政府绩效评估的不足与完善

1 政府绩效评估存在的问题与完善政府绩效评估存在的问题与完善 摘要 政府绩效评估强调以结果为导向 在一定程度上带来了行政效率的提高和政府 服务能力的增强 带来了政府与公众之间关系的改善 我国正处社会主义初级阶段 政府绩效评 估的理论 评估方法 评估机制都还不健全 在具体实践中 存在着诸多问题 绩效评估的功能 未充分的发挥 因此 从目前的评估角度来指出我国政府当前绩效评估中存在的一些问题 并针 对性地提出相应对策 以期提高政府绩效 关键词 政府绩效评估 问题 措施 一 政府绩效评估的基本内涵和类型 绩效管理理念已深入人心 作为绩效管理重要的组成部分 绩效评估已被广泛 应用 政府绩效评估就是根据绩效目标 运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生 的结果及其影响进行评估 划分绩效等级 提出绩效改进计划和运用评估结果来改进 绩效的活动过程 政府绩效评估强调以结果为本 评估活动过程谋求信息沟通机制在 政府部门之间 政府部门与公众之间的建立与完善 评估结果的使用谋求政府责任实 现机制的加强与完善 评估标准包含效率 行政能力 服务质量 公共责任和公众满 意程度等方面的绩效要求 评估目的就是要规范行政行为 提高行政效能 使政府部 门在管理公共事务 提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力 因此 政府绩效评估是一个范围相当广泛的术语 评估活动主要是对行政活动的 花费 运作过程及其社会效果等方面的测定来测量行政行为实现政府绩效目标的程度 并由此划分绩效等级 发现绩效问题 从而改进政府绩效 政府绩效评估过程也不是 一个单一的行为过程 而是包含了确定绩效目标 阐明评估的任务与目的要求 构建 可量化的评估指标和评估标准 划分绩效等级 公布评估结果 运用评估结果等环节 在内的综合行为系统 如图 1 所示 在这个行为系统中 确定绩效目标 进行工作分 析是起点和基础 建立一套能够反应行政效能的评估指标 绩效标准和计量方法是核 心 2 图 1 政府绩效评估行为系统 在实践应用上 目前我国政府绩效评估的形式主要表现为三大类 一类是普适性的政 府绩效评估 这是作为公共管理机制中的一个环节 通常表现为目标责任制 社会服 务承诺制 效能监察 效能建设 行风评议 干部实绩考核等评估形式 这种评估形 式主要在政府组织内部进行 目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式 下行政效率的提高 存在着对上不对下 对内不对外的责任缺位现象 二类是行业绩 效评估 这是将评估应用于具体行业 由政府主管部门设立评估指标 并组织对所管 辖的行业进行定期评估 具有自上而下的单向性特征 三类是专项绩效评估 这是针 对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开 主要强调了外部评估 目的是要通过 社会调查 满意度评价等方法提高公众对政府工作的满意程度 但这种评估形式存在 着顾客资源识别 满意度评价是否适用于所有党政机关 是否能够代表所有被评估对 象的绩效等问题 我国实施中施行的上述三类形式 客观地说 还不能视为当代真正意义上的政府绩效 评估 也还很不成熟 二 政府绩效评估的意义 近年来 政府绩效管理和评估工作得到了党和政府的高度重视 2008 年 2 月 23 日中共中央政治局第四次集体学习时 胡锦涛强调 要加强公共服务部门建设 推进 以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度 2009 年 十七届二中全会 建立各种评价标准 和计量方法 根据评价标准跟踪 与衡量绩效 划分绩效等级 进行 结果与绩效目标的比 较 分析 报告与公布绩 效评估结果 运用绩效评估结果来 改善 改革财政预算 部门之间的合作 公共政策 公共服务 公共责任 阐明绩效评估的目的 要求与任务 确定可以量化的绩效 目标 评估指标 3 审议通过的 关于深化行政管理体制改革的意见 明确提出 要 推行政府绩效管理 和行政问责制度 1 开展政府绩效评估有利于转换政府管理理念 科学的政府绩效评估通过引入外部评估机制 吸收外部评估主体 能够使公众的意愿 得以顺畅有效的表达 从而促进政府转换管理理念 接受新的管理理念和理论 强调 以社会公众的需求为依归并对社会公众负责 因此 开展政府绩效评估有利于建立和 发展广泛的社会公共责任机制 树立政府的服务行政意识 2 开展政府绩效评估有利于转变政府职能 绩效评估在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供了一个较为清晰的 标准和尺度 有助于理顺各种关系 有效地转变政府职能 提供公共服务 追求经济 高效和公民满意度 进而建立政府与社会之间的良性关系 3 开展政府绩效评估有利于提高政府的行政效能 绩效评估结果有利于政府确定工作中的问题所在 并科学确定未来的绩效指标 合理 地配置和使用公共资源 协调整个组织系统和落实管理人员的责任 增强政府工作的 针对性和实效性 由此可见 政府绩效评估为降低行政成本和提高行政效能提供了有 效途径 4 开展政府绩效评估有利于改善政府形象 通过开展政府绩效评估 倡导以公众满意度为主要评价标准 使政务真正体现民意 促成政府工作实现由 暗箱操作 到 阳光行政 的转变 将在很大程度上改善政府 形象和提高政府信誉 5 开展政府绩效评估有利于公众监督 绩效评估它以量化的方式评价和反映组织的工作效果 它能十分清晰地反映政府的工 作成就和进展情况 使社会了解政府各项政策的制定 执行的基本状况和实际效果 为客观评价政府的运作合法性和成功度提供可靠的依据和支撑 三 政府绩效评估存在的问题 1 政府绩效评估理论不成熟 没有深入和系统地研究政府绩效评估的原创性理论 没有结合中国经济社会发展和政 府公共管理的现实来研究如何使西方国家政府绩效评估的实践经验更加符合我国的实 际并加以本土化 没有结合政府公共管理特征和行政业务需求来研究如何在政府绩效 评估中引入企业绩效评估的方法 对政府绩效评估的理念 内涵 价值 评估过程的 4 各个环节和实施环境缺乏系统的把握 致使研究成果难以对实践产生正确的指导作用 缺乏应用性和可操作性 导致政府绩效评估实践存在盲目性 2 绩效评估的部门过多 主要的有经济部门开展的经济发展考评 政府督察部门开展的政务督察考核 人事部 门开展的公务员绩效考评等 同时 客观上也导致被评估的地方政府部门无所适从 疲于应付 从而影响到政府正常的工作次序和职能履行 过于频繁的评估有时候还会 造成地方弄虚作假和官员腐败的严重后果 从绩效评估的内容来看 以内部控制和监 督为主 偏重投入 努力 过程 产出等 而对结果重视不足 即使关注某种结果 也往往注重领导或上级的立场 而非人民群众关注的结果 1 3 绩效评估指标过于宽泛 政府的绩效评估内容几乎涉及到民主政治建设 政府公共管理 经济建设 重点项目 建设 社会发展 精神文明建设 维护社会稳定 公务员队伍建设等各个领域 在这 些评估中 其中很多评估又采用所谓的一票否决的评估办法 很多地方政府把绩效考 评当做督促检查自己部门工作任务完成情况的主要手段 频繁地进行评估和检查 给 下级机关和政府部门造成了极大的压力 同时也造成了评估成本的扩大和浪费 我国 政府绩效评估内容的不规范 还表现在没有建立规范标准的评估指标体系 有的地方 评估指标过度关注GDP 增长 招商引资等单项经济指标 忽视政府在市场监管 社会 管理 公共服务等方面职能的实现 与科学发展观的要求相背离 2 4 绩效评估未能与政府绩效管理有机结合 政府绩效评估是为了提高政府绩效 政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的 结果 目前我国很多地方政府往往把绩效评估当做一种时尚的政绩工程去做 热衷于 搞公众评议上电视 根本不清楚绩效评估实际上是政府绩效管理的一个有机组成部分 从根本上看是为政府绩效管理服务的 作为检验政府绩效管理成效的评估工具 绩效 评估既要发挥政府绩效的诊断功能 以帮助政府持续改进绩效 另一方面还需要发挥 政府使命导向功能 保障政府真正履行自己的使命 承担发展经济与社会 改善公共 管理和公共服务质量 促进社会可持续发展的责任 5 绩效评估没有法制化和规范化 我国地方政府绩效评估目前多处于自发状态 缺少相应的制度和法律作保障 致使绩 效评估的长效机制难以建立 评估程序和体系没有规范化和制度化 存在很大的随意 性 绩效评估的结果也很难做到客观 公正 甚至完全流于形式 绩效评估的结果使 用错位与不到位并存 有些政府绩效评估过程具有封闭性和神秘性 缺乏媒体监督 5 有些则存在多头评估 评估标准各不相同甚至冲突 缺乏系统性和综合性 有些评估 是事后评估 平时评估较少 缺乏有效的平时评估手段和工具 评估人员的经验和能 力不足 对绩效评估过程较少监控 绩效信息容易失真 导致绩效评估难以发挥相应 的价值 6 评估方法缺乏科学性 没有实现定性方法与定量方法的有机结合 忽视了时间因素对绩效评估的影响 评估 方法单一 评估大多采取 运动式 评比式 突击式 忽视了持续性评估 7 过分关注短期绩效而忽视长期绩效 在科学政绩观 绩效目标和评估指标体系没有有效建立的条件下 表面化的绩效评估 进一步助长了政府部门及其领导者把政府部门的主要精力放在见效快 表面化程度高 的行政事务上 不考虑经济效益和社会效益 挥霍公共财政 刻意制造政绩工程 8 公务员素质对政府绩效的制约 政府绩效管理将使公务员承担更大的成本 旨在降低成本 提高产出的政府绩效管理 使他们面临着预算被降职 被裁员等惩罚的风险 并且现有的预算制度使绩效的提高 反而面临着预算被削减 而不会给他们带来任何收益 因此 公务员在主观上排斥绩 效管理 他们并没有因为有效配合绩效管理受到奖励 有的反而被惩罚 这当然不利 于行政绩效的评估 监督和提高 9 政府的产出在很大程度上难以量化 政府是个特殊的公共权力组织 它向公众提供公共服务 并不是企业的可衡量的商业 性服务 将其公共服务量化有一定难度 此外 政府缺乏提供同样服务的竞争单位 因此就无法取得可比较的成本与收益数据 对其进行绩效评估有一定的难度 10 绩效评估结果的反馈与应用不够 绩效反馈主要的目地是为了改进和提高绩效 被评估者 单位 应当知道自己在过去 的工作中取得了何种进步 自己在哪些方面还存在不足 有待在以后的工作中加以改 进提高 绩效考核结果应与干部的升迁 去留挂钩 这样才能起到激励作用 四 解决措施 1 创新和完善政府绩效管理理论 我们应该学习国外一些先进的科学理论和工具 在对不同国家的政府绩效管理模式以 及公私部门推行绩效管理的经验进行总结分析 创造性地构建中国特色的政府绩效管 理理论 为我国政府绩效管理实践提供科学的 充分的理论指导 2 建立相对集中 权威 独立的政府绩效评估机构 6 厘清并明晰政府绩效评估的责任主体和相应的评估范围和评估内容 通过建立独立而 权威的绩效评估机构对给部门的绩效进行评估总结 有助于指导各个部门开展绩效评 估工作 根据我国政府的职能状况 我们认为此种独立的评估机构难以由一家专门评 价机构实现对政府的全面评估 3 科学构建绩效评估指标体系 构建评估指标体系 既要考虑公共管理的经济效益和社会效益 也要考虑短期效应和 长期效应 直接效应和间接效应 要建立定性与定量相结合 统一性指标与专业性和 特殊性指标相结合的 综合的 多层次的绩效评估指标体系 避免绩效评估指标与职 能 岗位职责之间脱节 要充分听取各方面专家和社会公众的意见 避免出现绩效评 估指标对被评估者产生逆向激励效应 要在试点的基础上 建立和完善绩效评估指标 体系和绩效评估基础资料数据库 使绩效目标能够量化和具体化 从而为绩效评估提 供技术支持 4 实现绩效管理手段的公开 透明 规范评估行为 制定并公布政府绩效评估指标体系 评估方法 评估结果 做到评估 内容和方法公开透明 评估方法和结果经得起群众 历史 实践的检验 第二 评估 任务清晰 主体明确 程序严谨规范 结果具有较高的权威性和实用性 5 逐步推进政府绩效管理的法制化进程 制定和完善相关法律 法规 政策 对政府绩效管理进行规范 强化法制政府的行政 理念 为提高政府绩效创造一个良好的行政环境 良好的行政环境 有助于创建一个 廉政 精干 高效 灵活的行政组织体系 为政府绩效评估创造一个良好的评估环境 6 不断完善和改进绩效评估方法 在考核方法上推动绩效评估 1 加强平时考核 要推行季度实绩申报和分析制度 采取记载重大工作事项的 方式 每季度末由干部本人如实填写实绩 主管领导审核填写意见 建立日常考核台 帐 要建立干部实绩考核联系通报制度 将干部工作中表现的重大工作实绩及奖惩情 况及时向组织部门通报 2 要扩大考核民主 政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制 政府绩效评 估作为改善公共部门与公众关系 加强公众对政府部门信任的措施 凸现了服务好玩 顾客至上的管理理念 强调政府是公共服务提供者 政府管理工作必须以顾客为中心 以顾客的需要为导向 只有从公众等评估主体对政府的活动是否满意 满意程度如何 这样的角度不断地改进政府工作 政府才能获得真正支持 让公众参与到绩效评估的 7 过程中来不仅符合行政民主化 法治化的基本要求 也是对政府工作进行监督的有效 方法 同时 社会公众作为政府的服务对象 对政府的服务有着最直接 最真切的体 会 对政府的绩效最有发言权 3 要科学分析评判 对反馈回来的考核情况和各层次评估结果 要用科学的标 准进行通盘考虑 综合分析 准确评价 要从经济效益 社会效益 生态效益的统筹 上分析 是否做到统筹兼顾 协调发展 防止把绩效简单地等同于经济指标的增长 7 建立与完善政府绩效评估中信息系统和信息沟通机制 信息资料是影响绩效评估的重要因素 收集信息资料的关键是在政府部门之间 政府 部门与公众之间建立起一种广泛的信息沟通机制 通过大众传播媒介 办公室自动化 管理信息系统和网络等信息沟通机制 一方面提高政府部门收集 处理信息的能力和 实现资源共享 另一方面实现信息沟通渠道的多样化 建立和畅通公众表达利益与意 志的渠道 解决绩效评估信息不对称的问题 提高政府部门对公众需求的回应力 8 建设高素质的公务员队伍 首先 要适应现代化建设的新形势 公务员要加强学习充实和更新知识 提升自身素 质 其次 公务员自身要勤政廉洁 树立良好政风 各级政府工作人员要深入实际 深入群众 倾听群众呼声 关心群众疾苦 为人民群众办实事 再次 为了让公务员 更加配合绩效评估也为了保证考评的公平公正性 政府可以建立信箱或是成立一个专 门负责对部门 个人 绩效评估意见处理小组 这样就给大