要多部门进一 步合作加以缓解或解决的理念和观点 一 历次的城市综合管理方法辨析 一 1977 年 4 月 上海市政府成立了 三整顿 领 导小组和办公室 开展整顿马路 整顿交通和整顿市容工 作 整顿马路 是指整顿马路仓库 马路垃圾 马路工厂 马路搭建 马路停车等 五马闹市 问题 整顿交通 是 指改进交通管理 加强道路管理 加强交通枢纽治理 改 善公交乘车拥挤等 整顿市容 是指在通向机场 车站 码头 宾馆 大型公共活动场所 体育场馆的道路上 发 动沿线有关单位整修墙面 店面 路面和绿化 路灯等设 施 显然 这是在市政府统一领导下的一次多部门的合作 是初步的城市综合管理探索 但因为 三整顿办公室 长 期是临时机构 因而既缺乏长期稳定的管理规划 又不能 全面制订各项必要的管理标准和规定 也就只能起到一时 的突击整治的作用 二 1990 年 10 月 上海市委决定组建一支具有综合 性管理职能的巡警队伍 统一行使城市管理所涉及的道路 广场 街坊等公共场所的社会性执法管理职能 1992 年 6 月 上海市人大通过了 关于在本市部分地区试行人民警 察综合执法的决定 11 月 黄浦 静安 徐汇 3 区巡警大 队正式上街巡逻执法 并重点对乱停车 乱占路 乱设摊 等问题进行大力整治 1993 年 3 月 市政府决定把试点范 围扩大到虹口 卢湾 长宁 闸北 南市共 8 个区 7 月 市人大颁布 上海市人民警察巡查条例 1994 年 1 月 上 海市公安局巡警总队成立 显然 这是一次借鉴新加坡 香港经验 在执法层面上体现一警多能的强有力 高效能 的城市综合管理探索 可惜的是 由于在国家层面没有巡 警建制 没过几年 巡警建制被撤销 这种形式的综合执 法也就停止了 三 1996 年 上海在街道这一层面组建监察队 试 行对城市道路 园林 环卫等 6 方面的部门管理为 合六 为一 的综合管理 2000 年 7 月 市人大通过了 上海市 城市管理综合执法试点工作方案 将市容环卫 绿化 市 政 公安 工商 规划 房地 环保等 9 个部门的简易执 法职能 在区一级层面上试行 合九为一 的城市综合执 法管理 2005 年 6 月 成立上海市城市管理行政执法局 行使对本市市容市貌的集中处罚和管理职能至今 显然 这是继巡警综合执法取消后 换了牵头部门的继续综合执 法 仍然是城市综合管理在执法层面上的探索 这一方法 是行之有效的 是城市管理支柱之一 问题在于 现时的 城市管理面临着许多复杂情况 在强化执法的同时 遇到 了法不责众的严峻考验 以罚代管行不通了 四 2005 年 10 月 上海城市网格化管理市级平台和 卢湾 长宁 2 个区级平台试运行 2008 年 全市 1 19 个城 市网格化管理平台全部建成投入运行 管理覆盖了 1200 平 方公里的城市化区域 城市网格化管理将城市管理内容分 为部件和事件两类 不仅涉及了建交系统的大部分管理内 容 而且还延伸涉及到了相关诸如公安 工商 民政 电 力等跨系统的部分内容 它依托信息系统 通过网格的划 分 进一步明确了管理职责 通过流程再造 建立了发现 立案 派遣 处置 核查 结案的闭合管理流程 通过规 范工作标准 进一步明确了问题的发现标准和处置标准 显然 这是一种科技加制度的城市综合管理新模式 它的 核心是及时发现问题和快速解决问题 它不打破现有管理 体制 不涉及行业审批管理和执法管理 而是旨在加强过 程服务的一种城市综合管理方法 目前存在的问题主要是 缺乏法规支撑 其覆盖面还不包括农村地区 二 现行的城市综合管理方法探究 2009 年以来 本市奉贤 崇明 长宁 杨浦 闵行 静安 嘉定 浦东 松江等区县为有效应对城市基础设施 维护不到位 市容市貌脏乱差 无证经营 非法营运 违 章建筑 无证行医以及街面违法犯罪等突出问题 陆续开 展了城市综合管理探索 具体做法有以下特点 一是调整现有相关信息系统架构 奉贤 崇明 长宁 杨浦类似 是在城市网格化管理信息系统基础上 建立呼 叫中心 构建街镇管理分平台 并与公安 应急等相关信 息系统互联 闵行 静安类似 是在城市网格化管理 综 合治理和应急管理 3 个独立平台之上 重新构架一个总平 台 并再建立呼叫中心和建立街镇分平台 嘉定 浦东 松江类似 目前还只是停留在试点街镇分平台建设试运行 上 二是扩大及时发现问题的渠道 相关区县都将城市管 理 综合治理和应急管理的日常管理 执法人员整合在一 起 扩大了监督员队伍规模 并按照一定的规范要求 能 更大范围及时主动地发现问题 同时与主动发现问题渠道 相对应 通过呼叫中心 受理各类的市民诉求 增加了被 动发现问题渠道 这样 区县 街镇两级 大联动 平台 可以统一受理监督员巡查和市民投诉信息 并按不同的业 务流程 分别通过城市网格化管理 综合治理和应急管理 三个子系统予以派遣处置 以提高发现解决问题的能力 三是拓展城市管理区域和内容 通过建立区县 街镇 居村委三级管理网络 上街面 进小区 到农村 城市管 理区域范围较快地全覆盖 管理重心得到了下移 同时 将其他社会管理 诸如工商 卫生医疗 文化 教育 体 育 治安等部分内容纳入进来 使得城市综合管理内容更 丰富 各类执法人员 辅助人员等管理资源得到进一步整 合 这样 横向到边 纵向到底 少死角 少盲区 城市 综合管理开展更广泛 四是提升管理机构协调权威性 相关区县实施大联动 虽然有的已经全面推开 有的还在局部试点 但都建立起 了高层次的相关管理协调机构 这一机构 有的由区政府 牵头 有的由综合治理部门牵头 还有的直接由公安部门 牵头 设置大同小异 旨在增强其管理协调的权威性 城 市综合管理有了强有力的组织机构保障 其日常及时发现 问题和快速处置问题的协调就有了可靠保证 催办督办效 率大大提高 上述特点表明 目前相关区县实施的大联动 是科技 加制度方法的进一步探索 是进一步以城市网格化管理为 理念 以问题导向为原则 以及时发现问题和快速解决问 题为核心 是一次更大范围的城市综合管理 正因为范围 大了 规模大了 难度也就大了 目前其存在的问题是 从相关信息系统建设来看 新建一套平台体系 成本高 周期长 从实际运行效果看 更换牵头部门 导致了城市 网格化管理被弱化 从其他社会管理运行情况看 因其管 理标准和流程尚不成熟 相关信息平台的案件信息量较少 这些都还有待通过进一步的探索予以改进完善 三 城市综合管理是多部门的有效联动 城市管理有广义和狭义之分 广义的城市管理是政府 各行业公共管理的总称 狭义的城市管理是依照现行的行 政管理系统职能划分 是仅指市政基础设施管理 市容市 貌管理 交通管理 工程建设管理等专业方面的公共管理 而社会管理也有广义和狭义之分 广义的社会管理是政府 企事业单位和社区所涉及的公共事务总称 狭义的社会管 理仅指社区公共管理事务 显然 无论是广义的还是狭义的 城市管理和社会管理都 是有区别的 当然 我们从实际出发 在现行体制基础上来探讨城 市管理与社会管理之间的关系是有意义的 城市管理是社 会管理的重要组成部分 社会管理覆盖城市管理 逻辑上 是通的 方向是对的 但实际情况是 城市管理各专业管 理都具有其独立的机构 流程和标准 而其他社会管理也 是由若干个专业管理组成 分别有其独立的机构 流程和 标准 这样 在这些都没有什么变化的情况下 将城市管 理与社会管理放在一个信息系统或者一栋楼内 显然 更 多的只是形似而非神似 其实 城市管理与其他社会管理 没必要去做简单的混合 但可以作有机的结合 这种结合 不是相互替代 也不是相互抵制 牵制 而是各行所长 相互取长补短 是强强联动 也就是说 众多专业管理是 基础 只有在良好的专业管理基础上 针对诸如乱设摊 违章搭建 偷盗破坏公共设施等需要多部门联合整治的疑 难顽症 实施必要的联动 才是有效的城市综合管理 四 实施城市综合管理尚需 四制 支撑 通过以上论述 我们明白了城市综合管理既包含了城 市管理 又包含了社会管理 既要深化专业管理 使各专 业管理各尽其责 也要让各专业管理在某些情况下进行必 要的联合行动 从当前来看 实施更大范围的城市综合管 理 尚需在体制完善 机制创新 法制健全 票制合理上 下好功夫 首先 完善管理体制 主要是明确管理职责 要分清 哪些是专业管理要不折不扣去做好 哪些应实施综合管理 需要多部门联动 做到地域范围清晰 责任边界清晰 目 前要重点关注各种结合部的责任分工 如 一条马路属 2 个以上的行政管辖区 又如 一件事情分成几段 有 2 个 以上的管理主体 再如 有原生案件的管理主体 也有衍 生案件的管理主体 等等 这些事情的管理职责分工 需 要一件件 一桩桩地加以细化梳理清楚 目前 有两个问 题 一是市 区县 街镇 居村是有分工的 不能不讲人 财物配套而一味强调重心下移 二是日常管理 执法管理 和作业管理三者也是有分工的 不能混淆 互相推诿扯皮 城市综合管理不是大杂烩 而是该分的分 该合的合 只 有管理范围 责任边界进一步得到明确 都负起责任来 城市综合管理才会有扎实的基础 其次 创新管理机制 主要是实现动态监管 目前 无论是城市管理还是社会管理 其各专业管理并不缺准入 和执法这两头的管理 而是比较缺乏过程的动态监管 这 就是实施城市综合管理 创新机制的切入点 传统的动态 监管靠的是人海战术 三整顿 也罢 警察巡查也罢 综 合执法也罢 都是如此 当然这是必须的 进入信息化时 代 又多了一种手段 即通过构建与管理流程紧密结合的 相关信息化应用平台及其深化应用 使得信息共享最大化 资源整合最大化和管理效率最大化有了现实的可能 实时 的动态监管能力有了质的飞跃 并且 因为信息化可以记 录管理的全过程 可以量化分析时空的分布规律 找出薄 弱环节 这就为后续的管理提供了辅助决策参考 不过 目前存在的问题是 信息化建设过滥 科技加制度严重跷 脚 动态监管中问题发现机制建立健全相当完善 而问题 处置机制尚不到位 有些部门虽然联上了相关信息系统 就是不接单不处置 城市综合管理重在机制建设 仅有漂 亮的信息系统 添置一些硬件设备是远远不够的 第三 健全管理法制 主要是疏堵结合重在疏导 将 相关专业管理中简易执法程序的内容作适当归并 形成城 管综合执法 这是城市综合管理的重要体现 然而 16 年 的探索 走到今天 却遇到了法不责众的难题 产生这一 结果 主要原因是以罚代管 过于依赖行政执法 加强行 政执法 提高执法效率 这本身没有问题 问题在于日常 管理和服务少了 处罚多了 本应是管理服务的相对人 有不少却成了执法对象 事情就难办了 当前 健全法制 的策略 是疏堵结合 重在疏导 应该说 非法设摊 非 法搭建 非法营车 这些事有众多的人去做 说明其背 后有存在的合理因素 就应该给这些合理因素以出路 实 施合理疏导 如 规定地点 规定时间 允许规范设摊 又如 制定标准 形成公约 允许规范搭建 再如 鼓励 低碳出行 允许特定条件下的拼车 等等 城市综合管理 健全法制重要的不仅在于堵的规矩立了多少 执行了多少 而且还在于疏的规矩立了多少 执行了多少 第四 规范合理票制 主要是建立 软管理 经费渠 道 从管理对象来看 有以物为对象的管理 即城市基础 设施的维护管理 又可以称之为硬管理 也有以行为为对 象的管理 即规范人的行为的秩序管理 又称之为软管理 目前 硬管理的对象看得见摸得着 什么需要维修 怎样 维修 有标准 有操作规范 容易计算经费 故以项目的 形式可以筹措和拨付 而软管理的对象其本身经常变动 是随机发生的 只是在结果产生后 才能实施相关的管理 措施 事先很难估算