试论行政机关作出信访回复(答复)的可诉性及相关司法审查)

试论行政机关作出信访回复 答复 的可诉性及相关司法审查试论行政机关作出信访回复 答复 的可诉性及相关司法审查 2008 08 06 13 38 来源 我要纠错 打印 收藏 大 中 小 摘要 随着修改后的 信访条例 于 2005 年 5 月 1 日正式施行 行政机关的信访工作进入了更加规范化 制度化管理的轨道 信访作为一种处理社会矛盾的方式 越来越被行政管理相对人及各级行政机关运用于 各类行政管理活动中 因信访回复 答复 而引发的行政争议也越来越多地诉诸于人民法院 由于信访回 复 答复 形式的广泛性和内容的多样性及复杂性 给该类案件的审查带来了一定难度 一定程度上影响 了审判效果和社会效果 本文结合审判实践 对信访回复 答复 的性质 表现形式 可诉性审查标准及 程序性审查中应注意的问题等方面进了探讨 关键词 案例一 杨某原系某市某中学职工 2005 年 5 月 杨某认为某中学以对其作 除名处理 为由 拒不给其安 排工作 发放工资的行为严重侵犯其人身权 财产权 向某市教育局提出申诉 某局于同年 8 月作出信访 回复 称原某市教育委员会 某市教育局前身 已于 1992 年作出 对某市第某中学 关于对我校职工 杨某作除名处理的报告 的批复 该批复符合法律规定 杨某不服 于 2005 年 9 月向某市政府提出行 政复议申请 某市政府认为杨某的复议申请不符合行政复议的受理条件 作出不予受理决定 杨某不服向 某市人民法院提起行政诉讼 请求人民法院判决撤销某市政府作出的不予受理决定 某市法院经审理认为 某市教育局作出的信访答复 属于行政机关对当事人对具体行政行为提起申诉的重复处理行为 某市政府 作出的不予受理决定认定事实清楚 证据充分 适用法律正确 程序合法 判决予以维持 案例二 杜某系某社村民 2006 年 5 月 因省道某段改建项目工程需要 征用了杜某所在社部分土地 杜某 的部分房屋被拆除后已依法获得货币补偿 2007 年 4 月 杜某向某县政府书面申请要求批准宅基地使用 面积 某县政府按照信访程序将杜某申请转某镇人民政府 某镇政府经调查核实 于 2007 年 5 月作出信 访回复 称杜某不符合申请宅基地建房条件 杜某不服 向某县人民法院提起行政诉讼 请求撤销并判决 某镇政府履行宅基地建房的审核职责 某县人民法院经审理认为 杜某房屋因公路建设被拆除部分后 剩 余房屋宅基地使用面积仍符合法律规定 某镇政府认定杜某不符合建房条件事实清楚 适用法律正确 判 决驳回了杜某的诉讼请求 案例三 某县城因旧城改造需撤除部分房屋 公民李某 吴某同时对一 18 平方米被撤除房屋提出权属主张 某房地产开发公司与持有房屋权属证书的吴某签订了房屋拆迁协议 李某认为吴取得的房产证违法 书面 申请该县房地产管理局撤销颁发给吴某的房产证 并将争议房屋产权登记为李某所有 某县房地产管理局 于 2005 年 7 月作出 关于李某信访问题的回复 称 经本局调查证实 争议房屋系吴某于 1989 年搭建 且李某未能提供该房屋系其所有的证据 对李某要求确认该房屋权属系其所有的请求不予支持 李某对该 信访回复不服 于 2007 年 8 月向某县人民法院提起行政诉讼 要求判决撤销回复 一审法院经审理认为 某县房地产管理局于 2005 年 7 月作出信访回复送达李某 李某于 2007 年 8 月向本院提起行政诉讼已超过 了法定起诉期限 裁定驳回了李某的起诉 李某不服提起上诉 二审法院于 2008 年 1 月作出终审裁定认 为 某县房地产管理局作出的信访回复未对李某产生新的权利义务 属于不可诉的行为 一审法院裁定驳 回起诉的理由不当 但结果正确 予以维持 案例四 2001 年 3 月 石某在某市流浪期间被某市公安局清理收容 并于当日移送市收容遣送站 该站办理 了收容登记并查清了石某的原籍地址 根据本人自行返乡的申请 采取了解除收容 为其返乡提供资助的 处理 由工作人员送石某上车 同年 6 月 石某之女向某市民政局提出行政申诉 要求该局出示其父被收 容的手续 同年 7 月 该局作出信访回复 明确表示对其父的收容遣送符合有关法律规定 石某之女对答 复不服提起了行政诉讼 一审法院认为 某市民政局对石某的收容审查行为符合法律规定 判决维持了答 复 石某之女不服上诉 二审法院经审理认为 某市民政局的信访回复只是以文字形式对收容遣送的事实 行为的表述 不构成具体行政行为 不具有可诉性 裁定撤销了一审判决 驳回石某之女的起诉 案例五 2005 年 5 月 某镇某村六组村民赵某在一荒地建房 同村七组村民夏某认为赵某建房占地系其承包 的荒地 双方发生土地使用权争议 夏某书面向某镇人民政府反映要求解决 2005 年 8 月 某镇人民政 府作出信访回复意见书 称 经查赵某修房所占土地不属夏某承包地 夏某对回复不服提起行政诉讼 人民法院在审理过程中 某镇人民政府以程序不规范 书面作出了撤销回复的决定 夏某向人民法院撤回 了起诉 信访是公民 法人 其他组织采用书信等形式向各级行政机关表达诉求并依法由有关行政机关处理的 活动 信访工作涉及面比较广 信访事项往往产生于行政机关行政管理的各个方面 随着改革的不断深入 经济社会面临加速转型期 群众信访出现了许多新情况 新问题 信访作为一种处理社会矛盾的方式 越 来越被行政管理相对人及各级行政机关运用于各类行政管理活动中 因此而引发的行政争议呈逐年上升趋 势 上述案例仅是笔者收集到的一小部分 从案例所反映的情况不难看出 行政机关通过信访回复 答复 方式作出的行政行为内容繁多 对相对人效力拘束不一 有的完全不属于 信访条例 所规定的涉访事项 行政机关也适用信访程序进行处理 上述几个案例的共同之处均是行政管理相对人对信访回复 答复 不 服起诉到人民法院 由此而引发的法律问题是 信访回复 答复 是否可诉 针对这一问题 目前在理 论界还缺乏较为系统的探讨 实务界也存在较大争议 上述案例的审理结果表明 在司法实践中 各级人 民法院对不服信访回复 答复 的起诉是否受理的操作也不尽相同 有的人民法院按行政案件受理并作出 了实体判决 有的人民法院拒之门外 认为不属于行政诉讼法受案范围 裁定不予受理或驳回起诉 有的 两级人民法院对同一信访回复 答复 的起诉 由于对信访回复 答复 内容性质理解不一致 其处理结 果大相径庭 对该类行为受案范围的处理不一致 在司法实践中造成了一定混乱 同样类型 适用不同法 律 得到不同待遇的同案不同判现象 使公众对人民法院适用法律的随意性和是否严格执法产生合理怀疑 有违法律的平等性和裁判的权威性 有损国家法制的统一性 据此 本文拟结合审判实践 对行政机关作 出信访回复 答复 的可诉性及相关司法审查探析如下 一 信访回复 答复 的性质 2005 年 5 月 1 日起施行的 信访条例 第二条明确规定 本条例所称信访 是指公民 法人或其 他组织采用书信 电子邮件 传真 电话 走访等形式 向各级人民政府 县级以上人民政府工作部门反 映情况 提出建议 意见或者投诉请求 依法由有关行政机关处理的活动 从上述界定不难看出 信访 是一种互动 双向的活动过程 包含行政管理相对人为了实现某种目的和需要提出信访事项的活动和行政 机关依法处理行政管理相对人提出的信访事项的活动 信访回复 答复 即是行政机关依法受理 办理 信访事项 对建议 意见或者投诉请求作出采纳或者不采纳 支持或者不支持的决定 依法解决信访问题 的一种处理方式 信访条例 第十四条一款明确规定了信访事项的针对主体及涉访内容 仅限于五类组织及其人员的 职务行为 一是行政机关及其工作人员 二是法律 法规授权具有管理公共事务职能的组织及其工作人员 三是提供公共服务的企业 事业单位及其工作人员 四是社会团体或者其他企业 事业单位中由国家行政 机关任命 派出的人员 五是村民委员会 居民委员会及其成员 所谓职务行为 即是指履行本机关或者 单位职责 法定或者约定义务的行为 或者代表本机关或者单位 以机关 单位名义履行职责所做出的行 为 而非以个人名义做出的行为 按照职权法定和权责相一致原则 各级人民政府及其工作部门对属于本 机关法定职权范围的信访事项应当受理并作出处理 行政法学理论中的一种观点 行政机关在实施行政管 理活动 行使行政职权过程中所作的一切在行政管理方面有法律意义的行为是行政行为 行政机关为履 行行政管理职能而作出的信访回复 答复 带有从属法律性 单方意志性 裁量性 政策性等行政行为 特征 因而具有行政行为的性质 二 信访回复 答复 内容的几种表现形式 本文所探讨的信访回复 答复 的主体仅限于行政主体 这里的行政主体不仅限于行政机关 包括行 政法律法规授权的组织 它与实施行政行为的主体是一致的 即只能是具有国家行政职权的机关或授权的 组织 行政主体针对信访人提出的具有不同内容的信访活动 其作出的信访回复 答复 的内容与形式也具 有多样性和复杂性 信访条例 对行政主体收到信访事项规定了以下几种处理方式及相关程序 一 对属于 信访条例 第十五条规定的信访事项 应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员 会 人民法院 人民检察院提出 二 对已经或者依法应当通过诉讼 仲裁 行政复议 行政诉讼等 法定途径解决的 不予受理 但应当告知信访人依照有关法律 法规规定程序向有关机关提出 三 对依照法定职责属于本行政主体法定职权范围的信访事项 能够当场答复是否受理的 应当当场书面答复 不能当场答复的 应当自收到信访事项之日起 15 日内决定是否受理并书面告之信访人 四 对反映 情况 建议 意见类信访事项 有利于行政机关改进工作 促进国民经济发展的 有关行政机关应当认真 研究论证并积极采纳 五 对信访人提出的投诉请求 经调查核实 依法分别作出以下处理 一是请 求事实清楚 符合相关法律规定的 予以支持 二是请求事由合理但缺乏法律依据的 应当对信访人做好 解释工作 三是请求缺乏事实根据或不符合相关法律规定的 不予支持 此外 有的信访回复 答复 只是对当事人的一般咨询问题给予的告知 而更多的是针对当事人要求 该行政机关履行某个行为作出的答复 也就是前面所提到的第五种处理方式 这种信访回复 答复 所引 发的行政争议 在司法实践中比较常见 三 信访回复 答复 行政行为可诉性审查标准 行政诉讼受案范围是指行政管理相对人对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼 人民法院可以对哪 些行政行为行使司法审查权 行政诉讼法 第二条 第十一条明确规定 行政相对人提起行政诉讼的首 要条件是认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益 为了更好地体现行政诉讼法关于保护行政管理相对人合法权益的立法宗旨 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释 第一条第一款 取消了原制定 关于贯彻执行 中华人 民共和国行政诉讼法 若干问题的意见 试行 时对受案范围的一些不适当限制 恢复了 行政诉讼法 所确定的受案范围的立法本意 将 行政诉讼法 受案范围所指的 具体行政行为 恢复到 行政行为 同时在第二款中 对不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种事项作出了具体排除 该解释所指行政行为 是指行政主体及其工作人员 与行使国家行政职权有关的 对行政管理相对人权益产生实际影响的行为以 及相应的不作为 因此 不是所有的行政行为都是可诉的 本文所说的信访回复 答复 具有行政行为性质是一个广义的概念 具体到每一件信访答复是否可诉 应看它是否具备 行政诉讼法 上所指行政行为的基本特征 可从以下几个方面进行判断 第一 主体标准 可诉性信访回复 答复 行政行为是具有国家行政管理职权的机关 组织或者个人 实施的行为 第二 内容标准 可诉性信访回复 答复 行政行为必须是行使与国家行政管理职权有关的行为 第三 结果标准 可诉性信访回复 答复 行政行为是针对特定的人和事所采取的具体措施的行为 其结果将直接或间接影响某一个人或组织的权益 即对行政管理相对人权益产生实际影响 所谓实际影响 是指行政管理相对人的权利义务关系已经发生了变化 有的信访回复 答复 行政行为虽还没有执行 但 该行为已经产生确定力 如果相对人不自动履行 行政机关可采取相应的强制措施 对当事人的权利义务 产生影响 第四 必要性标准 行政诉讼的一个重要目的就是消除违法行政行为对行政管理相对人权利义务的不 利影响 根据 有权利必有救济 的基本原则 可诉性信访回复 答复 行政行为如果不通过行政诉讼来 救济 相对人就没有其它救济途径 将可能对相对人造成更大损害 故必须赋予这类行政行为可诉 才能 从根本上保护公民 法人和其它组织的合法权益 第五 可能性标准 司法监督的实质是对行政行为的合法性进行审查 根据法律 法规的规定 人民 法院能够对信访回复 答复 行政行为的合法性作出明确判断 否则 势必会造成审查上的无所适从 使 下判成为难题 上述标准表明 同属行政行为范畴 可诉的信访回复 答复 较之不可诉的信访回复 答复 有着本 质的不同 关键在于信访回复 答复 的理由和结果是否实际影响了当事人的权益 如果信访回复 答复 内容涉及对当事人权益的处理 还要进一步审查行政主体是新作出的行为还是一种重复处理行为 既该回 复 答复 内容是对原处理行为的重复还是对原处理结果的改变 对于当事人就某些问题向行政机关提出 意见 建议或进行咨询的 行政机关以书面形式作出的解释 说明等 应属一种单纯的回复 答复 行为 因其欠缺完整意义上的行政行为的全部特征 不实际影响或设立行政相对人的权利义务 故就其性质而言 不具有可诉性 信访部门对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为 因其对当事人的 权益产生实际影响 就是可诉的信访回复 答复 四 对信访回复 答复 提起诉讼的程序性审查应注意的问题 1 对信访回复 答复 不服的起诉能否直接受理的问题 笔者认为 对属于人民法院受案范围的信访回复 答复 人民法院是否可以直接受理不能一概而论 行政诉讼法 第三十七条第二款规定 法律 法规规定应当先向行政机关申请复议 对复议不服再向人 民法院提起诉讼的 依照法律 法规规定 信访条例 第三十四条规定 信访人对行政机关作出的信访 事项处理意见不服的 可以自收到书面答复之日起 30 日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查 第三十五条规定 信访人对复查意见不服的 可以自收到书面答复之日起 30 日内向复查机关的上一级行 政机关请求复核 信访人对复核意见不服 仍然以同一事实和理由提出投诉请求的 各级人民政府信访工 作机构和其他行政机关不再受理 由此不难看出 信访人对属于 信访条例 第十四条第一款规定的信访 事项答复不服的 其通过 复查 复核 行政救济途径是解决问题的必经程序 而 复核意见 是有 权行政机关作出的信访终局意见 一种观点认为 信访条例 规定了信访人的行政救济途径并授权相关 行政机关享有行政终局处理权 因此 人民法院对行政管理相对人对各级信访回复 答复 意见不服提起 诉讼的均应裁定不予受理 笔者不完全赞同该观点 其一 信访条例 作为行政法规 虽然其三十四条 三十五条所规定的 复查 复核 救济程序与 行政诉讼法 所提的 行政复议 救济程序用语上有 区别 但 信访条例 作为处理信访事项的特别法规 其行政程序设计的立法本意与 行政诉讼法 的规 定是一致的 应理解为 复查 复核 程序系 行政诉讼法 第三十七条第二款所规定的提起行政诉讼 的前置程序 但该前置程序仅适用于行政主体针对 信访条例 第十四条一款规定的信访事项作出的信访 回复 答复 对该类具有可诉性的信访回复 答复 人民法院应运用释明权告知起诉人通过行政 复 查 复核 程序先行解决 如起诉人坚持起诉 则依法裁定不予受理 其二 行政诉讼法 第十二 条 四 项规定 法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为人民法院不予受理 信访条例 仅是行 政法规 所授权的行政终局裁决行为并未排除在行政诉讼受案范围之外 该终局裁决行为仅表明行政救济 途径已完结 因此 如果该 复核意见 仍属于法律规定的复议 诉讼受理范围 仍不影响信访人行使这 些救济权利 其三 信访条例 第十四条二款规定 对依法应当通过诉讼 仲裁 行政复议等法定途径 解决的投诉请求 信访人应当依照有关法律 行政法规规定的程序向有关机关提出 司法实践中 有的行 政机关及其工作人员因规范化管理及自身素质等方面的原因 对相对人通过信访方式提出的投诉请求 不 进行认真审查 把法律 行政法规已有明确规定的不属于信访事项内容的投诉请求 也按照信访程序用信 访回复 答复 形式作出处理 如案例二 案例五即属于此种情形 虽然上述相对人形式上都是通过给相 关行政机关写信的方式而不是直接提出某某申请 但实质上在信中都有非常明确的请求 要求审批宅基地 要求确认土地使用权等 相关法律法规对该类投诉请求均有明确的处理程序规定 作为负有相关审批 确 认行政职责的机关 上述行政机关无一例外地以一般信访形式作出了回复 答复 因此 对不服该类信 访回复 答复 的起诉 人民法院不能把是否经过 复查 复核 程序作为受理案件的前置条件 依 法应直接受理或通过行政复议程序后受理 2 对行政主体在受理信访事项过程中不履行法定职责的可诉性 本文所探讨的受理 是指行政主体针对信访人依照 信访条例 第十四条一款所规定的信访事项通过 书信等信访形式 反映情况 提出建议 意见或投诉请求 在程序上作出接受的行政行为 信访条例 第二十二条明确规定 有关行政机关对符合 信访条例 第十四条一款规定并属于本机 关法定职权范围的信访事项 应当受理 不得推诿 敷衍 拖延 对不属于本机关职权范围的信访事项 应当告知信访人向有权的机关提出 因此 受理属于本机关法定职权范围的信访事项 是行政主体的法定 职责 行政程序公开原则要求行政主体行使行政管理职权过程时应当公开 透明 行政主体对于信访人提出 的信访事项应当进行处理并给予答复 如果行政主体对信访人提出的信访事项请求明确表示拒绝受理或不 予答复 拖延答复等 都属于不履行法定职责的行为 行政主体如果以推诿 拖延等理由拒绝受理申请 或者受理后拖延 退回请求等表现形式作出的行政 行为 产生的法律后果是 相对人面临程序阻隔 被挡在解决问题的 门槛 之外 从而彻底丧失实现实 体利益的可能 显然 拒绝或拖延 受理 行为 虽不直接影响相对人实体权益 但无疑将起到间接影响 作用 正因为如此 行政主体不履行法定职责的行为属于人民法院行政诉讼受案范围已无争议 但 信访 条例 对行政主体受理并办结信访事项作出了明确的程序规定并设计了严格的制度保障 一是督办 第三 十六条规定 县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关无正当理由未按规定的办理期限办结信访 事项的 办理信访事项推诿 敷衍 拖延的 应当及时督办 并提出改进建议 二是信访处分建议 第三十八条规定 县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿 敷衍 拖延 弄虚作假造成严重 后果的行政机关工作人员 可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议 三是对不作为行为的处理 第 四十二条规定 负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访过程中对收到信访事项不按规定登记的 对 属于其法定职权范围的信访事项不予受理的 行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项 的 由其上级行政机关责令改正 造成严重后果的 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予 行政处分 据此 相对人对行政主体不履行法定职责受理信访事项的行为直接向人民法院起诉的 人民法 院应不予受理 告知其通过行政救济程序解决 如果上级行政机关接到信访人要求其履行政监督职能而怠 于履行的 对相对人的该类起诉 人民法院可以直接受理 综上 笔者通过对信访回复 答复 的性质 信访回复 答复 的表现形式 信访回复 答复 的可 诉性审查标准及程序性审查中应注意的问题等的论证 试对前述案例的可诉性逐一分析 案例一中 某市教育局于 2005 年 8 月对杨某作出的信访回复内容 认定 1992 年教委的批复符合法律 规定 因该回复没有改变原批复的结果 亦未改变原有的行政法律关系 仅是一种重复处理行为 不属于 行政复议和行政诉讼受案范围 法院判决是正确的 案例二中 杜某作为某村村民申请宅基地使用权 某镇政府实施行政审核行为认定杜某不符合申请宅 基地建房条件 具有行政许可性质 该信访回复对杜某从事建房活动权利产生了实际影响 系可诉的行政 行为 因该信访事项不属于 信访条例 第十四条一款规定的情形 人民法院依法直接受理并作出实体判 决是正确的 案例三中 一 二审作出裁决的不同理由主要表现在对 关于李某信访问题的回复 的性质认识上存 在分歧 李某认为某县房管局为吴某登记颁发房产证错误 请求更正登记 某县房管局经调查 以李某无 有效证据为由 信访回复李某对其请求不予支持 该回复系房管局针对李某请求依职权做出的具体行政行 为 直接涉及李某所主张的房屋产权不能实现 类似回复 答复 实际上是房屋权属登记机关依法实施的不予更正登记行政行为 当登记机关怠于行 使更正登记的