【毕业学位论文】政府权能的道德考量-行政管理

密级 U D C 编号 士学位论文 论文题目 政府权能的道德考量 学科、专业行政管理 研究生姓名 刘明建 导师姓名及 专业技术职务 李 建华 教授 要 对政府权能进行道德考量，是对政府 权能进行正确定位进而保证其本源特征的重要途径。本文从道 德的角度对政府权能进行审视，对政府权能的道德理论、道德原则以及政府权能变化过程中的道德应对三个方面进行了探讨和论述，旨在使政府权能的道德品性得以更好地彰显和践行。 政府权能的道德基础和道德限度问题为西方无数思想家所关注，由此形成了流派各异的思想理论，主要有政府建立基于谋求更大的善业的理性观、政府使命在于实现公平与正义的正义观、政府权能源于公民权利让渡的契约观和政府边界止于个人自由和权利的功利观。 上述关于政府权能的道德理论汇聚在 一起，有力地揭示了政府权能的最高属性乃是公共性的道理。从公共性出发，政府权能的维持、行使与发展，必然要遵循一系列价值原则。在目的层面上，政府权能要坚持为民；在手段层面上，政府权能要做到公正；在结构层面上，政府权能要达成制衡；在范围层面上，政府权能活动空间有限。 政府权能是一个流动的整体，它在随 时代和社会的发展而发展的过程中，不断地还原和升华其应有的道德属性。在现代多元的社会里，政府权力出现了泛化趋向，政府职能重心发生了位移，履行职能的方式、方法和手段也随之改变，政府能力面临着拓展新的开发之路的预期。这些变化需要政府形成民主品质的德性，培育强烈的责任意识，养成追求高效行为的习惯，从挖掘道德潜力的途径整合和提升其综合治理能力。唯有这样，才能确保政府权能的道德格的稳定性与持久性。 关键词 政府权能，伦理原则，道德应对 t is an to by of In to to by of to of a of of as a of a of a s to up of a to s It is of is on of a of in on of be as a is in of of In is of of of is of a of a to a of a of a of of in of of be 前 言. .一章 政府权能道德的理论探源.性观：政府建立基于谋求更大的善业 .义观：政府使命在于实现公平与正义 .约观：政府权力源于公民权利的让渡 .利观：政府边界止于个人自由和权利 .二章 政府权能遵从的伦理原则.民原则 .正原则 .衡原则 .限原则 .第三章 政府权能变化的道德应对.府权力的泛化趋向与民主品质的形成 .府职能的重心位移与责任意识的强化 .府职能的工具变化与高效行为的评判 .府能力的提升需求与道德力量的整合 .考文献. 致 谢. 士学位论文 前言 1前 言 在人类自从有了行政管理的社会中，政府始终处在一个举足轻重的地位。传统等级社会条件下，政府高居“金字塔”的顶端，凌驾于社会之上；工业社会阶段，社会步入“中心边缘”模式，政府处在社会的中心，发挥着牵一发而动全身的效应，成为引领社会前进的“火车头” ；后现代社会，即使“中心边缘”模式有可能被“多元平衡”模式取代，政府也还是多元中不可替代的重要一元，对人类社会生活及其前景影响仍将起着无与伦比的作用。总之，政府的发展与时代的脚步紧密相连，它时刻都在反映社会的要求并积极地把这种要求转变为现实，通过这种转变推动着人类文明的车轮滚滚向前。纵观人类政治社会发展史，就会发现，社会每向前一步 ，都是以政府行政变革为标志的。 因此，全球公共行政史上存在两个不可否认的 事实。其一，行政改革是各地政府不变的目标。其二，除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾御它。可以说，一部行政发展史就是一部行政改革史。政府行政改革改什么？主要是适应社会发展要求，对政府体制进行修改和重建，理顺政府权力体系，转变职能结构，提升政府能力。可见，行政改革的对象乃是政府权能，即政府权力、政府职能和政府能力。因此，行政改革的过程就是对政府权能角色定位不断求索与实践的过程。人类进入 20 世 纪后，以探讨“政府角色”为主题的行政改革在全球范围内持续不断。特别是近 2 0 年来，以西方后工业国家为代表的政府大变革开始了对工具理性和形式合理性的反思与批判，踏上了对实质理性和价值回归的追求历程，一场以“超越官僚制”为特征的各种理论设计闪亮登场，可谓异彩纷呈。各种改革模式可以举出的就有英美模式、瑞典模式、新西兰模式等等，堪称群芳吐艳。比如，关于这次行政改革运动的提法大致就有“新公共行政” 、 “新公共管理” 、 “企业家政府” 、 “政府民营化” 、 “重塑政府” ，政府通常有广义和狭义两个层面的理解。广义的政府是指以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构；而狭义的政府一般仅指国家立法、行政、司法三种权力机关中的一个，即政府行政部门。本文是以公共权力为研究对象的，所涉及的政府皆是广义的政府，有时也把政府直接与国家的概念联系起来。 硕士学位论文 前言 2等等。不可否认，上述种种努力取得的成绩是显著的。但就其性质而言，它们还是未能摆脱形式合理性和工具合理性的时代束缚，所进行的改革仍然只是在一些枝节问题上对官僚制的调整，并未从根本 上触及政府权能应该是什么性质、政府与社会应当是什么样子等价值性的问题。因而， 这些看似宏伟的改革战略，最终只能是使政府从一个困境走向新的困境。 这就告诉我们：没有价值层面的变革， 一切物质的变革都会回复以前。 “组织问题是一个道德问题，不仅仅只有技术性的一面”。我们再也不应当仅仅把政府权能的性质看成是政治的，也不应当过分重视政府的经济职能，而应当把政府权能看作是政治的、经济的和道德的三位一体的，把更多的注意力放在探寻和开发政府权能的道德属性上来。也就是说，政府改革需要我们开辟新的理论空间，从政治的、经济的视角切换到对政府权能进行道德审察、道德规范以及道德彰显的道德途径上来。只有这样，才能从根本上使政府权能得到合理定位和科学发挥，进而保证政府权能不被异化而 真正施惠于社会民众。 对于政府权能的这种视角切换图式的探寻和研 究，以前学术界少有人问津。结果由于缺乏新的理论供给和指引，世界上许多国家至今未能走出政府行政改革重复陷入困境的沼泽。有鉴于此，本文对政府权能进行道德上的考量，第一次把学术界关于政府权能道德的思想观点疏理整合在一起，深刻揭示政府权能的本源道德属性，大胆提出政府权能的伦理原则和道德适应理论，旨在启发改革家们运用它们去拓展政府行政改革的广阔空间，找到政府可持续发展的正确理路，使政府权能的运作步入突显 人本社会价值的良性循环。 “ 1962. 22:51 硕士学位论文 前言 3硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 3第一章 政府权能道德的理论探源 从政府的发生看，政府代表着公共人格， 是公共意志的“类观念” 。人类正是洞察到政府权能的道德意义，才发明国家和政府来治理社会的。关于政府是一种道德的理论，在世界的文库巨著中不胜枚举，其中最为璀璨的流派当数理性主义、自由主义和唯物史观。细细追溯这些理论的源头，慢慢咀嚼这些著作的文字，这样的一幕便会很快跃入我们的眼帘：政府从发生的那一刻起，它身上的每一个细胞就饱含着丰富的德性因子。 性观：政府建立基于谋求更大的善业 人是有理性的动物，人类生活的本质是理性的 生活，只有理性的生活才是道德的生活，这是理性主义伦理学家的基本主 张。以此来审度政府权能就认为，人类在理性的光辉和良知的导引下，为克服自身的弱点，避免恶的后果，求得更大的善得，于是建立政府，委托其诉诸道德特别是法律的力量，去规范人们的行为，维持社会的秩序，增进公众福利。因此，没有人性的弱点，政府便无必要存在；没有人性的光辉，政府也无从建立。一个文明进步的社会，就在于公共理性把人类导向了一种真、善、美的生活。以上观点的阐发，散见于亚里士多德、霍布斯、洛克、马克思等西方思想家关于政府发生的理论中，具体有两种分野。 一是认为政府的建立是人们为了避恶而做出的 理性选择。霍布斯认为，处于自然状态中的人们，由于自私自利的本性驱使，在社会生活中必然要发生利益上的冲突。 “在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。因为战争不仅存在于战役或战斗之中，而且也存在于以战斗争夺的意图普遍被人相信的一段时期之中。正如同恶劣气候的性质不在于一两阵暴雨，而在于一连许多天中下雨的倾向一样，战争的性质也不在于实际的战斗，而在于整个没有和平保障的时硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 4期中人所共知的战斗意图。 ”在这种情况下，人与人的关 系就像狼群一样，笼罩着争夺与厮杀的血腥。为了抑制这种战争状态的发生，社会就要一个超乎社会之上的巨大力量，而国家就是这种力量的化身。洛克认为，人类处于自然状态存在三个缺陷： “第一，在自然状态中缺少一种既定的、规定了的、众所周知的法律，以共同的同意接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度。第二，在自然状态中，缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者。第三，在自然状态中，往往缺少权力来支持正确的判决，使它得以应有的执行。 ”再加之人性的弱点使每个人都表现出自私贪婪的倾向，个人利益和财产就会受到别人的侵犯 而受到侵犯后又缺少公正的裁判，如此便容易发生战争状态的冲突。于是霍布斯、洛克认为，富有理性的人们为了避免战争冲突的发生，便订立社会契约，把自己做自己裁判的权力交给公共机构即政府去完成，政府成立后的首要任务就是保护财产， “政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵略的权利；而这一切都只是为了公众福利。 ”在霍布斯、洛克的眼中，政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法，是一种避恶的需要而作出的理性选择。如果说契约论者从自然状态中个体（单个的个人）利益冲突为起点、以个人理性为单元来思辩政府的产生，那么马克思主义经典作家则从历史发展中群体（具有相同利益倾向的集团阶级）利益矛盾、 从群体理性来分析政府成立的原因。马克思认为， “如果不是对财富的贪欲把氏族成员分成富 人和穷人，那么这种情况是绝对不会发生的。 ”“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且又日益同社会相 异化的力量，就是国家。 ”这时，国家是各个阶级为避免相互间的利益冲突而作出的理性选 择。在剥削阶级社会，政府所要谋求的善业实质上属于局部善，即统治阶级的利益。当然，为了稳固英 霍布斯 . 利维坦 . 北京：商务印印书馆， 1985. 94. 英 洛克 . 政府论 (下篇 ). 北京：商务印书馆， 1964. 77 78. 英 洛克 . 政府论 (下篇 ). 北京：商务印书馆， 1964. 4. 马克思恩格期选集（第 4 卷） . 北京：人民出版社， 1995. 160 166. 马克思恩格期选集（第 4 卷） . 北京：人民出版社， 1995. 170. 硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 5统治地位，利于统治阶级的长远利益，国家也要履行社会管理职能，形式上体现出一种为所有公民谋幸福的全局善。只有当进入社会主义后，剥削阶级不存在了，政府才能实现形式善与实质 善、全局善与局部善的统一。 另一种观点认为，政府的建立是基于向善的理 性呼唤。亚里士多德是持这种观点的典型代表。从霍布斯、洛克到马克思，都认为政府是人类理性针对恶（争夺、战争、冲突）而做出的选择，多少含有被迫的成份，而对古希腊的亚里士多德来说，国家的建立则是一种人类理性的自觉，是人的自然本性必然发展的结果。他从自然起源论出发，认为国家是从现实城邦生活中获得的。他明确提出“人是天生的政治动物”这一基本命题 ，认为人类天生就有合群的性情，“人在本性上应该是一个政治动物”， “人类自然是趋向于城邦生活的动物”。人类为了延续后嗣要结成配偶和组成家庭，许多家庭结合在一起就组成村坊，若干村坊又组合成“城邦” ，即国家。人只有生活在国家（城邦）里，使自己服从法律，才能创造科学、艺术、宗教等方面的成就。这些都是人类自然本性的发展，只有在国家中才能实现。在他看来， 国家的存在是为了全体公民的利益。他在政治学中开宗明义地提出，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某种善业；既然国家是一种最高而且范围最广的社会团体，那么，它追求的目的也就应该是一种最高最广的善业。所谓最高最广的善业，主要是指外物诸善、躯体诸善和灵魂诸善等三个方面。具体而言，就是使国家中的每一个成员都能具备适量的财富、强健的体魄和高尚的灵魂。在这三种善业中，亚里士多德尤其重视灵魂诸善即高尚的道德。他认为，财富和体魄对于人的生存是必不可少的，但国家应该是为了人的“优良生活” 而存在，即高尚的道德，因为“最高尚的灵魂也一定比我们最富饶的财产或躯体为更可珍惜” 。在这样的具有高尚道德的国家（城邦）中，全城邦可以得到自足而至善的生活，即所谓的“人类真正的美满幸福。 ”根据这样的出发点，亚氏甚至把是否照顾到公共利益作为区分正当或正宗的政体与变态的政体的根本标志，认为“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离） 。 ”功利主义思想家关于政府发生的思想与亚氏相似。边沁认为成立政府是人们的理性选择，因为政府比自然状态下更能满足最大多数人的最大幸福原则，使社会总体的福利达到最大化。密尔明古希腊 亚里士多德 . 政治学 . 北京：商务印书馆， 1965. 130. 古希腊 亚里士多德 . 政治学 . 北京：商务印书馆， 1965. 7. 古希腊 亚里士多德 . 政治学 . 北京：商务印书馆， 1965. 340. 古希腊 亚里士多德 . 政治学 . 北京：商务印书馆， 1965. 132. 硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 6确提出政府的目的就是造就更好的人民，而手段就是教育人民和利用他们所达到的最高品质。 以上可以看出，政府为谋求大众幸福而成立， 这也正是政府职能的起源。政府职能取决于政府发生的目的。虽然不同时代、不同背景对政府职能有着不同的要求，但谋求善业的基本任务不会动摇，为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利永远是政府职能中不变的共同内容。特别是亚氏关于城邦最高的善乃高尚的道德生活的思想，揭示了政 府不仅仅有政治的和经济的目的，而且还有着更重要的道德目的。这点对于现代政府开发道德职能，是有启发意义的。 义观：政府使命在于实现公平与正义 这是一种有关政府权能源于正义、旨在正义的 思想观点。人创造政府的宗旨就是为了个人能够过上正义的社会生活。正义一词来源于古希腊主管人间是非善恶评判的女神狄刻的名字，由此正义便具有了公平、公道等基本语义。最早阐发正义概念的是古希腊雅典的梭伦。梭伦关于正义就是“给予一个人以其应得”的阐述，在西方思想中产生了长久而深远的影响。后来，正义概念虽历经演变，但梭伦提出的“应得”的涵义始终是其中的基本涵义。总体上讲，从希腊神话、梭伦到柏拉图、亚里士多德的传统，构成了正义概念的主流思想，后经注入自然法的启蒙观念，最终汇合为自由主义的体系，并在母体上吸收社会主义思想的影响，形成了正义概念发展的主脉。沿着这条脉络，我们发现，历史上几乎所有的思想家都一致认为，政府是正义的化身，其目的就是创造和保护公民或社会的利益。当然，不同时期的思想家关于政府权能实现公平与正义的侧重点是不同的，形成流派的大致有以下四种： （1）秩序正义权能。这种观点最早源自古希 腊的柏拉图。柏拉图探讨正义是从个人品德开始的，由个人再扩展到城邦。他认为，人具有智慧、勇敢、节制和正义四种美德，正义是一种与他人相关的善，是整体的德性，是人身心的各个部位协调运转的和谐状态。城邦也和个人一样具有四种美德，正义就是城邦的各个部分和谐地发挥作用时的那种有序性，就是“每个人都作为一个人干他自己份内的事，而不干涉别人份内的事。 ”一个正义的城邦社会，就在于培育和维护一种优良的秩序。亚里士多德秉承老师柏拉图的思想，认为人类之所以选择城邦为生存的方式，不是单纯以人类的生存、经济、商业、军事、防御等硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 7为目标，而是为了使人们能过上更优良的集体生活或政治生活。要过优良的集体生活必须使社会保持一定的秩序，而社会秩序的基础是正义。所以，城邦的秩序是否良好是衡量城邦是否正义的一条基本标准。在柏氏和亚氏那里，秩序是社会的整体德性。中国古代儒家的仁礼正义 思想和 19 世纪法国实证主义思想家孔德的社会正义思想，虽然从形式上看是一种秩序正义观，但它们所主张的是按地位贵贱划分等级所保持的社会秩序，偏离了秩序的本源目的，从根本上讲都是错误的，与柏氏、亚氏的德性秩序思想不可相提并论。但不管怎样，这些观点中强调社会应保持优良秩序的理念，后 来成为政府四大职能（阶级统治、社会管理、社会平衡、社会服务）中社会管理和社会平衡职能的源起，大凡政府都自觉地把对社会秩序的调控纳入自己的职责范畴。 （2） 公益正义权能。 主张政府权能的正义应是维护和发展社会的公共利益，任何偏离此目的政体都是非正义的。亚里士多德是持这种观点的突出代表。严格意义上讲，亚里士多德关于政府权能的学说，更多的是在阐述公共利益至上的正义思想。他的经典名著政治学的全部工作，就在于从不同的角度向人们讲清一个道理：政府权能要以人类理性选择的公共利益为正义依归。因此，亚氏的政府权能学说实际上是以“公共利益”为宗旨，以政府行为是否有利于人们过优良的集体生活为标准而构建的一整套理论。在这套理论中，亚氏从他提出的整体大于局部的正义哲学伦理观出发，认为政府应优先保护和考虑的是社会整体利益，即他所指的“公共利益” ，而个人利益只能在整体利益中得到实现，并且这样才是合法和合理的。纯粹的个人利益是“不合乎正义”的。亚氏明确提出的政府行为的宗旨是维护和发展社会的公共利益的思想，有着历史和现实的意义。它既指出了政府权能的根本目标和边界，也为社会控制政府提供了一个基本标准。这一思想后来被近代的资产阶级古典政治理论家和现代西方的资产阶级政治学家所继承和发挥，成为民主 理论中人民主权、社会制约政府、政府内部制衡、少数服从多数但应照顾少数并 保护少数等思想的重要理论依据。现代许多国家的政府也都在宪法等法律文件中以及在实际政治行为中，明确维护和发展“公共利益”这一宗旨。 （3）权利正义权能。这是自由主 义思想家们所持的一种权能观，主要意旨是政府权能重在保护个人权利特别是财产权。自由主义思想家们对保护个人权利特别是财产权合乎正义的理由，肇端于对正义概念的这样理解：正义在于应得，权利是基于自然法应得的，因而正义的同等语义又在于保护权利；财产的自由权利基于最初的劳动和占有行动，是优先的权利，是最重要的应得，因而硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 8实现正义应在于首先保护财产权。洛克认为，一个人显然有权利占有他能施加劳动并将其消费或转变为不会腐败的储存物的所有那些资源。作为“社会仲裁人”的政府，其职责自然是保障和保护社会成员对这种资源的占有即财产权。休谟认为，正义是法律、契约和制度的伴随物，而不是在自然状态中就存在的规则。所有物的分离与区分以及这种分离作为制度的稳定与持续，是财产权的起源，正义是伴随着财产制度的形成而产生的， 是财产制度的规则系统。所以，政府如果遵从正义，首先就要尊重财产权。随着政治文明的进步，财产权是优先权利的观念在一部分自由主义思想家中间开始有些淡化，人身自由和思想自由等权利变得越来越重要起来，一些功利派的自由主义思想家极力主张政府权能要保证个人的自由和权利，即：我在我的权利范围内的事务不受到干涉。后来，自由主义思想家关于权利正义的思想逐渐发展为一种限制政府权能的功利权能理论，成为政府确定行为边界的重要理论支持。 （4）平等正义权能。主张政府权 能实现正义与公平，应在于实现人类的平等。关于平等正义权能的观念，最具影响的是近代激进民主派人物卢梭和现代制度正义派人物罗尔斯。卢梭是第一个提出平等要求的资产阶级代表。在他看来，首先的而且最大的公共利益，永远是正义 ，大家都要求条件应该人人平等，而正义也就不外是这种平等。他认为，组成政府的基本公约并没有摧毁自然的平等反而是以道德的与法律的平等来代替自然所造成的人与人之间身体上的不平等，政府权能的正义性就在于实现人的自然平等和财产尽可能接近平等以及法律面前人人平等，造就一个“人人都服从， 却没有人发号施令；人人都服务，却没有骑在人头上的主人”的平等社会。罗尔斯是第一个把政治哲学的主题由自由转到平等上的政治自由主义思想家。在他看来，正义就意味着平等，没有平等的自由是形式的自由。他在正义论中非常鲜明地提出，正义是社会制度的首要价值，正义的对象是社会的基本结构 ，并认为天赋不是道德上应得的，应当把个人的天赋看作是社会的一种共同资产，政府权能对权利与义务的分配应考虑天赋的因素，实现两项正义原则：第一是平等自由的原则，即在各种基本权利和义务的分配上实现平等，使每个人都享有一种平等的权利，享有与他人所拥有的自由一致的最广泛的基本自由；第二是机会的公正平等原则和差别原则的结合，强调在机会平等的前提下所进行的分配必须有利于最不利者的最大利益。显然，卢梭、罗尔斯的正义理论含有社会主义的某些要素，两人都主张政府为了实现社会公平对社会进行必要的干预。 总之，实现公平与正义是政府的主要权能，也 是政府存在的根本原因，在硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 9这一点上，古今中外的思想家已形成共识。尽管对实现正义与公平的内容和途径看法不一，但对政府的正义使命的期盼却是相同的。今天当我们在市场经济条件下呼唤公正的时候，上述思想无疑会为我们打开正义的空间，引导我们把目光投向公平的“法官”政府。 约观：政府权力源于公民权利的让渡 政府契约观是一种关于政府权力源头和 归宿问题的理论阐发,它有两个主要思想：一是政府权力来自人民，一是国家主权在于人民。政府契约观的主要理论支柱是社会契约论。社会契约论是关于权力问题的理论。所谓权力，广义上说，就是凭借某种物质力量在某个组织中对资源（主要是人）的一种强制性的支配和控制；狭义地说，就是对全社会价值的强制性和权威性分配。在契约论者看来，权力是一种特殊的力量，而且是属于人类社会所独有的力量。因为一切属于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身以外，是不可能借用、占有和整合出一种超越自己自然能力的力量来的。而人则不同，人往往能把个体的力量整合成一种超越自己自然能力的整体力量，并能把这种力量集中承载于某个个体一身，使之具有支配社会资源（包括人）无限的权力。这个个体可能是某种制度体制下的具体的个人，也可能是诸如政府这样的共同体组织。契约论者认为，原本只存在于人们思维中 的国家（政府）只有拥有了权力，才能人格化、实体化，才能拥有履行职能的力量，成为真正意义上的国家（政府） 。在这里，契约论者把对国家研究的注意力放在权力问题上，使得他们对于国家的理解与马克思指出的“我们已经看到国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力” ，“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会分离的力量”等思想，有异曲同工之妙、殊途同归 之感，只不过一个是主观臆断，一个是科学总结罢了。 契约论者认为，政府权力来自人民权利的让渡 ，也就是说，权力是由权利整合而成的。所谓权利， “广义上讲，它标志着人们能够或实际做出某种行为的自由度，以及所应获得的利益。 ”关于权力契约的思想，社会契约论的奠基人霍布斯、洛克、卢梭三人的主张各不相同。霍布斯主张，人们当初签订契约组马克思恩格斯选集 (第 4 卷 ). 北京：人民出版社， 1995. 116. 马克思恩格斯选集 (第 4 卷 ). 北京：人民出版社， 1995. 170. 李建华 . 中国官德 . 成都：四川人民出版社， 2000. 15. 硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 10成政府时要自愿地无条件地放弃自己的“自然权利” ，把一切权利交给某个个人或会议，亦即专制君主及其政府，个人交出一切权利后，就不再享有权利，剩下的就只有服从的义务，因为只有这样，专制君主及其政府获得的权力才能像巨兽“利维坦”一样凶猛有力，才能制止人与人之间战争的行为，为人们提供安全保障。洛克主张，公民在与政府签订契约时并没有放弃全部自然权利，只是把部分权利出让给政府，自己保持着那些政府不能干涉的权利。公民交出的那部分权利统一交给由一些人组成的议会，建立议会制的政府，实行立法与行政两大权能“分立”的机制，行政服从议会，公民有控制议会的终极权。必要时，公民可以收回自己交出的那部分权利，解 散议会，再把权利交给另一些人，组建新的议会。与霍布斯、洛克的契约思想相比，卢梭的契约理论和“公意”学说可谓独树一帜。卢梭认为权力签约是分两次进行的，一次是公民与公民之间签约，一次是公民与政府签约。公民相互签约时将自身的一切权利全部转让给整个集体，他可以从任何一个结合者那里获 得自己所让渡给别人的同等权利，得到自己所丧失的一切东西的等价物，并且以更大的力量来保全自己的所有。公民第二次签约建立的社会共同体，即国家，其全体成员经常的意志叫做“公意” ，公意可以使每个人不可剥夺 的自由与平等权利和国家这个整体权威统一起来，因为公意以人民的公共利益为出发点，永远是公正的，而且国家是根据公意进行统治的，人们服从国家即是服从公意，实质上就是他们自己的意志，从而化解了个人自由与服从国家之间的矛盾。卢梭还认为，只有自愿的权利出让行为才构成真正的权力，否则没有公民的同意而夺取的所谓的权力便是不合法的强力， “强力并不构成权利，而 人们只是对合法的权力才有服从的义务。 ”而只有合乎公意的权力，才是合法的权力。卢梭关于是否合“公意”的思想，已成为用于检验民主政府权能合法性 的一条不言自明的公理。 政府契约观的核心价值是人民主权思想。 人民行使国家主权称为人民主权。从洛克关于公民有解散和重建议会的权力主张，可以看出，洛克的契约理论带有主权在民的朴素成份，但他的这种思想是朦胧的、零碎的。第一次系统阐发人民主权理论的是卢梭。卢梭认为建立在基于人民自由意志并赖以维持的社会契约基础之上的国家，其根据在于人民的同意， 国家的最高权力属于全体人民，因此公意构成主权，公意决定主权。在他看来 ，政治体只不过是一个道德人格，进而也只不过是一个思维中的存在。只要抽掉了公共约定，国家就会消灭而一法 卢梭 . 社会契约论 . 北京：商务印书馆， 1980. 14. 硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 11点也不需要改变它的全部内容。如果要对主权者宣战的话，只要攻击公共约定以及由它所得出的一切就可以了，因为国家的本质就仅仅在于这一点。卢梭认为，由于公意只能是人民的全体意志，是绝对的、神圣的和不可侵犯的，所以主权具有不可转让、不可分割、不可被代表的性质。有鉴于此，他主张直接的民主共和制，通过人民直接集会的方式表达主权意志，而且必需全体成员一致同意才构成公意。显然，卢梭的这种关于政体的主张，只能是一种蓝色理想，现实中很难实现。 以卢梭为代表的政府契约观，虽然未能摆脱近 代西方思想家从自然法与理性角度进行解释的窠臼，也未能科学解释国家的起源，但这种思想观点中关于政府权力来自于人民、国家主权取决于人民等思想，为现代民主国家的建立奠定了理论基础。现在，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，政府权力与公民权利构成委托关系，政府权力的全 部义务在于谋求公共利益等思想，已成为任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神特别是主权在民的思想，有悖于此的政府必然 丧失其存在的基本依据。 利观：政府边界止于个人自由和权利 这主要是功利主义思想家所持的一种观点，认 为政府权能的行使应把满足个人的功利需求即自由和权利作为出发点和基本界限。 在功利主义思想家看来，人是生而自由的，每个公民都享有广泛的基本自由，这些基本自由实际上就等于人的基本权利，包括生命、健康、人身自由和财产权利等。这些基本自由，具有神圣不可侵犯的优先性。而掌握着社会公共权力的政府，操纵着强大的国家机器，一般来说，它想要做什么它就能做什么，随时都可能造成对个人自由和权利的侵犯。所以，功利主义思想家在政府满足个人功利需求方面，关注的不是政府能做什么，而是政府不能做什么的问题。他们一致主张把政府权能限制在“更夫”的角色上，以确保个人自由和权利不被侵犯。当然，功利主义思想家们在政府权能的边界上设置不能碰的“高 压线”是各不相同的。 （1）市场运行的自由不可侵犯。这是英国经 济学家亚当斯密首先提出的。硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 12亚当斯密把政府喻为“更夫” ，主张政府对市场的运行采取自由放任的态度，只要为市场的运作和自由竞争制定规则和充当仲裁人就够 了。亚当斯密认为，人都是受利已心驱使的“经济人” 。由于每个人都是利己主义者，都只有利己的动机，因而他必须考虑到其他利己主义者的利益，才能达到自己的目的，才能满足自己的利益。 “确实，他通常既不打算促进公共利益，也不知道他自己是什么程度上促进那种利益在这场合，象在其他场合一样，他受着一只“看不见的手”的指导，去尽力达到一个并非他本意想达到的目的，也并不因为事非出于本意就对社会有害” ，自由市场就像一只“看不见的手”在自动地调节着社会资源的分配和社会关系的运作，因而政府权能只能是保护而不是干预。政府只在市场不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要管理权， 即 “守夜人政府” ， 只能行使国防、 治安、 提供基础设施三大职能。 亚当 斯密的市场放任主义，在行政领域和经济领域极具影响，为人们认识和处理政府与市场的关系提供了基础性的指导。 （2）快乐幸福的自由不可侵犯。持这种主张 的典型代表，当首推英国功利主义思想家边沁。边沁从 “趋乐避苦” 的人性出发，认为快乐和幸福就是功利，就是公民追求的人生目的，政府管理的目的应该是增进全社会每一个人的快乐和幸福，因为社会利益只不过是所有单个成员的个人利益的总和，而个人利益就在于增加其快乐之总和，或减少其痛苦之总和。为了保证政府权能能够引导人们“趋乐避苦” 、保护个人利益，边沁反对任何干预社会生活和个人生活的政府权能存在。在边沁看来， “自然把人类置于两个至上的主人苦与乐的统治下。只有它们两个才能够提出我们应该做些什么，以及决定我们将要怎样做。 ”人类和社会的一切行为都应根据是否能“趋乐避苦”去衡量其价值。对于社会和政府来说，就是应该尽力扩展快乐、减轻公众痛苦。因此，边沁主张政府的权能越小越好，制定的法律越少 越好。因为如果政府的权能越大，制定的法律很多，那么，个人承担的义务就越重，对个人自由的限制就越多，个人对幸福和快乐的体验就会减少。所以要最 大限度地保证个人“趋乐避苦” ，必须最大限度地限制政府的权能。那么如何做到这一点呢？边沁主张以分权的方式合理地分配政府权能，使之互相牵制；以法治的手段抑制整个政府权能向公民“私域”扩张。应当说，边沁关于分权和法治的主张对于防止政府对公民权利的侵犯还是有意义的。 英 亚当斯密 . 国民财富的性质和原因的研究 (下卷 ). 北京：商务印书馆， 1981. 27. 周辅成 . 西方伦理学名著选集（下卷） . 北京：商务印书馆， 1987. 210. 硕士学位论文 第一章 政府权能道德的理论探源 13（3）个人权利的自由不可侵犯。 这是美国政治哲学与伦理学家诺齐克特别坚持的。诺齐克是坚持权利绝对至上的个人主义者，他是从道德的观点来衡量个人权利之于政府权能的优先性的。诺齐克认为，平等是需要证明的，帮助的道德理由只能从权利的拥有者这里给出，而不是从需要帮助的人那里产生，因而政府无权强迫人们相互间做出权利出让行为，一个合道德的政府只能是最弱意义上的国家。诺齐克在无政府、 国家与乌托邦一书中一开始就指出， “个人拥有权利，他的生命是他拥有的唯一生命的事实，我们中的一个生命被其他生命如此凌驾，以达到一种更全面的社会 利益的事情，决不是合乎道德的，我们中的一些人要为其他人做出牺牲，也决不能得到证明。 ”在他看来，国家是从人人掌握自己命运的自然状态中以不侵犯人的任何权利的方式道德地产生的，因此尊重人的生命和权利成为约束国家和政府行为的道德边际约束，国家和政府不得以保护社会公共利益为借口去剥夺个人的权利。所以，诺齐克反对罗尔斯主张的为社会公平而进行的政府干预。在他眼里，只有那些权能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等行为的“守夜式”国家和政府，才是最具道德意义的国家和政府。诺齐克的观点未免有些绝对，但正是这种绝对的语气让人感觉到人的 权利在人们心目中的份量。 （4）个性发展的自由不可侵犯。古典自由主 义思想家威廉洪堡和现代自由主义思想家密尔在这个问题上强调得比较多，两人总的主张是强调个人自由是社会和政府行为的宗