空间规划改革与“多规合一”

空间规划改革与空间规划改革与 多规合一多规合一 作者 中研智业集团董事长作者 中研智业集团董事长 樊森樊森 一 空间规划的现实及问题一 空间规划的现实及问题 规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过 程 空间规划是对国土空间系统统筹的安排 是公共管理部门实施 国土空间的管理手段和方法 规划伴随着人类产生及经济社会的发 展 始终前瞻远谋 走在前沿 约束 规范并指导发展 科学发展 规划先行 由于规划本身的特性要求 空间规划一 贯以严肃 严谨 科学 法定 连续 系统 刚性 权威等个性特 征为自身标签和社会认同 但近年以来 随着市场经济深入发展 经济社会飞速发展 城镇化进程加速 规划的本能严重退化 规划 的个性日渐缺失 规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势 一是规划繁杂且不协调 不衔接 不统一问题突出 一是规划繁杂且不协调 不衔接 不统一问题突出 我国现行 规划类型众多 涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发 展规划 主体功能区规划 城乡规划 土地利用总体规划 生态功 能区划 环境保护规划等多项规划 在同一空间存在较大差异甚至 相互矛盾 规划的不协调 不衔接 不统一已严重削弱了规划的科 学性和权威性 甚至造成空间管理无序 土地资源浪费 环境保护 失控等问题 二是规出多门 各自为政 协调统一管理难的问题突出 二是规出多门 各自为政 协调统一管理难的问题突出 现行 的各项空间规划体系 条块分割 现象严重 职能被分散到几个行 政主管部门体系中 从地方层面看 各规划在各自的行政体系架构 中展开 均采取 政府负责 部门落实 的垂直管理方式 分别对 各自的规划工作进行管理 使得出现 条条 协调不力 块块 关系混乱的局面 规划协调实施难以落实 三是规划内容边界模糊 指标 标准等技术不兼容问题突出 三是规划内容边界模糊 指标 标准等技术不兼容问题突出 规划职能边界模糊 内容交叉重叠 也造成部门职责难以厘清 国 民经济和社会发展规划 主体功能区规划 城乡规划 土地利用总 体规划等各项空间规划发展历程不一 关注的侧重点不尽相同 使 得各自编制的出发点 技术路线均有差异 从而导致目标和结果差 异明显 给指导实践带来困惑 四是规划视同四是规划视同 花瓶花瓶 有法不依 有规不执问题突出 有法不依 有规不执问题突出 我国 规划管理随意 刚性不足 法定性不强 连续性缺失已成顽疾 公 共管理部门受发展观 政绩及考核导向等多种因素影响 导致规划 贯彻执行及管理随意任性 政府换届规划随之换届 领导变化思路 随之变化 同时规划虽然均经历的相关法规法定程序 但在权利和 法律之间 利益与法规之间 往往权利任性至上 将规划束之高阁 计划赶不上变化 规划赶不上调整 从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定 到 全面小康社会 全面深化改革 全面依法治国 全面从严治党 我 国经济社会发展进入了新常态 新阶段 深化推进规划体制改革 加快规划立法 建立空间规划体系 推动规划体系及管理方式创新 探索实施 多规合一 确保空间规划权威性 严肃性 连续性已 成为我国规划领域的迫切任务 二 多规合一的提出及背景二 多规合一的提出及背景 2013 年 11 月 十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问 题的决定指出 要完善城镇化健康发展体制机制 优化城市空间结 构和管理格局 增强城市综合承载能力 决定 明确了城镇建设 空间规划改革的方向 2013 年 12 月 中央城镇化工作会议要求 城市规划要由扩张 性规划逐步转向限定城市边界 优化空间结构的规划 习近平总书 记在会议讲话中指出 积极推进市 县规划体制改革 探索能够实 现 多规合一 的方式方法 实现一个市县一本规划 一张蓝图 并以这个为基础 把一张蓝图干到底 2014 年 2 月 国土资源部印发了 关于强化管控落实最严格耕 地保护制度的通知 要求严格划定 三线 具体包括城市开发 边界 永久基本农田保护红线和生态保护红线 2014 年 3 月 国家新型城镇化规划 2014 2020 年 中强 调 加强城市规划与经济社会发展 主体功能区建设 国土资源利 用 生态环境保护 基础设施建设等规划的相互衔接 推动有条件 地区的经济社会发展总体规划 城市规划 土地利用规划等 多规 合一 2014 年 4 月 国家发展改革委就启动 十三五 规划编制工作 举行新闻发布会时明确 十三五 规划将积极推进市 县规划体 制改革 探索能够实现 多规合一 的方式方法 实现一个市县一 本规划 一张蓝图 并以此为基础 把一张蓝图干到底 2014 年 5 月 国家发改委 关于 2014 年深化经济体制改革重 点任务的意见 中 将三规合一作为 2014 年深化改革重点任务之一 指出进一步明确开展县市的空间规划试点 推动经济社会发展规划 城乡规划 土地利用规划 环境规划 多规合一 2014 年 8 月 国家发改委 国土部 环保部和住建部四部委联 合下发 关于开展市县 多规合一 试点工作的通知 以下简称 通知 通知明确了开展试点的主要任务及措施 并提出在全 国 28 个市县开展 多规合一 试点 2014 年 10 月 国家住建部规划司在嘉兴市召开 多规合一 试点工作座谈会 会议要求由住建部门联系的 8 个试点县 市 要 按照 一张蓝图干到底 的要求 做好一张图 建好一个平台 实 现 多规合一 全覆盖 三 多规合一的意义及必要三 多规合一的意义及必要 规划领域所呈现出的现实和问题 已成为规划行业的顽疾 其 问题背后反映的是有法不依 有规不执的当前发展无序 管理随意 的无奈现实 因此加快推进规划体制改革 以多规合一为基础 完 善规划体系 具有现实及长远意义 一是适应新常态 转变发展方式 实现持续发展的要求 一是适应新常态 转变发展方式 实现持续发展的要求 新常 态下 发展观发生了重大转变 转变发展方式 以创新驱动 推动 产业转型升级 提高发展质量 走集约节约 创新高效发展道路成 为迫切任务 既往规划乱象折射的胡发展 硬发展 盲目发展及无 序发展等必须彻底革除 以多规合一为基础规划体制改革是适应 影响和推动转变发展方式的需要 二是解决规划诸多弊病 矛盾 不畅问题的现实需要 二是解决规划诸多弊病 矛盾 不畅问题的现实需要 目前我 国横向 纵向 综合 专项等规划琳琅满目 各个管理职能部门各 成体系 以规划指导发展本身没有问题 但各种各类规划之间内容 冲突 边界重叠或空白 缺乏衔接协调等问题司空见惯 习以为常 且规划视同 花瓶 严重影响规划的有效实施 多规合一将从技 术上 管理上根本解决这些问题 确保规划有效落地实施 三是实现国土空间集约 高效 可持续利用的需要 三是实现国土空间集约 高效 可持续利用的需要 国土空间 具有唯一性和不可再生性 规划无序带来发展无章 乱建乱占 乱 拆乱挖 各种经济社会要素空间布局不科学不合理 环境破坏 生 态受害 造成了严重的不可挽回的发展负面损失 严重挑战人类的 生存底线和秩序 多规合一旨在站在空间管控和科学 合理 和谐 的角度 确保国土空间可持续利用 四是深化公共规划管理体制 重构良好规划体系的需要 四是深化公共规划管理体制 重构良好规划体系的需要 规划 所显现的诸多现实问题 造成的诸多发展问题和国土空间不节约问 题已经非常严重 实现良好的公共管理秩序 尤其自然空间的管控 是公共管理部门的基本和根本职责 深化改革决定中明确要求加强 空间管理 多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作 也是 改革重构统一衔接 功能互补 相互协调的空间规划体系的需要 五是贯彻落实依法治国 实现依法执政 依规办事的要求 五是贯彻落实依法治国 实现依法执政 依规办事的要求 从 十八届四中全关于依法治国决定 到四个全面的论调和要求 有规 有矩必须成为常态 规划乱象折射的无序发展 映射的是法治观念 和法治思维缺失 权大于法 利高于规 有法不依有规不执 关键 是缺严肃强硬的法治保障 以多规合一为基础深化规划体制改革是 强化 严肃和加强规划立法及严肃执法的要求 四 多规合一的内涵和本质四 多规合一的内涵和本质 按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述 多规合一 基于国土空间布局的衔接与协调 是指国民经济和社 会发展规划 城乡规划 土地利用规划 生态环境保护规划等多个 规划的相互融合 实现一个区域空间 一个空间规划 一张发展蓝 图 确保一张蓝图干到底 追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变 已有半个多世 纪的历程 自从 2013 年以来多规合一提出及试点实施 公共管理部 门 规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊 认 识理解千差万别 甚至出现规划无用论 规划形式论 规划唯一论 等不同论调 到底如何理解多规合一 在本文之前的论述中已做了 大量的阐述 一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性 多规合一的要一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性 多规合一的要 求是确保一张蓝图干到底 求是确保一张蓝图干到底 规划是对未来的预先统筹安排 始终对 发展前瞻远谋 约束规范并指导发展 科学发展 规划先行 多规 合一要求一张蓝图干到底 更加强化的规划的预先安排性和科学性 更加强化了其对发展的约束性 法定性和权威性 不要无视藐视规 划 让规划有意为无意成为花瓶和摆设 规划不要再任性换届或因 人因事而随意变化 二是多规合一不是一个区域只编一本规划 多规合一的目标是多规合一不是一个区域只编一本规划 多规合一的目标是 深化规划体制改革 建立新的规划体系 深化规划体制改革 建立新的规划体系 经济社会发展的复杂体系 及政府公共组织管理要求 必须要求各项职能专业分工 科学管理 而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法 因此多规合一不是 一本形式上规划解决所有职能部门的问题 而更多是规划衔接协调 和重构规划上下位等法规和管理体系的问题 不要多部门多职能规 划相关打架 相互矛盾 相互冲突 而且还互不兼容 互不相让 不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益 三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合 多规合一的根三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合 多规合一的根 本是解决空间有效管控和持续发展问题 本是解决空间有效管控和持续发展问题 社会系统的多个部门 多 个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界 多规合 一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外 更多强调公共管 理部门如何利用多规合一的规划解决经济社会发展的现实及长远问 题 国土空间具有唯一性 不要再为了规划而规划 为了少数权和 利进行规划 不要再无视环境 不要再浪费唯一的空间资源 不要 再走不持续的发展道路 五 多规合一实施的难点五 多规合一实施的难点 我国现行规划体系及法规要求 已经历了半个多世纪的演变发 展 各自规划均形成了一定的体系和惯例 实现多规划合一 要打 破原来的条框 真正实现一张蓝图干到底的基本要求 当前仍然存 在诸多现实难点 不容回避 且需要深入解决 一是规划期限问题 一是规划期限问题 各个规划由于政府行政条块的制约 形成 了包括城乡总体规划 土地利用规划 国民经济和社会发展规划 生态环境规划等多个规划体系 由于不同规划的服务对象和服务内 容不一样 编制规划期限相差很大 例如城乡总体规划期限为 20 年 而国民经济和社会发展规划规划期限是 5 年 土地利用总体规划的 规划期限一般为 15 年等 规划期限的不同导致两个问题 一是规划 基期千差万别 起点数据不统一 难以有效融合各规划 二是规划 期不同 导致现状分析 空间开发 用地使用 生态环保等分析与 预测难以吻合等 二是规划体系问题 二是规划体系问题 当前国内规划主要有几大类型组成 一是 发展规划 以国民经济和社会发展五年规划为代表 重点是明确区 域未来发展定位 方向和思路 二是城镇规划 以城市总体规划为 代表 主要是对一定时期内城市性质 发展目标 发展规模 土地 利用 空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施 三是土地规 划 以土地利用规划为代表 是根据土地开发利用的自然和社会经 济条件 历史基础和现状特点 国民经济发展的需要等 对一定地 区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性 的技术经济措施 四是专项规划 即从各部门职能出发 编制的各 类专业性规划 如交通规划 生态规划 社会事业规划等为代表 多类型的规划出自于不同职能部门 规划之间的衔接统筹没有明确 的法规要求 均以一个空间范围为规划对象 而缺乏上下位及管理 关系 同时由于使用用途的不同 导致规划之间衔接融合度越来越 难 三是基础数据问题 三是基础数据问题 多规融合关键是要实现一张蓝图 是将各 类规划最终成果集成于一张图管控之上 因此 规划的数据对实现 多规融合非常关键 但从当前基础数据和信息的来源看 不同规划 基础底图也不一样 例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政 区划图 土地利用规划依据是空间信息数据图 规划建设部门依据 是地形图 基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够 且 各类规划基础数据 如底图 坐标 目标及指标分类规范均不一样 因此较难难将各规划数据实现在统一图纸上 四是技术标准问题 四是技术标准问题 规划由不同部门组织编制 由于制图单位 不同 容易造成制图精度不同 绘制技术体系不同 比例尺不同 坐标偏差等 造成不同规划中用地大小不同 很难实现图纸叠合 例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为 允许建设 有 条件建设 限制建设 和 禁止建设 城乡规划体系对 用 地单元建设适宜性 的等级评定按 适宜建设用地 可建设用 地 不适宜建设用地 和 不可建设用地 划分 两者对土地 空间管制的分类方法不同 五是管理机制问题 五是管理机制问题 健全的规划监督实施机制是推动规划有序 实施的保障 但从当前规划的实施监督看 相差很大 例如城镇总 体规划是有城乡规划法 城乡规划法对城市规划制定有一些规定 然后又有城市规划编制办法和实施细则等 土地利用规划也是有法 律依据的 但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑 而监 督实施的责任又分散在各个职能部门 不可避免地影响规划实施 六 多规合一实施的建议六 多规合一实施的建议 多规合一需要推陈出新 破旧立新 需要规划体制改革的信心 和恒心 多规合一涉及经济社会的各个领域方面 是一个系统复杂 且较为漫长的过程 多规合一需要先学习试点 后总结推广 需要 一定的路径策略 一是以编制各项规划之上位规划 解决多规合一的基础技术问一是以编制各项规划之上位规划 解决多规合一的基础技术问 题 题 多规合一涉及到基础数据 坐标 技术底图及历史资料 技术 标准和分类等问题 要较快统一需要过程 而且较为复杂 围绕多 规合一的目标和实质要解决的问题 是否把历史多年多部门的规划 技术参数 软件和标准完全统一成一个模子 理想化需要但必要性 值得商榷 因此建议多规合一在各项规划之上编制一个区域性的空 间管控规划或发展总体规划 统一规划目标 规划期限 规划技术 标准等 进行宏观边界规模及功能 定性 指标管控等 以此规划 指导各部门各职能规划编制和实施 一方面可以达到多规合一的目 标目的 另一方面可以有效避让解决多规合一中涉及的历史的 复 杂的基础技术问题 二是以构建大数据智慧信息平台 解决多规合一的实质突破问二是以构建大数据智慧信息平台 解决多规合一的实质突破问 题 题 互联网信息 移动通信 信息软件 智能 智慧等现代信息技 术的发展 彻底改变了工作生产生活方式 自然的自觉和不自觉的 解决了之前长期困惑问题 提高了社会效率和公共服务能力 当前 大数据平台 智慧城市建设正在加快推进 已经进入到了我们的工 作生活领域 地理空间信息系统及土地 规划 环境 安全等专项 职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间 城镇 规划和环境约束的管理方式 虽然我们目前提出推进多规合一 正 在探讨多规合一的技术标准问题 但可以肯定的说 可能信息技术 已经或即将进入我们的规划管控领域 自觉不自觉的运用大数据和 智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划 此时此刻 多规合 一问题不再变得历史复杂 诸多问题迎刃而解 因此多规合一真正 实质的突破口将会是