论我国政府的危机管理及其完善

鲁东大学毕业论文论我国政府的危机管理及其完善李文涛（政法学院，思想政治教育，2005级1班，051210266）摘要：善的危机管理体系是政府应对公共危机的有力武器。当前我国政府危机管理体系还不健全，存在公共危机意识淡薄、对危机基本特征认识不够、危机管理体制落后等诸多问题。所以，要使公共危机管理更加顺利，应该确立公共危机管理的原则，并从树立危机意识、正确利用媒体、动员社会力量、加强法制建设、深化体制改革、建立预警体制等方面完善政府公共危机管理。关键词：危机 ；公共危机管理；政府；机制The analysis about Governments crisis management and complement Li wen tao（Politics and Law department，Ideological and Political Education，Class1 Grade2005，051210266） Abstract：The Comprehensive crisis management system to deal with the public crisis is a powerful weapon for government。The crisis management system of Chinas current government is not perfect。There are many problems ,such as: lacking of awareness among the public crisis ,not enough understanding of the basic characteristics of the crisis , less developped Crisis management system .As a consequance,if we want to make public Crisis management more smoothly, We should establish some principles of public crisis management.These measures can be taken: fostering a sense of crisis , using of the media properly, mobilizing of social forces, strengthening the rule of law, deepening Structural Reform, establishing of early warning system.With these efforts, the crisis management system of Chinas current government can be well improved. Keywords: Crisis； Public crisis management ； Government ；Mechanism自从有文字记载以来，人类社会始终面临着各种危机的挑战，可以这样讲，人类文明的发展过程便是回应各种危机挑战的过程。在各种危机中，公共危机是对人类文明进步影响最大的一种危机。如何处理好公共危机就成了政府永远无法回避的难题。一、政府危机管理所谓危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。因此，危机通常是决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利因素的汇聚。公共危机管理这个概念最早在企业界使用，主要指企业防备和应对那些威胁企业生存的突发性灾难事件。而政府危机管理主要是指一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。（一）公共危机的诱因及其特点1.公共危机的诱因（1）公共危机出现的自然诱因从自然领域来看，能够引起危机的一般以自然灾害的形式出现。比如气候地质灾害：水旱灾害、地震、海啸、暴风雪；疾病传播：非典型肺炎、禽流感等。在我国由于许多地区片面追求经济增长、破坏环境、浪费资源，自然原因和人为原因相结合的灾害出现越来越频繁。（2）公共危机出现的社会诱因第一，我国正处在经济转型时期，经济发展不平衡、分配制度不合理，造成地区经济发展水平差距大、贫富悬殊、就业困难等问题。这些问题处理不当很容易诱发大规模的公共危机事件。第二，科学技术的发展给我们的生活带来便利、促进经济发展的同时，也会由于其一体两面的作用给社会发展带来巨大隐患。这种隐患虽然不至于影响人类社会的发展进程，但他会在很长时间内给大众造成心理的恐慌。比如：切诺贝利核泄漏事故造成了严重的污染，这件事至今让人们谈核色变。第三，由于我国的政治制度和监督措施很不完善，在政治改革中出现了诸如腐败、以权谋私、公款吃喝、司法不公等一系列影响政府形象的事件。这一系列事件如果处理不当会危及政权的稳定，从而引发造成社会动乱的公共危机。第四，在文化、宗教信仰以及个人精神状态方面，如果没有妥善解决，也很容易引发公共危机。特别需要指出，公共危机往往不是一种诱因引发的，它是多个诱因相互结合的产物。因此，具备多重属性和极高的不确定性，容易引起公众关注。2.我国转型时期公共危机的特点 （1）公共危机多元化改革开放以来，中西思想交流融汇，不断变革发展。但由于社会改革是一个长期而漫长的过程，因此中国社会仍处在转型时期。这个时期往往是经济容易失调、社会容易失控、心里易失衡、社会伦理需要重建的关键时期。同时，国际形势日趋复杂、藏独势力、台独分子、领海领土纠纷、非传统安全因素得一系列问题都对中国产生了危害。所以我国面临的公共危机所涉及的领域也越来越广泛，呈现多元的特点。（2）重大公共危机事件频发 近年来我国各种重大、恶性危机事件的发生频率增高。以2008年为例：5.12汶川大地震、3.14西藏暴乱、奥运火炬传递遭抗议、三鹿奶粉事件、火车出轨特大伤亡事故。这一系重大公共危机事件的发生不仅仅考验着中国政府的智慧，更考验着中国政府处理危机事件的能力。（3）重大公共危机事件的影响增大5.12汶川大地震、3.14西藏暴乱、奥运火炬传递遭抗议、三鹿奶粉事件等重大公共危机事件社会的影响力非常大，不仅引起了国内民众的持续关注，也吸引了众多的国际目光。如果这些危机得不到有效的解决，不仅会影响社会的安定团结和和谐发展，也会影响中国在世界上的良好形象。 （二）政府危机管理的现状1.政府公共危机意识淡薄 自古以来，政府以管理者自居，主导着一切重要事件，很少顾及到重大事件在民众中的影响。这就造成了政府自顾自的进行危机管理，很少关心危机造成的恶劣影响。这凸显了政府的公共危机管理意识淡薄，政府对危机管理认识不足。要健全政府危机管理最重要的是转变观念。从宏观上说，我国危机管理机制不健全，究其原因，就是认识不足。在四川汶川大地震中，我国政府表现出了强大的抗震救灾能力，并赢得了公众的认可。但是危机管理的核心是在平时，而不是危急时刻的力挽狂澜。如果在这次大地震之前，政府能够进行有效的防震减灾演习，并且向群众宣传紧急时刻逃生的方法，这次地震的造成的人员伤亡将大大降低，更不会出现大批学生被活埋的惨剧。 由于公共危机意识淡薄，政府不仅对发生的公共危机缺乏必要的心里准备，而且缺乏教育民众防范公共危机的意识。一旦危机来临，政府会措手不及，民众会陷入一种恐惧状态。这种慌乱造成对社会造成的破坏性后果往往比危机更严重。2.政府对公共危机的基本特征认识不够 充分认识公共危机的突发性和危害性是干预和解决公共危机的前提。由于公共危机爆发突然、传播迅速，如果控制不力，公共危机在初期就有可能出现失控状态。公共危机的这一特质要求政府在公共危机的初期就要迅速作出判断，采取措施，阻止危机的蔓延。当初的“非典”只出现在广东省，但是政府对这一突发危机没有采取有力的处置措施，造成“非典”在中国多个省区市爆发，给我国社会发展造成巨大危害。 对社会公众来说，危机造成的伤害在于日常生活秩序遭到破坏，并由次引发心理恐惧。任何危机最终会消除，但她给人们留下的心理阴影则会长期存在。因此，绝不能低估危机对国家和社会发展的危害程度。政府要充分认识公共危机的基本特征，在危机初期就要采取有力措施，有效的控制危机，减少危机对民众和社会造成的伤害。3.政府的公共危机管理机制落后 据了解，国外有专门培养社会危机管理人才的专业，中国缺少培养这种专业人才的机制。没有了专业人才和专业知识的帮助，政府虽然能够成功的处理很多公共危机，却显得有些力不从心。在处理危机的机构方面，自从“非典”以后，我国建立了比较完善的公共卫生预警机制，对突发的公共卫生事件有了很好的应急预案和处置措施。但在处理其他方面的危机时，机制明显落后。比如：政府的危机管理缺乏系统的战略规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合协调机制；政府各部门之间以及政府和民间组织之间缺乏必要的协作精神；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播不畅；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障。特别是在财政资源保障方面，每次遇到危机，政府只能通过紧急的财政拨款来对公共危机管理进行支持。这一切都是我们看到建立良好的危机管理机制的迫切性。“国防动员或国民经动员只为战争服务的意识已然过时，要建立新的观念和机制应对危机的挑战。”多次的事实已经证明，中国需要一个科学有效的危机管理体系。4.缺乏法制规范“三鹿奶粉事件”暴露出来的不仅仅是政府管理的问题，更多的是法制方面的问题。我国虽然是世界上立法最多的国家之一，但是立法混乱，各部门权限不清。政府没有一部明确的应对公共危机的法律，从而造成在公共危机时期，政府各部门以及政府各部门与其他组织之间关系混乱，无法有效的执行应对公共危机的措施。没有相应的应对危机状态的法律规范，政府在进行危机管理时，就没有清楚的法律依据，也就无法按步骤进行快速有效的危机管理。特殊情况下政府会获得法律上的特别授权，但也往往会错失危机管理的最佳时期。政府没有一部明确的关于危机管理的法律，还是政府在危机管政治体制的重要方面，其中有关公共危机的法律规范的欠缺暴露了政府应对公共危机的法律准备不足。危机管理之于企业，是关系企业生死的大事；之于国家，也是关乎国家兴衰存亡。二、政府实施公共危机管理的理论依据（一）进行公共危机管理是保护人权的需要 安全是一种存在状态、一种心理氛围，是政府为社会成员提供的人身权与财产权的保护。而人身权与财产权是人权最基本、最重要的内容。人权受到各国宪法的保护，并且人权的保护水平与各国的生产力发展水平、政治经济发展水平相适应。“任何一个稳定的社会，都必定是有一连串纵横交错的权利维系着，社会实际上就是一套权利系统。”公共危机则是对这个种权利系统的破坏和挑战。因此，如果处理不当，社会就会出现动荡，直到一套新的权力系统建立起来。人权是人类最主要的权利，而公共危机则是对这种权利的挑战。根据卢梭的“社会契约理论”，人们让渡一部分权利给政府，其目的就是为了维持公共秩序、保障公共安全。如果一个政府不能很好的进行公共危机管理，保障公共安全，这个政府也就失去了继续存在的基础。因此，纵观各国宪法，无不把维护公共安全作为保护人权的最基本内容。（二）进行公共危机管理是服务型政府的重要职能我国新一代中央领导集体把构建“和谐社会”作为实践科学发展观的重要内容。温家宝总理也曾指出，我们的政府是人民的政府。政府工作的宗旨是为人民服务，对人民负责。因此，政府要实现有管理型向服务型的转变。服务型政府最基本的职能就是为公民提供优质、高效率的生活服务，创造公平、良好的社会环境。如果政府不能有效的进行公共危机管理，不能为社会提供优质的公共安全服务，社会的正常秩序就会受到威胁，整个社会就会陷入混乱，政府的合法性也会受到质疑。公共安全是最重要的一种公共产品，提供公共安全服务、保护公民的生命、财产安全，是现代服务型政府必须承担的责任。 在公共危机管理中政府应该负担的责任有政治责任、经济责任和法律责任。1.政治责任当今社会，政府在公共危机管理重的责任首先是一种政治责任。当今社会是一个危机频发时代，每次公共危机都会成为社会舆论关注的焦点。能否成功化解公共危机不仅是对执政者执政能力的考验，而且关系到公众对执政者执政能力的认同。一旦公民普遍认为执政者无力领导这个国家，必然会发生动乱，“影响政府合法性”。 2.法律责任 政府在公共危机管理中的责任也是一种法律责任。世界各国都制定了法律，用来规范公共危机中的政府从行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中的决策和行为必要须有法律依据，在执行过程中必须依法行使，否则在事后要承担相应的法律责任。首先，政府在进行公共危机管理过程中给公民财产等造成损失的，公民有权依据法律要求正负赔偿。其次，政府在危机及管理过程中违反法律行事，在事后要承担相应的法律制裁。3.经济责任政府在公共危机管理中要投入大量的人力、物力、财力，承担着巨大的经济责任。第一，在危机预、防预警过程中，政府负担了主要成本。比如：宣传预防危机的知识、制定相关法律、物资储备等，都需要政府大量财力。第二，在公共危机爆发时，政府全力投入应对危机管理，政府指挥决策、信息平台的运转、启动应急预案、组织应急疏散、紧急救援、实施危机控制等都需要投入大量的人力物力，这些成本大都是由政府承担。第三，危机后的秩序恢复、经验总结、危及评估、危机后的心理辅导、危机后的补偿及其他善后工作，绝大部分费用由政府承担。三、政府进行危机管理的原则（一）积极预防和快速反应原则危机具有双重性，危机不仅意味着灾难、危险，也代表着机会。所以，危机管理奉行积极预防的管理原则。积极预防就是要求各级政府充分科学的预测可能发生的各种危机，未雨绸缪，以高度的责任感做好各种防范工作，将危机发生的概率降到最低或将危机造成的损失降到最低。再者，因为有了充分的准备，当遇到无法逃避的危机时，政府就能快速做出反应为解决危机提供有效的应对措施，从而将危机带来的损失降到最低，甚至“转危为机”。（二）果断处置与协调运作运作原则 一旦进入危机状态，政府就必须有效的控制危机状态的区域，谨防事态扩大，将危机消除在始发阶段，制止危机状态的蔓延或恶化。在危机发生地区，政府可以根据相关法律采取一些强制措施，比如实行军事管制、戒严等紧急处置措施。这种果断处置，就是为了政府在处置危机时能够保持权力的高度集中，防止权力分散，各行其是。 政府拥有大量资源，这使它在整个危机管理过程中发挥着主力军的作用。但同时其在资源、人员结构、组织体系等方面存在先天性的局限性。此，无论是在危机发生的预警阶段还是危机发生后的求助阶段，都需要民间组织的加入。即使是所有的力量都来自政府，也是来自政府的各个不同部门。不同组织、不同部门要实现协同运作，就需要政府整合资源，建立一个有效平台，顺利实现各部门之间的功能，实现各种资源的优化整合，发挥整体功效，最大限度的减少损失。（三）常态管理与非常态管理相结合的原则 “对于政府以及其他组织而言，危机事件的实质是典型的非程序化决策的问题，处理突发事件是一种非常规决策。”因此，危机管理是一种非常态管理。危机管理的特征，要求政府在危机管理过程中时刻保持一种不同于常态管理的特征。这种非常态管理通常与政府的日常管理在权限大小、资源调动、组织机构等相关方面有着极大的区别。危机时期的非常态管理要求政府建立有效地危机管理体制，以便降低管理成本和管理体系的脆弱性。只有这样政府在遇到危机时，才能快速应对，有效控制住局势。另一方面，政府的常态管理必须从危机管理的非常态管理中吸取经验和教训，并把这些非常态管理的经验措施融入到政府的日常管理中去，以增强政府在危机管理中的应急能力。同时，还要是“非常态机制”转化为“常态机制”。在危机管理中，对危机事态的超常规处理是对原有机制的一种突破和超越。这种情况在平时不可能发生，而危机则赋予这种突破和超越以合法性。如果这中突破和超越得到认可，则为政府机制改革打下良好基础。四、政府完善公共危机管理的措施（一）树立危机意识，开展危机教育 自古以来，政府官员就没有危机意识。政府不习惯于预防公共危机，而是在危机发生后采取措施，希望力挽狂澜。政府的这种做法不仅浪费了大量的人力、物力、财力，还不一定收到很好的效果。最好的危机管理就是把危机消灭在萌芽状态，这就要求政府及其工作人员时刻树立危机意识，依靠敏锐的嗅觉发现可能出现的危机，并把它迅速消灭。即便不能把危机消灭在萌芽状态，政府具有了良好的危机管理意识之后，也能在危机爆时，迅速的拿出处置措施，在第一时间内使危机得到有效的控制。 政府还应该对普通民众开展危机教育，培养民众的危机意识和应对危机的能力，使他们在面对危机时掌握一定的自我保护的方法，时刻为危机做好技能和心理准备。政府应该建立有效的培训机制，向公众传授应对危机的技巧，这样可以减少公众在应对危机时受到的心理伤害和身体伤害。总之，通过树立良好的公共危机意识可以有效的提高政府危机管理的素质，增强社会应对危机的能力。（二）正确处理政府与媒介的关系 首先， 媒体可以监视各种可能导致危机的因素，而且在危机管理过程中，媒体作为政府和公众之间的桥梁，起到传播信息，稳定公众情绪的积极作用。所以，在公共危机管理中，政府必须高度重视媒体的作用。在公共危机管理中，政府作为主体，要本着及时的原则，争取舆论的主动权，通过媒体以最快的速速发布消息，抢占公共危机处理中舆论阵地的制高点。政府争取主动，主导舆论，力求在较短时间内扭转局势，促使局势向好的方向发展。 其次，“媒体作为社会公器，代表公众形式社会守望的职能。” 因此，媒体在报道公共危机时要保持冷静，要保持诚信。媒体不能为了追求商业利益，大肆炒作公共危机，传播流言蜚语，更不能屏蔽有关公共危机的消息，欺骗公众。（三）动员社会力量加危机管理 公共危机造成的最大伤害不是财产的损失，而是对社会公众的心理伤害，而进行心理治疗的最佳方式就是让公众参加到危机管理中。社会力量参与危机管理，一方面可以是公众了解真相，消除危机中产生的流言蜚语、恐惧等；另一方面，也可以减轻政府在为管理中的财政压力。政府要改变以往一遇到危机就大包大揽的自己解决的老方式。现代社会是一个讲究分工的社会，政府不是万能的，在公共危机管理中有很多方面需要专业社会力量的参与，而政府只是在其中起到组织和协调的作用。在四川汶川大地震中，志愿者不仅参与了大量的琐碎工作，也参与了大量专业性很强的工作，为抗震救灾做出了巨大贡献。（四）加强法制建设，是公共危机管理法制化 我国已经制定和颁布了一些应对为危机状态的法律和法规，但从总体来看，这些法律法规都是部门法，还没有一部完整的危机管理状态法。为了使政府危机管理法制化，使危机管理有法可依，就必须加快危机管理的立法。“制定一部危机状态管理法，就危机状态的确认和宣布，危机状态下政府、各种组织及公众的法律责任等做出明确规定；制定应对各种危机或紧急突发事件的配套法规。” 制定和颁布应对危机状态的法律，使政府依据法律采取行动，减少政府依靠行政命令的随意性和决策的不科学性。同时，一旦遇到影响社会稳定的重大公共危机事件，政府可以依据有关危机状态的法律，组织、动员和使用各种力量，最大限度的减少损失，消除影响，保持社会稳定。（五）深化机构改革，健全危机管理体制 危机管理是政府各个部门共同的责任。把危机管理的职能融入到各级政府的各部门是十分必要的。但是，公共危机管理需要协调和调动各种社会力量，建立统一领导，分工协作的危机管理体制是十分必要的。结合中国具体国情，有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要作用是制定危机管理的战略、政策、动员社会力量，调动各种资源，协调各部分之间的行动，保证危机管理的顺利进行。非危机时期，这一机构主要是负责预警和危及评估；在危机期间，负责领导协调。在危机管理体系中，应该明确划分政府各部门的具体职责，从而形成统一领导，分工协作的危机管理体制。危机管理的常设机构责任重大，他集中统一行使危机状态下的紧急处置权。危机一旦发生就要协调各方面的人力、物力、财力，迅速处理公共危机。公共危机关乎公共安全，影响范围广，涉及人数多，仅凭一个部门很难有所作为，平息危机需要多个部门协同作战。这个时候危机管理的常设机构便可以发挥它的优势，保障危机管理顺利进行。（六）建立全球化的预警机制，预防危机发生 随着全球化趋势的加快，公共危机的发生也从单一的国内因素逐步扩展到国内国际因素相互作用。一个有预见力的政府，在对待公共危机时，应该着眼于预防，而不是事后的力挽狂澜。“我国政府在转型时期构建现代公共危机管理的核心就在于提高对可能发生的公共危机的认识和预警能力，千方百计地去避免危机的发生。” 这就要求政府建立预警机制