教育申诉制度的检讨与重构.doc

高校学生申诉制度的检讨与重构韩德利 摘要：我国教育部2005年3月颁布的普通高等学校学生管理规定对高校学生申诉制度作出了较为具体的规定。虽然申诉制度具有高效率、低成本的优势，但经过几年的实施，在实践中该制度暴露出了一些问题。本文以我国高校学生申诉制度为研究对象，以维护大学生权益为视角，分析了高校学生申诉制度中存在的问题，对完善该制度提出了相应对策。关键词：学生权益 申诉制度 制度缺陷 制度完善申诉权是我国公民的一项基本权利，作为公民组成部分的高校学生当然具有这一权利。中华人民民共和国教育法（以下简称教育法）第四十二条第四项对此作出了明确规定，教育部2005年颁布的普通高等学校学生管理规定（以下简称管理规定）对此作出了较为具体的规定。根据教育法的规定，所谓高校学生申诉制度，是指学生在接受教育的过程中,因对学校给予的处分不服,或认为学校或教师侵犯其合法权益而向学校或有关部门提出重新认定和作出处理的制度,是一种特殊的权利救济制度。根据管理规定的规定，我国高校学生申诉制度分为校内申诉制度和行政申述制度两种。然而，无论是校内申诉还是校外行政申诉，在近几年的实际运作中都暴露出了大量问题。笔者掌握的实例中，很少有学生通过申诉而获得权利救济的。我们不禁要问，为什么会出现这种情况呢？高校学生申诉制度到底存在哪些突出问题呢？一、高校学生申诉制度存在的问题（一）校内申述制度存在的问题校内申诉即由学校成立的学生申诉处理委员会处理学生申诉的制度。对这一制度诟病最多的是两个方面：1申诉机构的地位和权限问题校内的申诉机构是学生申诉处理委员会。根据管理规定第五十九条的规定，学生申诉处理委员会属于学校的内设机构，不具有独立的法律地位，不能撤销或者变更学校的处理决定。如果认为需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。这种制度设计，一则违背了“自己不做自己法官”的自然公正原则。导致学生申诉处理委员会的复查结论根本不具有法律效力，不能真正达到维护学生权益的效果。二则，学生对这一制度缺乏信任感和认同感，很多学生认为这种制度根本就是学校在作秀，与其在校内申诉浪费时间，还不如直接到法院起诉。比如，笔者所在学院也设立了学生申诉制度，但是至今还没有承办过一例申诉案例。2申诉程序问题申诉程序是学生申诉处理委员会受理、审查、作出复查结论的步骤、时限、过程和顺序的总和。合理的程序规则是实现实体正义的必要保障，然而我国历来重实体，轻程序。在管理规定中除规定了时限之外，对于申诉的步骤、顺序和方式没有做出任何规定，尤其是说明理由制度、回避制度、听证制度这三项重要制度都没有具体规定。由于程序规范缺失，导致各高校各行其是，很难保证学生权益得以维护。（二）行政申诉制度存在的问题行政申诉是指学生对学校的处理决定不服向有关教育行政部门提出申诉的制度。根据管理规定的规定，行政申诉以校内申诉为前提。受理行政申诉的机关是“学校所在地省级教育行政部门”。行政申诉制度存在的问题，笔者认为可以用四个字来概括：“空白、浪费”。所谓“空白”，是指立法上的空白。关于行政申诉制度无论是在教育法中，还是在管理规定中都是一笔带过，惜墨如金。关于行政申诉机构的设立、地位、权限，案件受理、案件审理的程序要求，教育行政部门能否直接变更或者撤销学校的处理决定，以上法律和行政规章中都无任何规定。这是典型的立法不作为。这样做的结果，无疑扩大了各地教育行政部门的自由裁量权。所谓“浪费”，是指两个方面。实践中学生对学校的处理决定不服，首先要向教育行政部门提出行政申诉，如果再对教育行政行政部门的答复不服，还可以向有关部门提出行政复议。而行政申诉和行政复议到底有何区别？我国无论从立法上，还是从理论上或者实践上，都没有明确的答案。这样的制度设计，必然导致两个方面的浪费。第一，浪费行政资源；第二，也是至关重要的，浪费了学生的救济时间，造成不必要的“诉累”，使学生的权利得不到及时的救济。甚至导致学生最后不得不放弃行政内的救济，转而追求其他方法。（三）制度衔接问题所谓制度衔接，是指学生在穷尽申诉救济方法后，权利还没有得以恢复，或者对复查结论还不服的，能否提出行政复议或者提起行政诉讼的问题。即申诉制度和行政复议制度、行政诉讼制度的衔接问题。我国相关法律、规章中对这一问题，都没有明确的规定：1.行政复议法规定只有对教育行政部门不履行保护学生教育权才能提出复议。言外之意对于学生的其他权利我国复议制度是不予保护的，同时对于学校的处理决定不服，学生是不能直接提出行政复议的。2.我国教育法和行政诉讼法对于学生不服学校的处理决定，能否提起行政诉讼都没有规定。教育法规定对学校、教职员工侵犯学生人身权、财产权等合法权益的，可以提起诉讼。可见关乎学生受教育权乃至就业权、发展权的教育行政纠纷和学术纠纷是不能提起行政诉讼的。那么，出现以上问题的原因何在？二、原因剖析笔者认为之所以出现以上问题，是因为在我国存在深厚的思想根源。（一）传统文化思想观念的影响我国历来尊师重教，这是一个优秀的传统，无可厚非。然而受此传统思想影响，衍生出“一日为师，终生为父”、“师道尊严”、“天地君亲师”等一系列思想观念，而这些观念还深刻影响着我国人民。作为学生，一旦与学校发生纠纷，与“母校”对簿公堂，绝非首选，甚至连申诉也是不得已而为之。最常见的做法是，往往都会恳求学校要么给予较轻的惩戒，要么请求学校再次调查核实，给自己洗清“罪名”。另外，由于大学生们长期接触的管理者都是自己熟悉的老师或学校管理者，一般即使有了争议，也愿意表现出极其诚恳的态度来，希望得到学校的宽容、谅解或是希望学校能调查研究后再作慎重处理，给自己以读书学习的机会。作为学校，则认为与学生发生的矛盾或纠纷，属于学校内部事务，本着“家丑不可外扬”的思路，也希望把这些纠纷通过协商的方式消弭于内部，而不希望有外力介入。在学生与学校的“互动”下，二者的纠纷往往不能及时解决。最后要么无疾而终，导致学生受损权利得不到救济；要么寻求其他途径解决问题，导致学校与学生矛盾激化，造成“双输”结局，而不是双赢。因而在制度设计上，既要维护学生合法权益，又要兼顾保证学校正常教育管理秩序，维护其办学自主权，尊重学术自由和大学自治。（二）特别权力关系理论的影响特别权力关系理论起源于十九世纪的德国，系指在特定行政领域内，为达到行政目的，在人民与国家之间所建立的加强人民对国家从属性的关系。其“特别”之处有二：一是排除法律保留原则，二是剥夺权利救济手段。而学校作为公务法人与学生形成“营造物”利用关系。在这一关系中，学校对于学生的管理权和处置权是绝对的，学生具有服从和容忍的义务，即使学生不服，也不可以提起诉讼。我国虽然没有明确采纳特别权力关系理论，但立法与司法实践中普遍存在与该理论相类似的法律制度。如教育法、行政复议法、行政诉讼法、管理规定中，对于学生不服学校的处理决定能否提起行政复议、行政诉讼都没有明确规定。在实践中，教育行政部门对于学生提出的申诉或者复议，要么不予答复，要么发回学校重新审查，让学校自行处理；人民法院对应于学生的起诉，往往以不属于受案范围，而不予受理。虽然有的法院受理并且作出裁判，但是终归缺乏法律上的根据，这种判决或裁定的合法性令人质疑。我国的有些理论工作者为教育行政部门和人民法院的上述做法也找到了合理的理论根据，即认为学校对学生的处理属于内部行政行为，而内部行政行为是不可提出复议和诉讼的，只能申诉。三、高校学生申诉制度的重构基于以上分析，笔者对于完善高校学生申诉制度提出以下建议：（一）健全校内申诉制度1关于学生申诉处理委员会的地位和权限在现有制度框架下，学生申诉处理委员会不可能具有独立的法律地位，它只能是高校的内设机构、咨询机构，充其量是高校对学生处理的一个评议机构。因为最终对学生有权做处理的是高校，而不是高校的某一机构，如系部、学院或者教务处、学生处等，因为这些机构不具有法人资格。我国教育法、高等教育法对此都有明确规定。既然学生申诉处理委员会不具有独立性，但是可以加强其中立性。因而笔者建议在学生申诉处理委员会的人员构成上，可以进行适当调整。笔者不赞同其他学者提出的增加学生或者教师比例的办法，因为这样做还是治标不治本。笔者认为可以尝试聘请校外法律、教育专家和兄弟院校学生管理人员作为高校学生申诉处理委员会的组成人员。因为这些人员和所聘单位没有任何隶属关系，自然能够本着中立和公正的心态做出自己的评判。另外，管理规定规定学生申诉处理委员会只有建议权，而没有撤销权、变更权和决定权。笔者建立，在管理规定中可以增加一款，即规定“学校对于学生申诉处理委员会的建议应予尊重”。这样虽然不能从根本上解决问题，但是对于控制学校的自由裁量权，增强学生申诉处理委员会的权威还是能发挥一定作用的。2加强校内申诉制度的程序建设程序公正是达到实体正义的有力保障。针对校内申诉制度程序规则不完善的现状，笔者认为最起码以下三项制度必须确立。其一，必须建立回避制度。对于直接承办学生处理案件的人员，如案件调查人员、处理意见的提出者，在申诉阶段必须回避。回避可以参照行政诉讼法的相关规则进行。其二，必须建立听证制度。听证可以防止暗箱操作，更有利于案件的公正处理。学生可以提出听证；学生申诉处理委员会认为由听证必要的案件，也可以主动以听证方式审理案件。听证可以参照行政处罚法的规定进行。其三，必须建立说明理由和权利告知制度。即在对学生作出处理或者对学生的申诉作出答复时，必须告知学生作出处理的理由，同时要告知学生不服处理或者复查决定，学生在法定的时间内还享有哪些权利救济方式。这样就可避免学生不知自己为何被处罚，也可也防止学生因不知救济（复议、诉讼等）时效，而影响其权利的行使。（二）取消行政申诉，设立行政复议为了节省行政资源，减少学生的“诉累”，笔者建议取消行政申诉制度，直接改为行政复议制度。即学生对于学生申诉处理委员会的复查决定不服的，可以直接向教育行政部门提起行政复议。行政复议程序完全按照行政复议法的规定进行。要强调指出的是，复议机关可以直接变更或者撤销高校的处理决定，以防止复议机关的不作为和复议机关、高校之间互相推诿。（三）完善制度衔接对于学生申诉或者复议后，还能否提出行政诉讼，我国相关法律、法规都没有明确规定。针对这一状况，笔者建议，对于影响学生受教育权、就业权、发展权的事项，如学校做出的开除学籍的处分、退学处理、取消入学资格、不授予学位证书、不颁发毕业证书等均可提出行政诉讼。需要强调的是，对于高校不授予学位证书的事项，法院审判人员限于自己的专业知识，法院只能作出程序性审查，不宜做实质审查。根据“行政内救济优先”和“穷尽行政救济”的原则，笔者认为在申诉和复议、诉讼的关系上，应当把校内申诉作为提起复议和诉讼的前置程序。在行政复议和行政诉讼的关系上，应按照行政复议法的规定，由当事人选择。另外，笔者建议可以建立教育仲裁制度作为学生权利救济方式的一个选项。参考文献：1尹晓敏,陈新民.学生申诉制度在构建和谐高校中的价值探析J.现代教育科学,2006,(5)；2尹力,黄传慧.高校学生申诉制