完善社会救助促进社会和谐

完善社会救助完善社会救助 促进社会和谐促进社会和谐 洪大用 2012 11 19 14 01 08 来源 教学与研究 京 2004 年 12 期第 18 23 页 作者简介 洪大用 中国人民大学教授 社会学博士 北京 100872 内容提要 当前我国社会救助的突出问题表现为 没有实现城乡统筹 救助项目单一 救助水平偏低 救助理念落后 资金分担不合理 救助管理缺 乏协调 为了切实保障民生 缓和社会矛盾 进而促进社会和谐 有必要以最 低生活保障制度为基础 以覆盖城乡困难人群为目标 进一步完善与我国社会 经济发展水平相适应的社会救助体系 关 键 词 社会救助 社会和谐 政府 权益 党的十六大报告提出 要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会 使社会更加和谐 党的十六届四中全会更进一步指出 构建社会主义和谐社会 的能力是共产党执政能力的重要体现 从社会学的角度看 完善社会救助制度 保障困难人群的基本权益 是促进社会和谐的重要机制之一 改革开放以来 我国在整体上进入从传统到现代的加速转型时期 与原有 计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型 自 20 世纪 90 年代开 始 以城市社会救助改革为突破口 我国社会救助制度建设取得了一些重要成 就 但是依然存在诸多问题 仍需进一步改革和完善 以充分发挥其保障民生 促进社会和谐的作用 一 社会救助与社会和谐 社会救助可以这样理解 即当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或 无法伸张其权益时 由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金 物资 或其他方面的援助与支持 社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容 在 一些国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容 对于社会和谐这个概念 事 实上可以有多种理解角度 我们认为 在基本生活需求得到满足的基础上 社 会成员各尽所能 各得其所 和睦相处 这是社会和谐的一个重要方面 由此 来看 社会救助对于促进社会和谐有着十分重要的意义 第一 社会救助体现了政府和社会对于困难人群的关怀 有助于促进社会 认同 互助互济是社会的基本价值 任何社会成员都有可能因为个人的 家庭 的或社会的原因陷入贫困 此时如果不能从他人 社会和政府得到任何支持 他们就难以生存 而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源 从社会的角度讲 社会稳定就面临着严重威胁 不仅如此 如果生活困难的人 长期得不到有效的社会支持 还会滋生疏离主流社会 甚至反抗主流社会的情 绪和心态 对他人 社会和政府失去认同和信任 由此造成社会隔阂乃至分裂 这不利于社会和谐发展 第二 社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距 从而有助于促 进社会公正 而社会公正是社会和谐的前提 人类社会是充满着竞争的社会 现代社会的竞争尤其激烈 由于个人 家庭或者社会的原因 一些人总是有可 能与其他人在竞争的起点上存在差距 比如说穷人与富人相比 有病的人和没 病的人相比 不能接受教育的人和能够接受教育的人相比 就在社会竞争方面 居于明显的劣势 如果不进行必要的社会干预 这种竞争显然是不公平的 放 任这种竞争 实际上是把人类社会还原为动物社会 遵循简单的生物法则 从 而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础 实施社会救助就 是使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持 有一个恢复调整自己的机会 以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争 在这方面 基本生活救助 教育 救助以及医疗救助等的价值是极其重大的 第三 当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐 而要在发展进程中 实现社会和谐 就需要保证所有社会成员共享发展成果 增进社会成员对于发 展的认同 如果发展的实践表明 只有一部分 甚至是一少部分人独占发展成 果 或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价 那么这种发展是难 以为所有社会成员认同的 由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃 至社会动荡 完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分 配 缩小社会分配的差距 使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至 利益受损的人得到一定程度的补偿 从而缓和其对于发展的抵触情绪 增进其 对发展模式和发展方向的认同 在此需要特别强调的是 中国的发展进程伴随着体制的变革和转轨 在此 过程中 一些与原体制相关的人员遭受了严重的相对剥夺 比如说国有 集体 企业的失业下岗人员 对于那些生活陷于困难的失业下岗职工给予救助 可以 说是支付改革成本的一种形式 这种救助对于缓和社会矛盾非常重要 另外 中国的发展实践确实导致了非常明显的贫富分化 社会成员在收入 财富分配 方面严重不平等 相当一部分人有着非常迫切的社会救助需求 如果不能满足 这种需求 社会和谐难以保证 社会发展也将因此而不可持续 第四 在现代社会 社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基 本权利 许多国家都有专门的社会救助立法 我国虽然还没有专门的社会救助 法 但是 中华人民共和国 宪法 规定 公民在年老 疾病或者丧失劳动能 力的情况下 有从国家和社会获得物质帮助的权利 国家发展为公民提供享受 这些权利所需要的社会保险 社会救济和医疗卫生事业 国务院 1999 年发布的 城市居民最低生活保障条例 国务院第 271 号令 也明确指出 持有非农 业户口的城市居民 凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生 活保障标准的 均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利 由此来看 社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度 而在现代社会 尊重和保障 公民的基本权利 无疑是实现社会和谐的重要保证 二 当前社会救助的突出问题 20 世纪 90 年代以来 我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一 定的成就 目前 主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障制度 农村 居民最低生活保障制度 农村五保供养制度 自然灾害救助制度 城市流浪乞 讨人员救助制度 农村特困户救助制度以及其他社会救济等 整体上讲 我国 的社会救助制度在保障困难人群的基本生活 促进社会和谐方面已经发挥了一 定作用 但是 当前社会救助还存在着一些突出问题 第一 社会救助没有实现城乡统筹 城乡分割是我国社会结构的显著特征 这种结构已经成为我国社会全面 协调 可持续发展的严重制约 然而 现有 的很多经济 社会政策仍然在强化着城乡分割 没有充分考虑促进城乡统筹和 协调 现行社会救助制度就是如此 可以说 改革开放以后 社会救助的转型首先是从城市开始的 在 20 世纪 90 年代发端 推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转 型的重要成果 这项制度初步整合并改进了城市社会救助 使得城市贫困居民 可以享受基本生活保障 截止 2004 年 9 月 30 日 该项制度覆盖了全国城市 2199 4 万贫困人口 其中包括在职生活困难人员 144 7 万人 下岗人员 469 6 万人 退休人员 78 1 万人 失业人员 417 7 万人 三无 即无劳动能力 无收入来源 无赡养人或抚养人 人员 96 8 万人 其他人员 992 4 万人 1 而与此同时 农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广 大部分地 区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助 截止到 2004 年 9 月 30 日 在 部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了 444 6 万人 1 其中还包 括了部分原本就应享受 五保 待遇的人员 事实上 根据比较保守的估计 农村居民中有 3000 万人左右处于贫困状态 急需政府和社会的制度性救助 由此可见 即使是在保障居民最低生活水平方面 目前仍然是城乡有别 现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求 而对农村贫困居民的救助需求 满足不够 由此 事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距 第二 社会救助的项目比较单一 从整体上看 现行社会救助主要是单一 的生活救助 重在保障贫困居民的最低生活需求 尽管一些地区在试行一些专 项救助 比如医疗救助 教育救助 住房救助等 但是目前成效还不明显 我 们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策 比如可以减免一些服务 项目的收费 但是 根据我们的调查 很多救助对象实际上并没有享受到 其 他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目 还几乎没有开展 例如 促进救助对象的社会参与 改进救助对象的生活质量等等 另据我们对农村五保供养状况的调查 五保户本应享受的衣 食 住 医 葬或教育等方面的保障 在很多地区都演变成两保 保吃 保葬 甚至一保 保吃 2 第三 社会救助的水平偏低 现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准 或者有意制定偏低的救助标准 在实施社会救助时 过分强调保障 最低 生 活水平 根据我们的研究 全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当 地的实际贫困线低 一般只占实际贫困线的 79 有的地区低保标准仅占实际 贫困线的 54 3 根据民政部发布的数据 2003 年全国城市居民最低生活保障金月人均支出 水平仅有 59 元 最低的海南省屯昌县 全年人均月补差金额只有 20 元 4 很 明显 这种救助水平是偏低的 低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆 脱贫困 甚至有可能制造贫困陷阱 第四 社会救助理念落后 现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念 即以个人或家庭的收入调查为基础 只有那些个人或家庭收入低于政府确定的 救助标准的人才可以获得救助 实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救 助者的实际收入 基于这种理念实施的救助 不可避免地导致以下结果 1 申请者想方设法 隐瞒自己的实际收入 因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少 2 申请 者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入 因为增加多少意味着失去多少 实际上意味着承担 100 的收入税 一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标 准 他 她还将失去享受救助的资格 3 由此 现行社会救助制度无助于贫困 者摆脱贫困 相反却有可能长期维持一个最低收入阶层 4 如果收入补助之外 的其他社会救助继续以这一部分人为对象 又会在客观上制造不公平 特别是 那些收入虽然高出政府救助标准 但是并没有高出太多的人 将会感受到比较 明显的相对剥夺 尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时 例如 确实 需要住房救助 医疗救助等等 因此 现行社会救助所秉持的基本理念还是比 较落后的 第五 社会救助资金分担不太合理 现行社会救助在制度规定上过于强调 地方责任 例如 城市居民最低生活保障条例 规定 该项制度实行地方各 级人民政府负责制 所需资金由地方人民政府列入财政预算 现行 农村五保 供养工作条例 甚至规定 五保供养工作是 农村集体福利事业 因此资金 筹措的主体是乡镇和村集体 尤其是村集体 事实上 目前中国基层财政状况 不好是众所周知的事实 在 2001 年以前 城市低保制度总是存在严重的 应保 未保 问题 一个重要原因就是地方政府拿不出钱来 而目前农村五保供养问 题突出 同样是因为基层没有钱 尤其是村集体没有钱 2 自 2001 年以后 为了推动 应保尽保 中央财政突破了制度规定 大幅 度增加了社会救助支出 主要是增加城市低保金支出 然而 新的问题又出来 了 主要表现为地方不配套 少配套或假配套 过度依赖中央资金 由此甚至 导致低保金不能按时足额发放 根据民政部发布的数据 2003 年 全国累计支出城市低保金 153 亿元 4 其 中中央财政支出了 92 亿元 占到 60 多 2004 年全国城市低保金支出预算为 180 87 亿元 其中中央财政 92 亿元 占 50 86 省级财政 22 1 亿元 占 12 22 地市级财政 20 2 亿元 占 11 17 区县级财政 46 57 亿元 占 25 74 5 很明显 在中央财政出钱的情况下 低保金支出主要就依靠中央财 政 省 地两级财政支出所占比例过小 财政状况最差的区县又负担较重 第六 社会救助管理缺乏统筹 由于我国社会救助没有统一的设计和专门 的立法 各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的 因此 社会救助的管 理表现出缺乏统筹和协调的特征 首先是没有统一的社会救助管理部门 例如 灾害救助 最低生活保障 流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理 但是在 民政部内部却又分属不同的部门 而一些专项救助 例如教育救助 医疗救助 住房救助以及司法援助等 更是属于不同的部门管理 其次 由于部门分割 导致社会救助缺乏联动机制 难以有效地满足救助对象的各种救助需求 再次 由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助 常常将它们捆绑在一起 由此 导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助 三 近期完善社会救助的重点 鉴于以上社会救助存在的突出问题 为了充分发挥社会救助保障民生 促 进社会和谐的重要作用 有必要进一步改革我国社会救助制度 加速形成与中 国社会经济发展水平相适应的社会救助体系 我们认为 近期的工作重点应该 包括以下内容 第一 进一步调整和转变观念 正确认识社会救助 首先要转变的是对于 穷人的看法和态度 不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因 在结构转型和 体制转轨的当代社会 很多人的贫困不是由于个人原因造成的 更多的是由于 社会原因 政府和社会应当承担对于穷人的救助责任 支付社会变迁的成本 其次 不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担 而应看作是 政府和社会的应尽之责 是保障公民基本生存权利的客观需要 与社会保险 社会福利相比 人们过多地谈论社会救助的消极色彩 实际上 在促进劳动力 的再生产 保障基本民生和维护社会稳定方面 社会救助 社会保险 社会福 利是完全一致的 再次 应当深入领会社会救助的内涵 明确区分现代社会救助与传统式的 社会救济的差异 社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程 而不仅 仅是一次性的现金救济 社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标 而 是把保障其生存看作一个基础 在此基础上通过各种配套救助和社会工作 促 进被救助者通过自助摆脱贫困状态 融入主流社会 因此 现代社会救助远比 传统式的社会救济要复杂 是一项有着很强专业性的工作 是一项真正体现以 人为本的工作 最后 要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置 一种比较流行 的观点认为 我国社会保障体系应该以社会保险为中心 但是 目前社会保险 的实践并不理想 在很大程度上使雇主 员工和政府都不满意 必须认真考虑 的一个问题是 源于西方早期工业化 市场化实践的社会保险制度在当代中国 社会究竟有多大的适用性和发展空间 基于社会救助现收现付 程序公开 运 作成本低 收效明显以及很容易为中国公众所接受等特点 我们认为 必须高 度重视社会救助体系的作用 甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的 真正具有中国特色的社会保障体系 第二 积极促进社会救助的城乡统筹 逐步缩小城乡差距 消灭城乡差别 是社会主义现代化的一个重要目标 也是当前全面建设小康社会 促进社会和 谐 促进经济健康 持续发展的客观需要 所有的社会政策 经济政策都不应 偏离这一重要目标 社会救助作为一项重要的社会政策 理应促进城乡协调 而不能进一步强化城乡分割 扩大城乡差距 为了促进社会救助的城乡统筹 需要强调各级政府在保障城乡居民基本生 活方面具有义不容辞的责任 需要突破农民有土地提供保障的错误观念 需要 加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度 事实上 由于农业比较收益的持 续下降 农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大 土地和家庭对于 农民的保障作用已经明显衰减 为农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫 在眉睫 而一些地区的试点表明 建立农村居民最低生活保障制度是完全可行 的 在财政上也不会增加过大的压力 当务之急是总结经验 广泛推行 建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度 从资金保障方面看 应该 坚持各级财政合理分担的原则 中央财政和省级财政应该负主要责任 承担主 要的资金 地市级财政负次要责任 区县级财政负一定责任 四级财政具体分 担比例可以考虑为 40 30 20 10 第三 使社会救助更有针对性 首先是要进一步识别和区分受助者的需求 差异 改革平均施助的方式 推广分类施助和差异施助 研究表明 不同类型 不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的 比如 有未成年人 老人 病人或残疾人的家庭 与那些没有这类成员的家庭相比 可能就需要更多数量 和更多种类的生活资源 而人口多的家庭由于规模效应的影响 可以共享很多 资源 所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些 有鉴于此 如果简单 地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金 就会使得救助的 针对性较差 也可以说是效率不高 事实上 有些地区已经在尝试分类施助和 差异施助 近期应该在规范的基础上进行大力推广 其次 应当适当区分基本生活救助和其他专项救助 这两个方面的救助对 象不能完全重合 事实上 那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育 医疗等专项救助 尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些 如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人 不仅有可能造成救助资 源闲置或浪费 而且有可能制造相对不公平 使那些基本生活水平略微高于政 府救助标准的人不能享受急需的专项救助 因此 为了使专项救助更有针对性 更有效率 应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人 也就是说 应当 把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围 第四 重视受助者的能力建设 社会救助的最终目的不是为了维持或 制 造 一个最低收入阶层 而是要使受助者借助外力摆脱贫困 为此 需要转变 传统的救助理念 变消极救助为积极救助 变单纯现金救助为综合性服务提供 变对象化救助为参与式救助 变救助赤贫为促进资产积累 最终增进受助者自 我摆脱贫困的能力 具体到实际工作 主要体现为以下五点 一要改变救助工作者对于受助者 的对象化态度 加强施助者与受助者的互动 促进受助者的社会参与 二是要 适当丰富救助项目 不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持 要拓 展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目 三是要允许受助者 在一定的范围内积累资产 不能简单地把赤贫作为接受救助的前提 不能使受 助者面临 100 的收入税而失去增加收入的动机 四是提高社会救助工作人员的 素质 提升社会救助的专业化水平 五是鼓励专业社会工作者