公务员激励机制.doc

1 引言公务员激励机制是我国公务员制度的重要组成部分，其社会意义是不言而喻的。随着我国市场经济的完善,政府机构改革的深入，各级政府机关行政部门及公务员肩负的职责非常重大，人民群众对公务员的期望也很高。近年来，公务员的激励问题成为我国公务员法制建设中的重要问题。中共十六大政治报告指出，要“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。激励不是管理中的某一项具体职能、某一个具体环节，而是贯彻于始终的一种理念及其指导下的一系制度安排和行为。所以，对公务员激励机制的改造与完善也应秉持全面、系统的方针。十多年来随着我国社会环境和经济环境的巨大变化，公务员的激励机制显现出一些问题，需要改革创新以适应社会发展的需要。2006年1月1日，中华人民共和国公务员法正式实施，这是我国第一部人事管理工作综合性法律，标志着中国特色公务员制度已经完成，我国公务员激励机制也进一步完善，具有划时代的意义。它明确规定：“公务员的管理,坚持监督约束与激励保障的原则。”并通过完善相关制度，进一步健全了公务员的激励机制，提出了许多创新措施。紧扣公务员法，立足我国公务员激励机制之现状，探求健全与完善我国公务员激励机制的途径，具有十分重要的意义。2 现代国家公务员激励机制的正当性2.1 公务员激励机制的内涵2.1.1 基本概念激励思想中国自古有之，如“申之以宪令,劝之以庆赏,振之以刑罚”1就是一种原始激励思想，而将激励作为一种专门的理论来研究则始自上世纪以来的西方管理学。激励的定义就是“影响人们的内在需求或动机，从而加强、引导和维持行为的活动或过程”。2不同的激励类型对行为过程会产生程度不同的影响，,按照不同标准，激励主要有以下分类：l)物质激励与精神激励；2)正激励与负激励；3)内激励与外激励。激励机制是指“在组织系统中，激励主体与激励客体之间通过激励因素相互作用的方式。”3根据公务员法第二条,国家公务员是指：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该规定，我国公务员应当包括中国共产党机关、人民代表大会机构、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主派机关的工作人员。所谓公务员激励机制则是指政府引导公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将国家的行政资源分配给公务员或行政组织的过程。62.1.2 我国公务员激励机制的具体内容我国现行公务员制度中处处体现了激励的精神，具体体现在对公务员的权利的规定、以及考核、晋升、奖惩、工资福利保险、培训、辞职辞退等一系列制度规范中，集中体现在考核、职务升降、奖惩、工资福利等环节，并与公务员保障机制、竞争机制和防腐机制辩证统一、不可分离。公务员法及相关法规在完善和强化对公务员的激励方面，一是明确了公务员的权利，公务员享有获得履行职责应当具有的工作条件，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分等权利。二是确立了公务员考核制度，以此作为对公务员进行奖惩、职务升降、工资福利保险及辞退的依据。三是对公务员职务升降的条件和程序作出规定。四是规定了公务员的奖惩制度。公务员个人和公务员集体在工作中有突出表现的，给予奖励，公务员有违纪行为的，要给予惩戒。五是规定了公务员的工资、福利和保险制度以及退休养老制度。六是规定了公务员辞职辞退制度，列举了责令辞职或予以辞退的若干情况。七是规定了公务员的申诉控告制度，以维护公务员的合法权益，保障激励机制充分发挥作用。2.2 公务员激励机制的目的公务员激励机制是公务员管理机制的重要组织部分，建立激励机制的目的就是通过有效的激励机制充分调动起全体公务员的积极性，激发出公务员的无穷潜力，更好地促进政府目标和公务员个人目标的实现。首先，激发公务员潜力，提高政府行政效率。公务员是代表国家从事社会公共管理和公共服务，行使行政职权的人员，公务员工作的绩效水平是决定政府社会公共管理和公共服务活动的有效性的决定性因素之一，决定着国家行政的效率和结果。有效的激励机制必须能够，调动公务员工作的积极性和主动性，激发公务员的潜力，提高公务员工作的绩效水平，从而提高政府行政效率。反之，如果缺乏有效的激励机制，则可能使得公务员缺乏热情，工作消极被动，最终造成公务员工作绩效水平和政府行政效率低下。所以建立科学的、完备的激励机制首先是为了激发公务员潜力，提高政府行政效率。其次，规范公务员行为，推进政府廉政建设。公务员掌握着国家的公权力，公权力的强制性往往具有腐蚀的诱惑力，可能诱惑公员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。“恰恰是这些普通的公共官员有足够能力中止或歪曲政治决策的执行。”5英国阿克顿爵士也曾说过“绝对的权力绝对腐败”，当前我国贪污腐败现象到处滋生蔓延，反腐倡廉工作形势较为严峻，廉政建设任重而道远，到什么时候都不能放松。除了常规的监督约束机制，激励机制在廉政建设中也起着极其重要的辅助作用。激励机制通过其特有的考核、奖惩、升降等环节，肯定正确的行为，否定错误的行为，规范个体公务员的行为，并对整个公务员群体的行为产生影响，使公务员群体向着积极健康的方向发展，有效推进政府廉政建设。最后，促进人力资源有效配置，建设服务型政府。建设服务型政府的工作重点就是提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力，全面履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等职能。公共部门的人力资源是公共部门发展的第一资源，政府的各项政策、制度需要公共部门工作人员去落实、执行，工作人员能否做到人尽其才，直接关系到政府整体服务体系的效率。充满竞争与活力的激励机制可以促进人力资源的有效配置，提高政府整体服务体系的效率，达到建设服务型政府的目标，服务于我国政治体制改革和现代化建设的大局。2.3 公务员激励机制的实现2.3.1 公务员激励机制实现的意义公务员的激励机制是政府引导公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。7政府机关通过将肯定或否定的措施，如奖惩、职务升降等，作用于个体公务员，引起公务员生理上和心理上的激奋，从而引导人们的思想，使得公务员从事符合政府目的的行为。这个过程循环往复，不断延续，才能够充分发挥出激励机制的应有作用，达到激励机制的目的，全面盘活公务员管理机制。对公务员来说，激励机制的实现可以满足他的生理和心理需要，促进他实现其个人价值与社会价值；对于政府机关来说，激励机制的实现可以促进其达成行政目标，提高政府行政效能，促进政府行政民主。2.3.2 我国公务员激励机制实现的障碍在市场经济条件下，公务员是一个独立的经济个体，对中国大多数公务员来来说，工作只是他们谋生的手段，经济需要是他们的首要需要。我国把公务员看成“道德人”和“公共人”，而忽视了公务员不可避免地会带有的“经济人”特性。但是实际上我国公务员的“经济人”特性非但没有消失，反而以种种不健康的形式表现出来，如贪污腐败、权钱交易等等。在这样的人性假设下，我国激励机制的设计在某些方面偏离了实际情况。由于长期坚持这样的激励理念，我国政府部门人力资源管理的观念更新滞后，甚至还停留在传统的人事管理阶段，往往将人简单视为一种执行指令的机器，导致政府部门更注重对公务员的监督和控制而不是激励。在政府部门中等级观念根深蒂固。资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，公务员的晋升、考核、福利待遇等不以学历、能力和工作绩效为依据，而是看和领导关系的远近，挫伤了组织中真正有能力的人。7而我国政府部门中长期存在一种氛围：公务员能力如何并不重要，只要思想作风不出问题，就是合格的公务员，不会有任何问题。这种想法的原因就是我国一直以来的公务员考核，都是重视考德而忽略了考绩，考绩基本是走过场。这种情况下考核激励的作用微乎其微，很难激发公务员提高工作能力和自身素质。事实上，目前在我国行政机关，激励机制通常难以发挥它应有的作用。行政机关普遍没有建立起健全和完善的行政文化，绝大多数公务员对激励措施和手段的认同感模糊而淡薄。激励机制本身不够科学和健全是一方面原因，另一方面是因为各级行政机关没有认真对待，激励机制的各项制度得不到有效的执行。如何使制度和法律真正地!有效地被执行，在今天的中国应该具有更为重要的现实意义。3 我国公务员激励机制的完善3.1 我国公务员激励机制存在的问题3.1.1 激励机制不健全建国以来，我国制定了相当数量的公务员激励机制的法律、行政法规和部门规章，尤其是改革开放以后，中央和地方加快了激励机制法律法规建设的进度，初步建成了我国的公务员激励机制法律体系。2006年开始实行的公务员法总结了我国十几年来干部人事制度改革的成果，对我国公务员激励机制作出了较大的创新与完善。但是我国的公务员激励机制仍不健全，尚不能完全适应依法治国、依法行政的需要，需要进一步加强和完善。首先是公务员法的配套法律法规工作尚未跟上。尽管相关工作早已经着手进行，也出台了若干规定，但还有部分公务员法中的内容，如工资福利、申诉控告制度等未能具体化，缺少具有可操作性的法规和实施细则。其次，相关配套的条例、规范大多是根据暂行条例制定的，并沿用至今，不少内容已经过时或者跟现行公务员法不一致，这些规范性文件尚未能一一得到及时清理或修改。再次，很多现行的有关公务员激励的规范性文件法律位阶明显太低，许多重要制度立法层次不高，强制性!权威性不足。例如考核规定就是由中组部、人事部以中组发(2007)2号文件的形式发布的部门规章。最后，我国的激励机制法律体系还处于待完善阶段，尚需要出台相关法律、法规填补空白，对公务员行为进行进一步规范，对相应的激励机制环境进行大力的维护。3.1.2 激励功能不完善激励功能主要体现在考核、晋升、奖惩、工资福利等环节。目前我国公务员激励机制运行不畅，几大环节的激励功能均不完善。3.1.2.1 考核激励不科学考核内容和标准上，公务员法规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”实绩在一定程度上是德、能、勤、绩、廉的综合反映，即考核的内容为“德、能、勤、绩、廉”五个方面。考核规定第四条对这五个方面进一步作出了比较详细的规定。但是这种原则性规定明显过于笼统，难以体现对不同行政领域、不同单位、不同职务、不同岗位公务员的不同考核重点。同时由于考核内容的空泛与模糊，考核指标很难量化，缺乏科学性，导致实践中考核评定工作的随意性增大，考核效果得不到保证。考核方法上，公务员法规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”考核规定进一步明确“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行”。但是由于缺乏科学的量化考核标准和系统的平时考核办法，在实践中这种“三结合”的考核方法并没有得到有效执行，往往是领导一个人说了算，根本不考虑群众评议；或者定性有余，定量不足，导致考核过于随意，缺乏科学性；平时考核流于形式或者根本没有开展，“平时不考核，年终算总账”，使得年终考核缺乏依据。从考核结果的使用来看，实用性不强，激励功能大打折扣。尽管公务员法第三十七条明确规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”但是由于考核方法的不够科学，考核结果的可靠性受到影响；对年度考核优秀等次公务员的奖励力度不够、措施不到位；特别是考核结果还无法与职务晋升有效挂钩，仅在考核规定第十七条中规定，公务员“确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑”，这严重影响了考核的激励功能的发挥。3.1.2.2 晋升激励不健全公务员法第七章专门规定了我国公务员的职务升降制度，包括我国公务员晋升的条件、方式、程序等。对首次明确将竞争上岗与公开选拔写入公务员法，是我国公务员职务晋升制度的最大突破之处。实行领导职务任前公示制和试用期制，也是我国干部人事制度改革的一项重要成果。尽管公务员法、职务任免与职务升降规定对公务员晋升有了一系列制度性规定，但是晋升标准不够明确，晋升程序不够科学，民主监督和法律保障不够。公务员晋升的条件缺少明确的客观标准和统一的具体细则，在实际操作过程中，往往以上级领导的好恶为评判标准；公务员晋升的程序不够科学，导致程序运行可以轻易被人为操控，出现了用人过程中的“潜规则”；竞争上岗、公开选拔以及领导职务任前公示制和试用期制的规定过于原则，民主监督和法律保障不够。这样不利于选拔真正有才能的公务员，影响公务员晋升激励功能的发挥。同时，由于公务员职务晋升有一个前提条件，即必须先有领导职位空缺，不少优秀的公务员不能或暂时不能晋升职务。这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾，导致公务员职务晋升空间比较窄，抑制了不少公务员的工作热情，在一定程度上影响了晋升的激励功能。对于公务员降职，公务员法规定：“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。”职务任免与职务升降规定进一步对降职程序等作了规定。但是有关规定可操作性不强，公务员降职的渠道并不畅通，领导干部能上难下，能进难出，从而导致公务员队伍缺乏动力与活力，使得降职制度丧失了应有的激励功效。3.1.2.3 奖惩激励不充分公务员法第四十八条规定：“奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则”。这种以精神奖励为主的奖励方式，一定程度上可以说是与时代脱节，严重削弱了物质激励功能。奖励的标准过于笼统、模糊。根据奖励规定第六条，对公务员、公务员集体的奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对表现突出的，给予嘉奖；对做出较大贡献的，记三等功；对做出重大贡献的，记二等功；对做出杰出贡献的，记一等功；对功绩卓著的，授予“人民满意的公务员”、“人民满意的公务员集体”或者“模范公务员”、“模范公务员集体”等荣誉称号。如何定义“表现突出”、“较大贡献”、“重大贡献”、“杰出贡献”、“功绩卓著”缺少明确规定，区分模糊。用这种模糊的标准去决定奖励与否，显然缺乏客观性和公正性。奖励措施力度不够。根据相关规定，奖励包括：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号，对受奖励的公务员给予表彰，被给予一次性奖金或者其他奖励。可以明显看出，这些奖励措施都不涉及职务和级别的晋升。山东济南市委组织部2003年的抽样调查显示，80.6%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有激励效果的因素。8所以，现行规范所规定的奖励措施，其激励功能并不完善。3.1.2.4 工资福利激励不规范按照我国公务员法第七十三条的规定，我国公务员实行统一的职务与级别结合的职级工资制，根据公务员的职务、级别等确定公务员的工资标准。这种职级工资制度不能准确反映公务员的工作业绩与实际收入的联系，缺乏重点激励，导致关键岗位与普通岗位、重要人才与一般人员的收入差距拉不开档次，造成工资福利制度的激励作用难以有效发挥。公务员工资与企业人员薪酬难以合理比较。公务员法第七十五条第二款规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”这一规定“相当模糊，调查的主体不明确，企业的类型不明确，调查的内容不确定，程序规定几乎没有”。9事实上我国到目前为止尚没有有效机制来进行公务员工资与企业相当人员工资水平的调查比较工作,导致调整公务员工资水平的科学依据不足.由于相关立法的缺失，我国公务员津贴、补贴的领取标准、津贴、补贴的多少等都缺乏统一标准和计算方法，福利更是缺少规制。各地区各部门名目繁多的津贴、补贴、福利成为公务员的主要收入来源，这导致了公务员收入构成比重不合理，大家都有的平均主义的津贴、补贴、福利很难起到激励作用，隐形收入还可能滋生种种腐败现象。同时这也是导致各地各部门公务员之间收入差距过大的原因之一，可能造成一些地区和部门的公务员的心理失衡。不仅不能实现激励功能，甚至会起到反作用。3.1.3 激励力度不充分我国对公务员的激励方法陈旧、缺少创新，“尤其是日常激励手段方面，多是沿用过去的思路，对有成绩的公务员进行表扬或晋升，对有错误的公务员进行批评或处分；即使是奖品也是千篇一律，新鲜感不强”，10激励效能明显被弱化。重精神激励而轻物质激励。对于当今社会主义市场经济体制下的公务员来说，对物质的需求不能得到满足，物质激励功能自然衰弱，精神激励的作用早已经明显减弱，往往流于形式。并且物质激励通常也仅限于现金等实物，手段比较单一。长此以往，造成激励力度不充分，导致了种种严重后果，如贪污腐化、权钱交易等等，严重影响公务员群体的形象，影响我国政府的公众形象。重正激励而轻负激励，即重奖励而轻惩戒。负激励具有警示、矫正、教育作用和压力效应，是激励机制不可缺少的重要组成部分。11在我国目前的公务员激励机制中，问责机制不健全，负激励的力度明显不够，失去了惩罚和威慑的作用，还挫伤了大部分公务员的工作积极性。并且对公务员的惩戒偏重于惩处其违反法律法规的行为，而对公务员行政效能低下、行政不作为等现象的惩戒则有所欠缺。3.1.4 激励价值不彰显虽然我国公务员激励机制己经初步建立，但是现行的激励机制对公务员所起的实际激励效果远远不能让人满意。公务员激励失效，激励价值无法彰显。公务员考核中“人情考核”、“面子考核”等不良风气盛行，考核往往沦落为走过场。一些部门实行优秀等次轮流坐庄，或者按人数比例分配优秀名额，大多数人员集中在“称职大平台”上，结果导致一些优秀公务员没有被评为优秀，而少数实际上不称职的公务员也被评为称职，考核工作完全失去了意义，公务员晋升过程中的不正之风蔓延，潜规则大行其道。资历主义泛滥，论资排辈现象普遍；任人唯亲的现象大量存在；权钱交易、暗箱操作、帮派主义严重。这都是激励机制失效的后果，进一步成为严重影响行政效率的重要因素。公务员的惩处落不到实处，官官相护，大事化小，小事化了。公务员系统内的大宗腐败案件层出不穷，不仅带来重大经济损失，影响了政府形象，还严重影响社会稳定。在某些部门和某些地区，还存在公务员的流失现象，导致公务员队伍的结构性失调。一方面，形成“能上不能下，能进不能出”的冗员充斥的局面，另一方面，真正的人才却不能脱颖而出。这些都是激励机制失效，激励价值不彰显的表现。3.2 我国公务员激励机制的完善措施3.2.1 我国公务员激励机制的发展趋势虽然几经改革与创新，我国现行的公务员激励机制仍相对滞后于形势，不能完全适应经济、社会发展需要。应当借鉴发达国家公务员激励机制中的先进做法，学习优秀企业先进的人员激励经验，对现行公务员激励机制进行合理扬弃，最终形成中国特色的公务员激励机制。我国公务员激励机制的发展趋势应当是：第一，变革与创新公务员激励理念，参考西方的激励理念，建立“与我国文化传承相衔接、同时又具备新时代特征的中国特色的激励理论”。12第二，健全完善激励制度，进一步完善与公务员激励相关的法律法规，使得公务员激励的各个环节都有法可依。第三，借助先进科技不断丰富公务员激励的手段和方法，如借助于电脑、网络等先进管理技术，提高管理效率，减轻公务员的工作强度等。第四，建设更有活力的、民主的、公开的公务员激励机制，实现对不同地区、不同部门、不同职位的公务员的分类管理和激励，建成民主化、公开化的激励机制，以达到更好的激励效果。3.2.2 完善我国公务员激励机制的对策3.2.2.1 进一步完善薪酬模式第一，我们要完善公务员薪酬的主体，即工资制。建立与绩效挂钩的灵活工资制度是大势所趋。我国公务员的工资结构中也应加上绩效工资部分，即：公务员工资总额=职务工资+级别工作+绩效工资+基础工资+工龄工资。根据一些心理学研究成果，绩效工资大致为原工资总额的10%-15%才能发挥较好的激励作用。同时，对某些竞争性强的职位可以引入市场谈判工资的方式，以此来吸引并激励人才。第二，保持薪酬内外平衡。首先，平衡各地区、各部门间公务员的收入悬殊。为此可以实施地区附加津贴制度，缩小地区之间的工资差距。调整公务员工资结构，把公务员工资的范围扩大为基本工资、津贴、补贴和奖金，缩小部门间工资差距。同时，把公务员所有收入都纳入到法制管理的轨道，防止部门收入差距继续扩大。其次，通过在工资总额中引入绩效工资，使公务员队伍的工资水平与企业的相关人员工资水平保持平衡，并实现工资总额与经济发展、物价水平联系的动态增长。3.2.2.2 科学建立绩效考核体系，为激励机制提供依据第一，提高考核工作的地位，制定周密的考核计划。近年来，考核中存在的问题，与公务员对考核工作不够重视、考核缺乏系统规划有很大关系。为此，实施绩效考核首先要加强对公务员的教育，让他们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途，从而增强配合考核工作的积极性。另外，组织者在考核前要把考核计划做周密、想周全，材料、资料都要准备全面，并有各种情况的应对措施。第二，设立科学的考评指标体系。首先，针对公务员法对公务的职位分类，即综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，分层、分类进行考核。为了有效考核不同类别公务员的工作实绩，应从不同类别的职位分析或工作说明出发，制定出不同的考核体系，分类考核。既要覆盖到与公务员绩效有关方面，又要有所侧重，充分体现部门、职类、级别岗位的差异。其次，制定有效的考核指标。公务员法第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这种分法过于笼统、粗略，缺乏可操作性。为了加强绩效考核的客观性，提高考核结果的参考价值，公务员考核应将抽象标准细化成更加便于操作的小项，且评价项目应力求广泛。第三，考核主体多元化，同时加强考核过程监督。考核评估应由个人述职报告、公众评议、部门领导鉴定和相关专业专家评估构成。这里更重要的是引进群众评估，实现官方评估与社会公众评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度，最终以此作为对政府部门及其公务员绩效评估的依据。与此同时，考核部门应严格遵守考核程序，不得跨越或省略程序，建立考核环节责任人制度，采取严格措施规范责任人的行为，严厉处罚违规操作者。第四，注重绩效考核结果的兑现力度。“把考核结果与公务员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体体现。”因此，必须加大公务员考核结果的兑现力度，使公务员切实感受到考核的激励作用，从人文关怀的角度，将考核结果与公务员的晋升、奖惩、培训以及工资待遇等挂上钩。另外，主管领导与被考核者之间应有一个交流反馈程序，这种双向的、互动的结果反馈使考核结果更加令人信服。3.2.2.3 健全晋升制度首先，我们要完善晋升制度，将晋升与绩效考核有机的联系起来。晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开，让每个公务员都了解如何具体晋升。同时，在晋升中适当引入考试的办法