注册城规划师考试备考辅导城规划综合之北京城发展与“摊大饼”

城市规划综合之北京城市发展与“摊大饼”随着经济建设的飞速发展，北京的城市建设在原有基础上规模不断扩大，交通环线从二环、三环发展到五环、六环。与此同时，对北京城市（主要指市区中心地区）发展建设的批评也接踵而来，认为北京的城市建设是在“摊大饼”，或者说处于失控状态。就此问题我们想与大家进行探讨。 关于“摊大饼” 讨论北京城市的建设发展是否是“摊大饼”，我们首先要分析一下“摊大饼”的含义。“摊大饼”这个词从字面上来理解，是指城市的建设发展采用围绕一个核心，以同心圆的方式不断向外扩张；如果从学术上做更深层次的理解，则是在批判城市的建设发展处于一种盲目的、无序的扩张状态。 其实，“摊大饼”是对北京城市近年来建设发展的一种不太准确的描述，只看见冰山一角即匆忙下定论。这些年来北京的城市规模是在不断扩大，但这种扩大不是无序的，而是在规划指导下进行的。我们不否认城市规划编制、管理及实施过程中存在某些缺陷，但应该注意的是，城市是一个复杂的适应性系统，它的发展是经济水平、社会意识、文化传统、政治形态、地域特征等诸多因素综合作用的结果。城市发展状况总是以一定时期的经济、社会情况为背景，要客观的认识和评述城市的发展就不能脱离它所处的经济、社会状况，要用历史的眼光来看待城市的发展。因此，我们不能简单用“摊大饼”对北京的规划建设、城市发展一概而论，我们更不能由此而怀疑北京城市的飞速发展。 “发展”是硬道理“发展”是城市永恒的主题。我们应该了解城市发展的一些规律，以便客观准确的认识城市发展。 城市发展的一般规律 城市占用空间是经济活动在地域上的一种物质体现，城市属于物质范畴，具有“物质的属性”。城市的发展遵循物质发展的一般规律：由小到大，由简到繁，由低级到高级，由旧质到新质，不断运动变化。例如，在原始社会，无城市可言；到农业社会，开始出现比聚落规模更大而且功能复杂的城市，并且随着农业社会的进步，城市的规模及数量不断增加，内容不断复杂；到工业社会，城市功能更加庞大而复杂；虽然后工业社会的城市开始形成较为稳定的规模，但其功能却远比工业社会的城市复杂；信息社会的城市可能在规模上达到一个合适的度，但在内容上肯定会比后工业社会更复杂。总的来说，从简单的聚落村镇初始的城市多功能的城市综合复杂的大城市更为复杂的城市群，城市的发展在空间上会经历由小到大的过程，最后会达到一个合适的度；城市的发展在内容上会从简单到复杂，并随着经济水平的不断提高，其内容会无极限的增加和变化。因此，对于城市而言，发展是永恒的。就现阶段我国的城市而言，发展意味者增加因经济建设水平不断提高而需要的建设用地。 城市化进程中城市发展与经济发展的关系城市中的经济活动是城市存在和发展的基础，城市经济在质和量上的任何增加都必然导致城市整体的发展。城市的空间结构也是城市经济活动、各种构成要素及功能组织在城市地域上的体现。城市化进程中，建立在工业化基础上的经济发展是城市发展的根本动因。 在城市化进程中，经济活动对城市的空间结构演变有一个非常重要的作用“集聚与扩散效应”。城市是经济社会活动空间集聚与扩散的过程与结果，因为社会经济活动及相关要素的空间集中能产生规模效益，从而导致城市的集聚；当城市集聚到一定规模又会产生向外扩展的动力，因此产生扩散效应。集聚与扩散是城市经济空间演化的基本表现，它们贯穿于城市发展运动的历史全过程，并体现在不同尺度的空间结构形态上。在城市空间结构演化的众多因素中，集聚与扩散作为两个既具体又抽象的矛盾统一体成为城市演化的基本力量。从城市的发展历程看，城市发展规律的核心是先集聚后分散再集中，遵循从集聚扩散再集中再分散的轨迹。从区域空间结构演变看，是一个由增长及发展、点轴发展到网络发展的动态过程：即城市发展到一定阶段，会形成中心城市，中心城市发展到一定规模，会在一定区域范围内有机疏散其部分功能，疏散的功能再在区域范围重新集中，从而在区域范围内形成多元、多心、多轴、多层的城市发展格局和功能完善、结构优化、体系完整、规模等级有序的城市网络体系。巴黎、伦敦、纽约等发达国家的特大城市，在其各自的城市化进程中，都经历了这样一个过程。 城市发展既是一个集聚财富的过程，又是一个集聚风险的过程。不同的经济水平对应城市化进程中城市发展的不同阶段。北京国际城市发展研究院院长连玉明教授指出：“根据世界城市发展的一般规律，人均GDP超过00美元时，城市化进程将进入成长期；当人均GDP超过3000美元时，城市化进程将进入高速成长期；当人均GDP超过5000美元时，城市发展的速率会逐渐减慢；当人均GDP接近1万美元时，城市发展将会达到一个相对稳定的状态。” 由这些规律我们也可以看出经济发展与城市发展之间相互依存、相互促进的关系，认识和理解这些规律，有助于我们客观的分析北京今天的城市建设与发展。 发展中的北京建国初期，北京的城市人口只有0万人，到达到00万人，人口增长了倍，城市的建设用地扩大不止倍，这说明北京城市正在经历由低级到高级的发展过程。 北京城市总体规划（91）与实施北京城市总体规划的构架形成于20世纪50年代，按照雅典宪章的功能分区理论确定了城市用地功能布局，形成了“分散集团式”城市布局的雏形。应该说当时的规划基本上是符合特定的社会经济状况的，对社会主义计划经济产生了促进作用。随着改革开放的不断深入，社会经济不断发展，城市规划中功能分区的理论需要补充完善。北京城市总体规划（91）在相关方面进行了探索，提出了两个战略转移，即城市建设重点要逐步从市区向远郊作战略转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移。同时强调指出，为了防止城市建设出现“摊大饼”的状况，要坚持“分散集团式”的城市布局原则，以保证市区良好的生态环境。其规划思想及建设方针是正确的，具有前瞻性，所不足的是对社会主义市场经济的发展无法做出正确的预测，对城市建设发展的高速度估计不足，从侧面也反映出政治与经济对城市规划编制与管理具有强烈的冲击力。 在过去十年中，为了改善北京市民的生活居住条件，结合住房制度改革，北京市建设了大量商品房及经济适用房，提高了城市居民的居住水平，满足了不同层次的人们对不同居住条件的要求。为了加强实施“两个战略转移”及创造北京城市良好的生态环境，北京对市区内污染扰民的工业企业等不能适应北京经济发展的产业进行了调整优化；加大城市边缘集团及卫星城的建设力度，以缓解市区中心地区的压力；全面实施市区第一道绿化隔离带，防止城市中心区向外扩展，保证郊区清新的空气进入市区。这些有力的措施一方面促进了经济社会统筹发展，使产业结构不断趋于合理，另一方面也缓解了环境污染严重化的程度，提升了北京城市的竞争力。 经济发展对北京城市建设的影响所谓经济，在经济学上指社会物质生产和再生产的活动。由此，经济发展可以理解为社会物质生产和再生产的活动量增加，或者说由于社会物质生产和再生产的活动量增加而导致社会物质财富的增加。不难看出，经济也属于物质领域，其发展是具有一定规律的，这个规律就是以最小的代价换取的回报（不论是直接的还是间接的，或是综合性的）。 纵观经济与城市的发展历史，自从产生城市后，经济发展总是与城市发展关系密切。一方面，城市是经济活动的重要场所，不论是经济发展还是经济衰退，最直接的被影响者都是城市，如城市规模的扩大或内部调整或衰败。另一方面，城市的发展建设会丰富其功能，增加其活力，从而推动经济发展。因此，经济与城市相互依存、相互影响。 在实施北京城市总体规划（91）的十年中，我国政治、经济、社会发生了很大变化。社会主义市场经济体制的建立与发展带来了经济的高速发展，经济与城市建设高速发展相互促进的具体表现，就是城市规模（人口规模及用地规模）扩大较快。 例如，北京市国内生产总值从93年的863.53亿元增至的32.71亿元，人均GDP从93年的996美元增长到的3823美元。根据前面讲述的城市化进程的一般规律，北京这十年正处于城市化进程的成长期，即城市化进程的初级阶段，城市发展正在经历集聚过程，因此城市规模不断扩大。城市化进程的初级阶段是“非稳定状态”的危机频发期，城市在这个时候的发展速度会极快，呈粗放型发展，城市的规模比较难以掌控。即便如此，北京的城市建设也没有出现无序状况，基本上是按照城市总体规划实施的，即新增城市建设用地基本上为城市总体规划中确定的城市建设用地。 人口集聚对北京城市建设的影响首先，作为拥有亿人口的发展中国家的首都，北京是全国的政治文化中心，是全国的经济中心之一；相对较高素质的人口环境，较高水平的市政设施条件，因经济发展而产生的众多就业岗位等，成为全国人民向往的地方。作为首都也有责任与义务尽可能的承接来自全国各地的各类务工人员，务工人员增加，要求北京城市增加公共设施，提高服务水平，这也促进北京经济发展。而经济发展又提供了更多的就业岗位，更多的就业岗位又吸引更多的务工人员，更多的务工人员又要求增加更多的城市设施也就是说，就中国目前的状况而言，有吸引力的城市会随着经济的发展而扩大其规模，北京的情况更明显。 其次，作为中国国际交往中心的北京也是国际政治及涉外经济文化活动的重要场所，这增添了北京城市的经济成份和文化活动的内容，增加了城市的吸引力，集聚了来自世界各地的国际友人，这些活动及活动参予者，要求城市为其提供必要的设施。 第三，商品房制度的改革吸引了大量的外国、外地购房者，在很大程度上刺激了北京房地产市场，加快了城市建设用地扩展的步伐。 实践证明，人口大国的首都会吸引众多的来自世界及全国各地务工者及定居者，根据中国经济发展水平推测，今后相当长一段时间，北京市的人口集聚活动不会停止，仍然处于发展阶段，只会随着经济发展速度的高低而有所波动。因此，与之相配套的各类城市设施和城市建设用地会不断增加，只是布局结构将会与以往不同而已。 城市化高速成长期对北京城市发展提出的挑战从起，北京人均GDP就超过了3000美元，这说明北京经济已进入了一个高速增长的加速期。与此相对应，北京也由城市化进程的初步成长期进入了高速成长期，处于城市化质量提升的阶段。国外发展实践的一般规律表明，在这个阶段，居民的需求层次由发展型向享受型过渡，文化娱乐、私人购车、住房消费出现爆发性增长，消费结构升级势头强劲，劳动投资结构和生产结构发生变化。经过近十年来的发展，北京城市中心区的集聚规模已经累积到一定的程度，正逐渐开始向外扩散，北京的发展正验证着这条规律。 进入城市化进程高速成长期，北京城市发展也面临极大的挑战，这其中包括：要避免单中心聚集的继续发展，实现城市空间战略转移，有效避免真正形成“摊大饼”；要改善日益严重的环境、交通问题，改善公共设施，确实提高城市质量，创造宜居城市；要在城市建设飞速发展的同时有效保护古都风貌，保护北京丰富的历史文化遗存北京的发展任重而道远。 北京城市发展与“摊大饼” 89年，北京规划市区平方公里范围内共有城市建设用地422平方公里（其中中心地区约234平方公里），村镇建设用地3平方公里；到，北京规划市区平方公里范围内共有城市建设用地630 平方公里（其中中心地区约3平方公里），村镇建设用地1平方公里。市区中心地区增加了约70 平方公里建设用地，比城市总体规划提出的285平方公里增加了平方公里，此增加值绝大多数是为实现市区第一道绿化隔离地区的“真绿”而安排的居民生产与生活用地，是深化落实城市总体规划的具体表现，并且尚未达到经规划调整后中心地区规划建设用地336平方公里的规模。因此，简单地形容近年来北京城市发展是在“摊大饼”，实为不妥。 北京城市发展符合城市发展的一般规律随着投资渠道多样化、住房制度改革等一系列新政策的落实，城市活力随经济发展不断被激发。以住宅建设为例，多年的城市住房缺口及社会物质财富积累导致这些年各项城市建设活动中，住宅建设成为主导，北京、上海这样的特大城市表现尤为突出。 93年北京城市总体规划（91）中明确指出：“今后20年，要大力进行城镇住宅和社区生活服务设施的配套建设，逐步提高居住水平，不断改善居民的生活条件和社会环境”。近年来，北京住宅建设也是按照城市总体规划的指导思想进行的，平均每年建设住宅约00万平方米，成为城市建设活动的主流。大规模的住宅建设需要与之配套的各类设施，如城市道路、市政设施、公共服务设施等，除利用建成区调整搬迁的工业用地外，需要新增城市建设用地。这些新增城市建设用地无外乎两个选择，一是在建成区的外围，二是离开建成区，在城市的发展方向上择新址安排。理论上说，当城市发展到一定规模时，就不应该依托原址扩展城市规模，而应该另择址新建，以疏解城市功能，使城市新旧区良性运行、综合发展。但在实际操作中，很难把握“度”，并且外界的影响因素很多，有政治、经济、社会等方面，因此城市发展常常无法按照理论方式进行。北京的情况是以在建成区外围扩展为主，在新址上发展为辅。原因很简单，一是建成区有较完善的公共设施，吸引力很大；二是处在发展中的建成区尚没有真正形成“建成区”，仍然有许多工程缺口，需要与新区建设同步实施；三是部|考试大|分建成区规模尚小（如卫星城及市区边缘集团），自身吸引力需要通过新增建设来补充提高；四是结合建成区发展新区的效益要远远高于在独立的新区上开发建设；五是政府没有公布实施完善的优惠政策，鼓励在独立的新区上开发建设。 这些是城市发展过程中处于“集聚”阶段的共同原因，发达国家城市化进程的实践经验也证实了这点。以上种种原因说明了一个道理，即城市建设与同时期的社会经济条件相协调，与社会政治背景相一致，城市这个物质不可能脱离社会大环境而存在，其发展过程必然会遵循一定的规律，北京也不例外。 北京城市建设的特殊性北京城市发展除具有一般城市发展的共性外，目前还有其特殊性，主要表现在：北京是人口众多的发展中国家的首都，其经济社会水平处于工业社会向后工业社会逐步转型阶段，经|考试大|济实力尚不足，城市自我系统的完善仍需时日，城市生态系统十分脆弱，水资源贫乏，土地资源有限等等。这些特殊性是影响城市发展的重要因素，也使北京处于种种危机之中，矛盾统一体处于临界边缘。处理好了，可以使不利因素转向有利，走可持续发展的道路；处理不好，则会严重地影响城市健康协调发展。 北