《政府绩效评估的价值取向初探》

政府绩效评估的价值取向初探 中文摘要 近年来 作为一种新的政府治理工具 政府绩效评估 无论在 理论还是实践层面上都受到了高度重视 文章关于政府绩效评估的讨论主要从 政府绩效评估的内涵入手 对政府绩效评估价值取向发生的扭曲做了概述 并 在此基础上 阐述了几点改进措施 关键词 政府 绩效评估 价值取向 Abstract Recently government performence evaluation as a new method for government administration has been paid a great attention in both theory and practice The discussion of this paper on government s performence evaluation main starts from the content of the government performance evaluation At first this paper summarizes the distorted value orientation of the government s performance evaluation on this basis elaborates a number of propositions of the improvement Key words government performance evaluation value orientation 目目 录录 一 政府绩效评估价值取向的相关概念 3 一 政府绩效评估的概念 3 二 政府绩效评估价值取向的多元诉求 3 二 政府绩效评估价值取向的现状分析 4 一 政府绩效评估价值取向的重要作用 4 二 政府绩效评估价值取向扭曲的表现 5 三 政府绩效评估价值取向扭曲的成因分析 6 三 对当前政府绩效评估价值取向的几点建议 8 一 促进政府本位转向公众本位 8 二 科学整合评估价值取向 8 三 牢固树立正确的政绩观 9 四 加强对政府绩效评估的监督 9 参考文献 10 阅读资料 10 辞谢 12 如何合理有效地引入绩效评估机制 确立政府绩效评估的价值取向 使政 府管理从内视型向为外视型转换 更好的适应经济建设发展需要 已成为我国 政府绩效管理改革的重点 由于我国政府绩效管理尚处于起步阶段 故实践中 存在很多问题 尤其是政府绩效评估价值取向扭曲的现象带来极大负面影响 本文在分析目前我国政府绩效评估价值取向扭曲现象的基础上 提出了政府绩 效评估价值取向的重塑意见 一 政府绩效评估一 政府绩效评估价值取向价值取向的相关概念的相关概念 一 政府绩效评估的概念 一 政府绩效评估的概念 政府绩效评估作为新公共管理的重要内容 承载着加强政府责任 提高政 府效率的重任 政府绩效评估具有监督政府行为 提高政府绩效和改善政府形 象等作用 因此受到各方的重视 奥斯本与盖布勒认为政府绩效评估就是改变按章办事的政府组织 谋求以 结果为导向的控制机制 我国高层政府官员认为 政府绩效评估是 指挥棒 是 鞭子 起引导 督促政府行为的重要作用 2006 年 9 月 4 日 在国务院 召开的部署加快推进政府职能转变和管理创新工作的全国电视电话会议上 中 共中央政治局常委 国务院总理温家宝指出 绩效评估是引导政府及其工作 人员树立正确导向 尽职尽责做好各项工作的一项重要制度 要按照奖优 治庸 罚劣的原则 充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用 坚决反对 虚报浮夸 急功近利 反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程 如何正确发挥 政府绩效评估的导向功能 首要取决于正确的政府绩效评估价值取向 我国政 府绩效评估起步较晚 政府绩效评估理论研究不够深入 其实践活动还不规范 因此 树立正确的政府绩效评估价值取向对推动我国政府绩效评估健康发展有 着十分重要的现实意义 二 政府绩效评估 二 政府绩效评估价值取向的多元诉求价值取向的多元诉求 从当前世界各国的政府管理实践看 绩效评估作为一种有效的管理工具越 来越受到人们的普遍关注 特别是 20 世纪 80 年代以来 在英美等发达国家发 动的大规模行政改革运动中 应用绩效评估工具已成为一种时尚 并呈现出多 元化的价值导向和不同的使用需求 多元化的价值取向和不同的使用需求可以分为两个方面 政治层面的需求 和管理层面的需求 从政治层面的需求来看 政府绩效评估的价值取向主要表现为 一是民主政治的需要 在现代民主国家 政府机关的行政首长们会不断地 要求接受立法机关的质询 回答媒体的各种提问 协调社会各利益群体的不同 要求 诸如此类的问题将促使行政首长对自己管辖部门的绩效进行评估 二是政务公开的需要 政务公开是现代民主国家的一项基本要求 阳光下 的政府 将迫使政府把自己的所作所为公之于众 但简单地罗列数据并不能提 供更有价值和公众容易理解的信息 因此需要通过绩效评估工具来提供真实可 靠的信息 三是公民参与的需要 公民参与是当代民主国家公共治理的重要手段之一 公民参与过程必然会产生公民对社会公共事务知情权和评议权的需求 因此 在政府绩效评估中引入公民参与机制 不仅使公民参与的形式更加有效 而且 也促使公民更关心政府的工作 从管理层面的需求看 政府绩效评估的价值取向主要表现为 一是战略执行的需要 战略管理是当今各国政府十分关注的问题 战略管 理包括战略制定 战略执行和战略改进三大核心内容 其中 战略执行被公认 为是一个世界性难题 在组织 战略传递 过程中 由于缺乏有效执行工具而 使战略目标发生扭曲的例证比比皆是 绩效评估工具不仅可以为政府战略制定 提供明确的方向 而且还可以通过监控和评价的手段 为战略执行和战略改进 提供清晰的 路线图 从而提高政府的执行力 二是管理改进的需要 从管理角度看 绩效评估类似于对一个人进行全面 体检 政府同样也需要引入一个全面 系统 科学的诊断工具发现自身管理存 在的各种问题 并不断改进和提高 因而 组织诊断要求评估更加全面系统 涉及组织管理的方方面面 如领导和人力资源管理状况 财政资金和各种资源 的管理 各种业务流程设计和运行 公共服务质量改进等 三是人事决策的需要 这是传统绩效评估工具的主要功能 从人力资源管 理的角度看 针对个体或者岗位的绩效评估可以为人力资源管理的诸多环节提 供有效的依据 如领导干部的选拔任用 公务员的奖惩 公务员职业生涯规划 和能力建设等 这种绩效评估也可称之为 人员导向 的绩效评估 二 政府绩效评估价值取向的现状分析二 政府绩效评估价值取向的现状分析 一 政府绩效评估价值取向的重要作用 一 政府绩效评估价值取向的重要作用 任何的评估形式都有一个价值取向的问题 价值取向是否正确 不仅直接 影响到政府运行的方向和政府管理的效能 而且也直接关系到政府绩效评估的 成败 1 政府绩效评估的价值取向直接影响到政府的运行方向 政府绩效评估的价值取向如同指挥棒一样 引导着政府向着某一方向运行 在传统政绩观的影响下 许多地方政府把发展简单地等同于经济增长 运用各 种手段片面地追求 GDP 的增长率 结果不仅导致经济发展同社会发展 城市发 展同农村发展的严重失衡 而且也造成了严重的生态失衡 其教训是极其沉痛 的 十六届三中全会以来 随着中央政府提出的科学发展观日益深入人心 许 多地方政府开始调整发展思路 在价值取向上更加注重以人为本 全面协调和 可持续发展的理念 吉林省于 2007 年 3 月出台的 吉林省政府绩效评估实施方 案 征求意见稿 在很大程度上反映了地方政府对政府绩效评估机制的理论 认识 在 方案 中 对政府绩效评估的价值取向有明确的表述 这就是 以 科学发展观为统领 以转变政府职能为动力 以解决民生为重点 以构建和谐 社会为目标 牢固树立正确的政绩观 正反两方面的经验证明 政府绩效评估 的价值取向直接关系到政府运行的方向 2 政府绩效评估的价值取向直接影响到政府的工作职能 政府的管理职能涉及方方面面 在政府绩效评估过程中 不可能包含政府 管理的所有内容 必然要有所侧重 突出重点 政府绩效评估的价值取向正确 就能够将政府的真正工作放在重要位置 从而引导政府管理突出重点 以重点 工作的开展来带动其他工作的开展 相反 如果政府绩效评估的价值取向不正 确 不仅使政府的管理脱离正常的轨道 还可能因此扰乱政府的正常秩序 结 果则是 政府绩效评估不仅没能给政府的工作添加动力 反而给政府的工作添 乱 3 政府绩效评估的价值取向直接关系到政府绩效评估的内容 范围和重 点 关系到政府绩效评估的成败 在政府绩效评估的实践中 政府绩效评估的内容 范围和重点的确定 政 府绩效评估指标体系的设定 政府绩效评估主体和评估方法的选择以及评估结 果的使用等 都与政府绩效评估的价值取向有直接的关系 绩效评估价值的正 确选择 可以使政府绩效评估的内容 范围和重点比较正确 绩效评估指标体 系的设定比较科学 政府绩效评估主体和评估方法的选择比较合理 政府绩效 评估的结果也会得到科学合理的使用 反之 如果政府绩效评估的价值取向不 能确定或确定错误 则政府绩效评估的内容 范围和重点的确定就不可能正确 那么 最终肯定导致政府绩效评估的失败 二 政府绩效评估价值取向扭曲的表现 二 政府绩效评估价值取向扭曲的表现 1 以民为本的价值缺失导致评估过程的公众缺位 在西方国家 公众对于政府部门的质疑和对政府官员的不信任是绩效评估 实践发生的重要推动力 但在我国 政府在社会经济生活中处于绝对主导 在 政府与民众的关系上 强调政府的权威性 奉行典型的 政府本位 的价值取 向 一些政府部门和工作人员 在这种价值取向的指导下 片面强调对社会的 管理和控制 某种程度上忽视了民众的需求和利益 在这种行政文化中 要推行 绩效管理 树立服务行政的理念 关注民众需要 非常困难 具体落实到绩效评 估时 由于受到传统的 根深蒂固的官本位思想 信息不对称 公众自身政治 素质等其他因素的影响 公众对于评估信息 并不容易获得或难以理解 公众 在政府部门绩效评估过程中难以真正发挥有效作用 现行的政府部门行政管理 体制下 各级政府部门及公务员在提供服务时 更为重视直接掌握评估权的上 级领导 而不是公众的满意度 公众很难对政府部门行为形成普遍的监督与控 制 政府部门 官员也难以平常心态面对下属或百姓的评价 监督 2 绩效指标在整体统一性方面的扭曲 社会的发展 人民生活的改善应该是全面的 可持续的 而政府作为一区 域内的权威组织 是唯一能够在宏观上引导本地产业在系统的 可持续发展的 框架内运行的组织 这就要求政府制定各项指标时 综合反映社会发展的全面 性与协调性 而不能只侧重某一方面 但目前我国一些地方政府由于还没完成 服务于市场化的转变 制定绩效指标随之缺乏系统性和有机性 甚至还相互矛 盾 让执行部门难以适从 如 西北某县 经济以林业为主 GDP 的大部分都 来自木材的采伐 当地政府为保证经济总量的增长 每年都把采伐木材的数量 作为该县林业部门的业绩考核指标 且逐年提高 但与此同时 上级环保部门 又出于环保需求 给该林业部门下达了采伐量逐年下降的指标 令该部门无所 适从 这种各执一方的绩效指标 使地方各职能部门为应付不同类型 不同部门 的指标要求 不得不四处周旋 为了确保自己现有利益 各部门要费很大心思 去权衡各指标对自己的利害大小 因而 极不利于各项工作的开展 3 盲目追求经济增长 忽视社会发展 只重经济增长指标 对社会发展指标的重视不够是我国目前绩效评估过程 中的又一问题 从结构上看 在现行政府绩效评估指标体系中 设置了过多的 经济发展指标 比如GDP增长率 地方财政增长率 经济效益等指标 许多政府 在这种只侧重经济指标增长的指标体系引导下 为了完成任务 积极干预经济 活动 盲目出资办企业 以求用大投资换取高增长的 政绩 有的地方甚至不 择手段 以编造假数字或走私等违法形式来达到目的 经济增长的代价是生态 环境的严重破坏 大规模重复建设 资源的严重损耗和浪费 房地产用地导致 农民失去农用耕地 大量的流动人口带来的低成本劳动力使我国成为 世界工 厂 可是这些流动人口的利益没有得到相应得保障 这些问题的出现和堆积 必将破坏社会的平衡 终有一天会成为经济发展的瓶颈 4 绩效指标在客观实在性方面的扭曲 目前某些地方政府在上级领导部门指标压力和 赶超 先进的口号下 其 绩效指标的设定 评估都围绕着 赶超 这个中心 指标设定只追求单纯的数 字任务 与当地的实际条件和民众需求严重脱节 致使很多工作最终不可能达 到预期目的 而任务指标完不成 本部门在上级心目中的 形象 大损 干部 的 乌纱帽 也受影响 所以 做假数据 虚报数字等欺上行为比比皆是 数 字出政绩 成一大特色 整个绩效指标体系充斥着虚假数字 严重背离了客观 实在性的本质要求 三 政府绩效评估价值取向扭曲的成因分析 三 政府绩效评估价值取向扭曲的成因分析 1 传统的 官本位 思想的影响 官本位思想是我国古代传统的政治文化的一种表现 这种行政文化呈现出依 附与服从 权力崇拜等特征 我国两千年来的传统将这种崇拜权力意识和 官本 位 的价值标准深深烙印在国人心底 支配着人们的行为选择 管理本身是通过 文化进行的 行政文化作为一种管理手段在政府再造中起着重要作用 历次的政 府改革收效甚微的重要原因之一在于忽视行政文化建设 虽然经过半个多世纪的 努力 但是 官本位 的土壤犹存 这种崇拜权力的行政文化导致了多数行政官 员缺少 服务精神 给政府绩效评估的进程带来了不少困难 首先表现在绩效 评估缺少公民及社会团体的参与 不愿意引入公民参与机制与民间组织机构等第 三方组织参与整个绩效评估的过程 评估还只是政府内部自上而下的监督 难免 有 官官相护 的嫌疑 其次表现在政务信息及评估过程不公开 忽视了他们的 职责是提供优质高效的公共服务 做到透明化行政以及提高人们对政府管理与服 务的满意度 这种 官本位 思想在绩效评估心理上的体现就是绩效评估中的 人格化倾向 2 职能界定不科学 不明确 导致部门管理工作交叉重叠 相互矛盾 政府直接面对广大民众 其管辖的事务非常具体 庞杂 且随着社会分工的 深化 政府职能的规模日渐膨胀 范围不断拓延 现在面临市场经济体制下政府 角色的转变 政府在对自身职能外延的界定和内部体系的构建还认识不清 原 有的由企业本身或社会中介组织承担的职责尚未从政府中剥离出去 而新增的 社会管理 公共服务又大量涌入 致使政府各部门在职能划分上难以把握明确 的标准 许多管理工作交叉重叠 多头共管 彼此相互推诿 矛盾重重 如此 混杂的职能体系 自然导致各级监管部门在设定绩效评估指标时 缺乏制度化的 依据 也难以构成有机的统一体系 致使各单位在不同职责和目标推动下 工作 表现出较大的主观性和随意性 3 经济价值的泛化导致政府职能的缺失 政府绩效评估指标是度量一个政府绩效强弱的工具 要求测评结果能够综合 反映社会发展的全面性与协调性 但在当前政府的绩效评估指标体系中 政绩考 核数量化的经济指标比社会发展的指标较多 过多地强调了经济总量的增长要求 而 忽视了环保 可持续发展等一系列社会效益 这就是必然使评估重视投入而忽视 结果和产出 导致评估行为的短期化 现实中一些地方政府的工作报告仍以产量 经济增长情况等数据作为衡量政绩的标准 数字成为提升政绩的重要工具 官 出数字 数字出官 成为我国行政的一个重要内容 由于绩效评估对个人 职位升迁仍然发挥着重大的影响作用 这就导致了形形色色的不尊重经济发展和 统计规律的现象 助长了新的 数字政绩 有些政府在具体的经济指标的指引 下 为了完成经济发展的任务 不仅没有引导政府将工作重心转移到提高人民生 活水平 增强政府服务能力上来 而且使得政府更直接地去参加经济生产活动 强 化政府的微观管理倾向 这也就不利于政府职能的转变 与当前政府的行为价值 选择要求相悖 4 对自身的服务性角色把握不准 没有真正认清自己工作的服务对象和服 务职责 受官僚体制的束缚 许多政府部门 只唯上 不唯下 在社会主义市场 经济条件下 政府只是为民众提供公共服务的权威组织 这就要求各种绩效指 标的设定必须以 对人民负责 为原则 实事求是地依据当地条件和人民的实 际需求来确定 在绩效评估 考核过程中 要看是否实实在在地促进了本地区 的综合发展 是否实实在在地提高了人民的生活水平 决不能为了 赶超 而 赶超 为了完成 任务 而完成任务 但当前许多政府 为在绩效评估中充分 显示自己的卓越 政绩 取悦于上级部门 保全和维护自己的切身利益 自 觉不自觉地把上级部门视为工作服务的对象和绝对负责人 混淆了实际中的服 务对象 民众 忽视了人民的真正利益 这样 就从根本上背离了社会主义 市场经济条件下 民众本位 的政府行为价值取向 三 对当前政府绩效评估价值取向的几点建议三 对当前政府绩效评估价值取向的几点建议 现阶段我国正处于社会转型时期 各种社会矛盾突显 无疑民众对政府的要 求也越来越高 政府的行政价值取向必须能反映民众对政府的基本诉求 诸如公 平 高效 民主等 作为评估主体在评估过程中对政府绩效价值的判断 选择 和确认 绩效评估的价值取向无疑是评估活动的灵魂与核心 推动当前我国政府 绩效评估价值取向的科学转变 对于构建合理的政府绩效评估体系和推动绩效评 估实践的深入具有重要的意义 一 促进政府本位转向公众本位 一 促进政府本位转向公众本位 当前 我国积极倡导在政府工作中落实 以人为本 的价值取向 这是由社 会主义的性质所决定的 也是政府部门转型的必然结果 当中贯穿了公共责任与 顾客至上的管理理念 反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向 同 时强调政府部门是公共服务的供给者 应增强对公众需求的回应力 更加重视管 理活动的产出 效率与质量 首先 公众本位的价值取向要求评估主体多样化 积极地引入公民参与机制 与民间组织机构等第三方组织参与绩效评估 即扩大公众对绩效评估的参与程度 使 绩效评估真正表达公众的声音 反映公众的利益及其对政府的责任要求 这在客 观上要求建立多元化的评估机制 当中包括自我评估 上级部门的评估 专家评估 以及公众评估 以公民 特别是以评估对象的相对人作为评估主体 实行信息公 开和公众监督 可以最直观地体现评估的满意特征 明确评估的价值取向 政府 充分发挥公民及民间组织机构作为参谋者 咨询者及监督者的作用 能进一步改 善政府工作的质量 完善公共产品和服务的质量 其次 公众本位的价值取向要求拓宽公众参与政府绩效评估的渠道 使与评 估过程和结果相关的信息为公众所知 即信息公开 政府信息公开是我国社会发 展和行政改革的必然趋势 也是推进中国民主化进程的必然要求 据此政府部门 可以更好地接受公众的监督 民众也能更好地了解和参与政府工作 有助于我们 构建一个更加透明的责任政府 最后 公众本位的价值取向要求绩效评估以公众满意度为基本尺度 政府是 为民众服务的满足民众需求的政府 离开这一点政府必然失去其合法性 权威性 与可信性 政府的价值目标要以公共需要或公众利益为标准选择确定 所以 作 为一种特殊的组织机构的政府 它在制定政策 确定价值目标的时候要以公众利 益为重 尽可能满足群众的需要和期望 既要根据社会的需要提供公共服务与公 共产品 又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估公共管理绩效 从 而确定政府对公众负责 提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制 这是 政府绩效评估的宗旨 二 科学整合评估价值取向 二 科学整合评估价值取向 只有把评估价值取向进行科学整合 才能防止和克服各评估价值取向之间 的相互冲突和矛盾 才能形成有效的合力 发挥评估价值取向最大的整体功能 我们仅从某一方面对政府绩效进行评估是不全面的 绩效评估指标要抛弃单一 化 实现综合化 即从经济效益 社会效益和政治效益三个维度综合起来对政 府绩效进行评估 以经济社会全面 协调 可持续发展 民众本位 有限政府 效益标准和系统评估等为价值取向的评估指标体系 以评估价值取向的变化和 整合来引导 支配评估指标体系的调整 改革和整合 以评估价值取向的正确 来推进评估指标体系的优化 在加强评估价值取向整合的基础上实现评估指标 的整合 是实现评估指标体系调整 改革目的和巩固评估指标体系调整 改革 成果的有效途径 当然 评估指标的整合又会反过来维护和促进评估价值取向 的整合 巩固和发展评估价值取向整合的成果 三 牢固树立正确的 三 牢固树立正确的政绩观政绩观 同发展观一样 政绩观也具有重要的导向作用 政绩观不正确 就必然导 致政府绩效评估的扭曲 甚至引导政府走向错误的方向 在这方面 我们已经 有过深刻的教训 不能再重蹈覆辙 为此 各级领导必须转变观念 真正树立 正确的政绩观 正确的政绩观与科学发展观紧密相连 科学发展观是正确的政绩观的基础 和核心 不坚持科学发展观 就不可能树立正确的政绩观 正确的政绩观必须 与科学发展观相适应 必须充分体现科学发展观的深刻内涵和基本要求 各级 政府所创造的政绩 应是为了贯彻落实科学发展观 以人为本 实现经济社会 的全面协调和可持续发展 而不是片面地追求经济增长 更不是脱离经济社会 发展的实际 搞所谓的 政绩工程 形象工程 转变领导观念 树立正确的政绩观 既要靠学习讨论 端正和提高各级领 导干部的思想认识 更要靠科学合理的体制和机制建设 没有后一条 转变观 念 树立正确的政绩观都将是一句空话 因此 必须改革一切与贯彻落实科学 发展观和正确政绩观不相适应的管理体制和管理机制 通过管理体制和管理机 制的硬约束 强力促使各级领导转变观念和树立正确的政绩观 四 加强对政府绩效评估的监督 四 加强对政府绩效评估的监督 为了防止和克服政府绩效评估在价值导向 评估过程 评估结果等方面可 能出现的扭曲和偏差 必须加强对政府绩效评估的监督 第一 在正式开展政 府绩效评估之前 对评估主体和评估对象进行相应的培训 用政府绩效评估的 正确的价值导向统一大家的思想认识 第二 对政府绩效评估的每一阶段进行 必要的监控 一旦发现问题 要及时地加以控制 调整和纠正 第三 实行政 府绩效评估的控告 申诉和责任追究制度 严防评估中弄虚作假 行贿受贿或 评估不准 脱离实际等现象的发生 对于评估中弄虚作假和行贿受贿等严重违 纪 违法行为 要追究相关责任人的行政责任和法律责任 从我国的实际情况而言 政府绩效评估的基本价值取向应是 从单纯注重 经济增长转向经济社会全面 协调和可持续发展 从政府本位转向民众本位 从无限政府转向有限政府 从效率标准转向效益标准 从要素评估转向系统评 估等 参考文献参考文献 1 薄贵利 政府绩效评估必须确立正确的价值导向 C 北京 国家行政学 院出版社 2007 11 18 2 田华 论政府社区公共服务绩效评估的价值取向及评估指标 C 北京 国家行政学院出版社 2007 59 65 3 金竹青 我国政府绩效评估主体分析 C 北京 国家行政学院出版社 2007 133 143 4 刘旭涛 政府绩效评估体系的框架研究 C 北京 国家行政学院出版社 2007 155 168 5 包国宪 万浩权 地方政府绩效评价监管问题研究 C 北京 国家行政 学院出版社 2007 177 185 6 杨超 凌学武 社会资本理论与我国政