【毕业学位论文】（Word原稿）南沙新区村留用地开发利用策略的研究

I 分类号： 密级： 专 业 学 位 研 究 生 学 位 论 文 论文题目（中文） 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 论文题目（外文） A 究生姓名 李志鹏 学位类别 公共管理硕士 专业学 位 领 域 学位级别 硕 士 校内 导师姓名、职称 王海鸿 教授 校外 导师 单位 、 姓名 论文工作起止年月 2012 年 6 月 至 2013 年 4 月 论 文 提 交 日 期 2013 年 4 月 论 文 答 辩 日 期 2013 年 5 月 学 位 授 予 日 期 校址：甘肃省兰州市 创 性 声 明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研 成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 日 期： _ 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大学。 本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存 或向国家有关部门或机构送交论文的 纸质版 和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。 本人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 导师签名： 日期： _位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 I 中文摘要 村留用地，是政府在征地过程中为了保障失地农民权 益而计提一定比例用于村集体经济发 展的土地。目前对于村经济留用地 开发 利用的研究较少 ，更多的是集中于对留用地法学方面的研究。 随着经济的高速发展，土地资源变得日益紧缺，但是村留用地的开发利用状况在全国各地依旧普遍存在着低效用地、闲置荒废的现象。随着国家对农村经济发展的重视，关于留用地的集约化利用将会是未来一段时间土地集约化利用的新研究方向 。 南沙新区的发展规划于 2012 年获国家发改委批复，南沙的发展正式被提到国家层面。作为一个拥有大量农村的地区，如何合理利用好村留用地 ，是当地经济发展过程中一个不可避免的研究课题。 在上述研究背景下，本文在借鉴集 约用地、产业集群、工业区位等相关理论的研究基础上，通过资料搜集、实地调查、人员访谈等手段，提出南沙区目前在村留用地开发利用过程中存在 政策制约、行政效率、招商引资等多个方面 的问题。最后基于存在的问题，由政府行政管理的角度，提出相应的对策。 关键词 ：村经济发展留用地；南沙；集约化利用 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 to a of in be to in to of to As at a of at a so on on to on to to be a in by 012, is to a As a to of to in an of of as in to at of in 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 录 一、绪 论 . 1 （一）研究背景及意义 . 2 （二）研究思路及方法 . 6 （三）国内外的研究现状 . 8 二、相关理论基础的阐述 . 10 （一）土地集约化利用的定义 . 10 （二）产业集群（集聚）理论 . 10 三、南沙区土地利用现状 . 12 （一）南沙区概况 . 12 （二）南沙新区用地趋势的分析 . 19 四、村留用地开发利用的问题及成因分析 . 30 （一）土地规划层面 . 30 （二）土地政策法规层面 . 33 （三）土地利用层面 . 34 （四）土地管理层面 . 35 （五）产业经济发展层面 . 37 五、政府在集约化用地层面的角色 . 39 （一）集约化用地分析 . 39 （二） 析 . 41 六、村经济留用地开发利用策略的研究 . 44 （一）充分协商、灵活操作，集中规划选址 . 44 （二）争取土地指标的计划单列 . 44 （三）政府一体化招商引资 . 45 （四）做好基础配套设施，促进产业优化转型 . 46 （五）调整行政审批流程，争取省级审批权限 . 46 （六）热情服务、严格执法 . 47 （七）政府当好缓冲角色 . 47 （八）项目严把关，落地需切实符合南沙新区规划 . 47 参考文献 . 49 致 谢 . 51 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 1 一、 绪 论 村经济发展留用地， 也称为村 经济发展用 地，一般 简称 为村 留用地。 由土地所有权性质方面而言， 留用地 既可以是农村集体土地，也可以是国有土地；由土地使用权性质方面而言，留用地使用权归属村集体行使。因此，留用地在土地性质方面，既可以是所有权和使用权的合一，也可以是所有权与使用权的分离。 由土地来源而言，是政府对村集体的用地进行征地，从而按照一定比例返还相应面积的留用地给村集体；由制度设立目的而言，是为了失地农民的基本生活可以得到充 分的保障， 弥补征地补偿标准难以维持失地农民正常生活水平而采取的一种变相提高征地补偿标准的安置方式， 同时也可以让村集体通过利用留用地发展除了商品房住宅以外的产业，去壮大村集体经济，为村民谋取福利。 在实际的征地过程中， 对失地农民的安置途径是也是多方式的结合，通过货币补偿、社会保险、劳动力培训就业 等 各种方式互相配合 。 本论文研究的正是在南沙大开发背景下的村留用地的开发利用。 按照目前全国各地的村经济发展留用地开发情况，用地的基本情况可以简要概括为以下表格： 表 1 村经济发展留用地开发特点 留存比例 一般为被征 地面积的 5%产权性质 一般要求为集体所有权形式，也可以通过划拨等手段给予村无偿使用 开发用途 考虑到村集体承担风险的能力及自身的经营能力，一般优先考虑收益比较长期化、收益相对稳定的第二、三产业项目开发，同时也不被允许用于商品房的建设以及分配作宅基地 开发形式 以村经济联合体的名义成立独资、联合股份制公司进行土地的利用开发，或者租赁、承包经营 法律界定 对村留用地的法律界定文件比较繁杂，既有以地方人民政府发布的法律条文，也有地方土地管理部门颁布的通知、办法等各种形式出现 表决方式 在进行相 关的集体建设用地融资的过程中，如抵押、担保或合作开发前，一般需要召开村民大会或村民代表大会，经三分之二的与会人员的投票表决，才能通过有关的融资事项；具体的合同、流程由村干部办理，以村经济联合体的名义签署相关的合同、协议，并根据法律的要求，承担相应的义务以及享受相应的权利 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 2 续 表 1 村经济发展留用地开发特点 招商引资 目前各地方在这方面的情况不尽相同，有的地方给予了当地村集体极大的自主权利去进行招商引资，政府单纯做好服务性质；有的地方主要以地方人民政府的名义去进行招商引资，红利按照有关的协议定期分配给当地 村集体，当地村集体主要做好招商引资的协助工作 分配方式 既可以是以租金形式支付给当地村集体，也可以按照企业年营业利润额的一定比例分配给村集体；相关的收益一般不直接支付给村民个人，而是以村集体的名义进行管理、分配，可以用于村民的社保支付、医保购买以及分红，或者用于村集体的公益设施的建设等 手续办理 留用地的选址、农转用报批等手续的办理。一般是村委会向镇街人民政府提出用地需求，由镇街人民政府向规划局、国土局进行申请，由这些部门对其进行指导、协助以及审批办理；其中农转用的手续可能牵涉到省、市人民政府的审批 （一）研究背景及意义 村留地的产生与现行的土地征收制度有着密切的联系。当前的土地征收制度（当时也称为土地征用，至今仍有部分法律条文在征收、征用之间未作出明确的区分）于上世纪 50 年代形成，属于计划经济年代的产物。虽说土地征收制度是由上世纪 50 年代计划经济年代遗留下来的一项制度，但是无论是当时还是现在，都为我国的经济化建设作出了巨大的贡献，有效的推进了 城市化 的进 程、保障了第二、三产业 项目 的快速 落地 、发展 。 但是由另外一个角度来说，在社会经济发展的初期，为解决效率与公平的关系，许多高效率的行政行为同时也是以牺牲了部 分的公平作为代价 【 1】 。 改革开放后，随着城市化进程的 加快以及工业项目的陆续增多，大量的农村集体土地被政府征收，随之而来的则是大量的失地农民的出现。农业人口的生存能力相对低下，通过土地征收后获得的征地补偿是其主要的补偿来源；然而单纯的土地补偿难以有效的保障农业人口的生活水平得到维持，因此而导致的失地农民上访甚至集体暴力事件的出现，陆续引起了全社会的关注以及管理层的重视。 根据中华人民共和国土地管理法的有关规定，征地涉及的补偿费用包括土地补偿费 （为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍） 、安置补助费 （为该 耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍） 以及地上附着物和青苗的补偿费；补偿标准主要以耕地作为基准，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省 、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 3 以广州市南沙区为例 ， 南沙区位于珠江出海 口、咸淡水交界处 ， 大部分处于冲积土地，农用地资源丰厚。 根据南沙区统计部门的统计资料所示，南沙区 2007年的 农业总产值（包括种植业、林业、畜牧业、渔业及农林牧渔服务业的产值）及当年播种面积分别为 173009 万元、 159597 亩； 2008 年的农业总产值及当年播种面积分别 为 199840 万元、 152539 亩； 2009 年的农业总产值及当年播种面积分别为 202616 万元、 158901 亩 。根据有关的南沙区 的土地出让 资料 ， 2007 年南沙区平均出让地价为 259 元 /平方米； 2008 年平均出让地价为 337 元 /平方米； 2009年平均出让地价为 354 元 /平方米（详见下表） 【 2】 。 表 2 南沙区农业产值数据与出让地价表 农业总产值 （万元） 播种面积 （亩） 亩产值 （万元 /亩） 平均出让地价 （万元 /亩） 2007 年 173009 159597 2008 年 199840 152539 2009 年 202616 158901 表 3 农村经济数据 年份 农村居民家庭平均每人全年收支情况（元） 广州市农、林、渔、牧类型单位年人均工资 南沙区产业生产总值 广州市全年纯收入 广州市人均生活消费支出 南沙区全年纯收入 南沙区人均生活消费支出 年末人均工资（元） 第一产业（万元） 第二产业（万元） 第三产业（万元） 2011 12676 7346 9563 50465 4644136 967209 2010 11067 4798 8474 25911 135991 3937997 808466 2009 2895 3421 122714 3226865 702770 2008 1609 9266 120302 2958397 602508 数据引自广州市统计年鉴、广州市南沙区国民经济和社会发展统计公报 2007 年到 2009 年之间 3 年， 平均产值约为 元 /亩 。 依照 该平均产值计算，每 亩 土地补偿费用 按照土地补偿费 10 倍、安置补助费 6 倍计算，土地类补偿费用约为 元 /亩 。 依照南沙区 2009 年户籍人口 人计算，人位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 4 均耕地面积约为 。每亩 元左右的土地补偿费用，即使加上青苗补助费、地上附着物补偿费，由于土地被征收后，农民赖以生存的物质基础就会永久性丧失，因此单纯的征地补偿金在扣除购买社保、医疗合作等 必需的保障 项目费用后，依旧无法 有效 保障失地农民今后的生活 水平不下降 。 留用地制度作为征地补偿安置的补充方式，在当前的政策、社会环境下，具有较好 的社会影响。 相对于抓襟见肘的地方财政，失地农民的保障问题已经成为了政府难以轻言解决的责任难题。各地政府考虑到第二、三产业项目的亩产值往往是第一产业农业生产亩产值的数十倍甚至更多，用一定数量的第二、三产业用地完全可以用于确保大量的农业用地对农民的生活保障。 深圳特区本着先行先试的土地制度改革理念，在上 世纪 90 年代 试行了留用地制度 ；多年以来，由于该制度在经济、社会效益方面取得的成效，陆续被各个地方政府所推广应用 【 3】 。 广东省作为经济发展总量位居全国第一的省份，在以广州、佛山两市被列为国土资源部确定的征地制度改 革试点单位 的基础上 ， 地方政府 一直在进一步深入开展征地制度改革，完善征地补偿安置机制，切实解决被征地农民生产生活困难问题的道路上摸索着，同时也颁布实施了相应的法律法规。 表 4 村经济发展留用地法律条文 法律法规 相关条文 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发 2004 28 号） 对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股 广东省国土资源厅 关于深入开展征地制度改革有关问题的通知（粤国土资发 200551号） 为切实解决被征地农民的生产生活出路，在保证货币安置兑现落实的同时，还 可试行以下安置方式： 留用地安置。可按征地面积的 10 15比例划出给被征地单位作生产发展用地。在城市规划区内的留用地应依法办理将其变为国有建设用地的有关手续。留用地转为国有建设用地或集体建设用地的费用纳入征地单位的预算成本。 广东省征收农村集体土地留用地管理办法（粤府办 2009 41 号） （ 1）留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有 ； （ 2）留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10至 15安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定 ； （ 3）留用地应当依法转 为建设用地。留用地原则 上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地； 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 5 法律法规 相关条文 印发广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法的通知（穗府办 2011 37 号） 集体建设用地流转应当在全市统一的交易平台进行 广州市人民政府办公厅关于贯彻实施广东省征收农村集体土地留用地管理办法 (试行 )的通知（穗府办 2012 7 号） 因地制宜，多策并举，多种方式兑现留用地指标 1折算货币补偿款 2安排留用地 3等价置换房屋 被征地农村集体经济组织取得的留用地指标可累加使用 简化程序，灵活高效，加快留用 地选址和审批进度 1. 多方案确定留用地选址 2. 同步办理留用地报批 因此， 在 南沙新区“三年打基础，五年成规模，十年建新城”的要求 下， 结合国家十二五规划及新区成立批复中对南沙“粤港澳全面合作的示范区”的定位，本论文 对 南沙新区村留用地的开发利用策略 的讨论 具有 一定的可研 性。 首先， 南沙新区的发展还处于刚刚起步的阶段，可以说是带有摸着石头过河的性质；留用地作为有效的建设用地资源，其对南沙新区的经济建设、和谐社会构筑有着不可忽视的作用。 作为国家级开发区的南沙新区， 2011 年在广州市全市 10 区 2 县的 名中，位列第 11 位。南沙新区当前土地开发强度不大，根据 2009 年的 全国第二次土地利用调查显示的 统计数据，南沙区的非建设性用地比例超过了 78%。南沙新区目前的行政区域构成还是以村、镇为主体，对村留地的开发建设，不仅关系着村集体的切身利益，同时也是对南沙大开发过程中用地、项目管理等各个方面起着不可忽视的影响。在国家赋予南沙新区全国第六个国家级新区的背景下，如何抓住发展机遇、紧扣发展主题，合理适度的对土地进行开发，成为了摆在南沙新区开发建设的建设者们面前的一个问题。 其次， 由于留用地制度更多是随着城市化和工业化 的进程而产生，并非中央政府至地方政府这类自上而下的安排，因此在制度层面、操作层面甚至观念层面，都有着一定的研究空间 。如何才能把 留用地制度与当地的实际情况结合起来，是每个地方政府在开发利用留用地时候所必须考虑的问题。 然后，对南沙新区的村留用地开发利用策略的研究，有助于对南沙新区的产业化分布、村留用地开发现状及下一步的开发利用进行分析，为土地管理部门制定科学的土地利用知道方针及对策、引导村留用地的开发利用提供决策依据；同时，也有助于土地管理部门对存量的村留用地的开发利用潜力有正确的认识，在位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 6 进行产业开发、土地利 用的时候，既可以兼顾村集体 利益 以及 地方政府开发建设的需要，也有助于地方相关的职能部门合理利用经济杠杆、土地整理等手段调整土地利用结构，促进南沙新区可持续性的适度发展，打造宜商宜居的滨海新城式的社会环境。 （二）研究思路及方法 1、数据来源 有关城市土地利用、国民经济发展等数据，为了确保数据的真实性以及官方性，主要通过广州市统计局、南沙区统计局以及由国土资源部建设的中国土地市场网进行搜集，再辅以翻查相关的资料文献及走访有关的部门、人员。 2、研究思路 首先，本论文的立足点在于以政府的角度，去探讨行政管理层面如 何去做好南沙新区的村经济发展留用地的开发利用；其次，通过实地调查的方式，指出当前当地的村经济发展留用地开发利用的问题，如分布碎片化导致的难以土地集约化利用、经济效益低下等； 第三，通过管理学的理论，结合现场调查发现的问题，提出针对性的对策。 总的来说， 论文研究出发点主要 在于行政管理的理论 与 作者亲身 调研 相结合，以亲身调研所得为主，对论文的研究对象进行架构建立 、 数据搜集 和分析研究。在研究方法上，论文主要采取实证分析、统计分析等方法，通过产业结构、规划 布局 等方面的研究，以系统、深入的数据来支撑观点是本论文的主要特色 。 针对目前南沙区村经济留用地选址分散、工业园区分布散乱、招商引资工作不顺利等问题，从规划用地、产业布局、土地节约利用等方面，结合即将获批的南沙新区的定位、相关政策等，并借鉴国内一些开发区以及新加坡地区的工业园区建设经验进行深入分析与研究，提出通过规模化、 集群 化的方式，对村经济留用地进行开发利用，让产业效应最大化，同时也符合用地的集约化原则。 本论文的技术路线图如下图所示。 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 7 集约化土地利用、工业园区的研究进展、相关理论 南沙区的发展历程、国民经济及社会发展情况等，与其他国家级新区的对比 根据国家级新区的规划要求，提出对南沙区发展的新定位。根据新定位，对南沙新区的用地趋势进行分析，并且对应当前的村经济留用地的开发利用状况进行分析 对多个方面影响因素进行分析，同时和其他国家级新区、工业园区进行横向对比 参考国内 某些园区 的建设发展模式以及新加坡的土地节约化利用在工业园区方面的经验，由南沙新区的定位及现状出发，进行深入的分析，明确了相关的案例对南沙新区的借鉴意义 针对问题，从土地利用制度的先行先试、投资促进创新、产业 选择和优化、政府服务意识的改进等方面入手，提出解决南沙新区村经济留用地开发利用问题的对策 图 1 技术路线图 规划定位方面 对 村经济留用地 的开发利用的影响 行政管理方面 对 村经济留用地的开发利用的影响 法律政策方面对 村经济留用地的开发利用的影响 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 8 （三）国内外的研究现状 1、国内外对村经济发展留用地开发利用的文献发表情况 由于 村经济发展留用地 制度属于我国部分地区在征地过程中对征地补偿所进行的调节性制度实践 ， 因此对其的研究 主要集中在国内的学者；同时，由于村经济发展留用地制度的实施范围有限，因此对其的研究还没有在全国范围内开展。 通过对 中国博硕学位论文全文数据库以及维普中文科技期刊网数据库进行检索，统计并剔除无相关的文献资料，可以得出以下的结论 ：一是村经济发展留用地作为上世纪 90 年代才诞生的新事物，对其的研究，集中在 2000 年后；期间的研究空白期，初步估计是由于当时实施该制度的地方较少，规模不大，而且当时经济发展水平相对较低，广东地区还处于经济改革开放的初期阶段，村经济发展留用地的利用开发问题不明显，村集体的经济发展意识不强烈。二是目前国内的研究重点在于对村经济留用地制度的法理性或者是整个征地制度的问题性进行研究，专门针对村经济发展留用地的开发利用的研究相对较少 （详见下表） 。 表 5 文献研究状况 中国博硕学位论文全文数据库 维普中文科技期刊网数 据库 检索项 1979000985 37 40 题名：留用地 0 13 8 题名：留用地 +关键字：开发 国内学者对于村经济发展留用地的研究，主要集中在法理上的研究以及制度上的探索，这也表明了村经济发展留用地作为一种新兴的、对原有征地安置补偿的补充方式，其实施过程中还存在着一定的争议 。 通过对 F 献数据库进行检索，搜索主体词为“ 经过对检索结果的分析，符 合本论文主题的文献资料数为 0，目前未有发现有学者在外文数据库中发表涉及村经济发展留用地利用开发的文献资料。这也与村经济发展留用地在我国的特殊性以及其试行范围、受重视程度有关。 2、 国内研究现状 国内涉及村经济发展留用地 的文献资料， 按照来源来分， 主要是来自于政府位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 9 的有关文件，以及政府相关部门人员，如基层农办、土地管理部门的职员，还有少 部分则是来自于涉及土地利用的企业人员。 按照文献涉及的内容来分，主要是针对村经济发展留用地制度法理型或者实施该项政策中的问题的研究，只有少部分是专门研究一个地方的村经济发展用地的开发 利用情况 【 4】 -【 9】 。 华中科技大学国土资源与不动产研究中心的卢海新、杨晨等人以武汉市城乡边缘区为研究对象，对留用地政策在我国上海、厦门等地方的实施情况进行了分析对比，同时也提出了武汉市在落实村经济发展留用地过程中需要注意的问题【 10】 。 中国城市规划设计研究院的刘颖慧通过对广东省韶关市的实地调研，走访当地的镇政府、村委、基层国土多及拆迁公司， 对当地的村经济发展留用地的现状进行了研究，提出了当前村经济发展留用地存在着兑现难、利用方式单一、开发利用效率低下等现象，并结合韶关市的实际情况，提出了针对性的发展建 议 【 11】 。 作为基层管理人员的一员，广州市白云区钟落潭镇政府的苏基才发挥自己身居基层的优势，通过与涉及村经济发展留用地有 切身关联的各方进行沟通 ，一方面明确提出了“推行留用地安置政策是缓解征地矛盾的重要举措”，认为村经济发展留用地制度是地方政府和被征地农民在征地博弈中的一种利益妥协，很大程度的缓解了征地过程中有可能产生的各种冲突和矛盾；另一方面也指出目前存在的例如用地指标没保障、政府部门间衔接不善、优惠政策不明等现象 【 12】 。 深圳地区作为村经济发展留用地制度实施的首个地区，随着城市化的进程，学者们对该地区 的村经济发展留用地的研究在不断深化着。深圳市城市规划发展研究中心的刘芳、赵新平、岳隽等人，从产权经济学的角度对村经济发展留用地的产权设定、产权保障及产权实现等三个方面进行分析，提出了产权确定、明晰权益，公开交易、规范市场，明确地价、明晰收益，规范管理、深化产权的政策性建议 【 13】 。 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 10 二、 相关理论基础的阐述 （一）土地集约化利用的定义 “集约”一词原本用于农业方面，主要是描述通过加大生产资料的投入，让一定面积的产量获得有效的提高，从而使得总产量获得提高的一种生产模式。随着现代的社会经济发展，“集约”一词 也被用到了其他的领域。 对于土地集约经营的定义，国内学者对其的描述为“在科学技术进步的基础上，在单位面积土地上集中投放物化劳动和活劳动，以提高单位土地面积产品产量和符合能力在建筑业中，集约经营则是通过对单位土地面积多投放活劳动和物化劳动，来提高土地利用率，增加建筑层数，提高土地的经济功能和负荷能力” 【 14】 。 国外学者通过土地经济学的角度对土地的集约化利用进行分析，认为其核心在于在现有的土地上，通过劳动力和资金的追加，获取更大的经济效益 【 15】 。另外，在土地利用集约化的研究中，有的学者注重于对环境容量的 考量，认为人类社会的发展和增长由于受到能源、环境、容量等因素的制约而必然会受到一定的限制 【 16】 。 国内学者洪增林通过总结中外学者对于土地集约化利用的研究，提出了土地集约利用的核心在于以取得更高经济、社会和生态效益为目的，以合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率 【 17】 。 （二） 产业集群（集聚）理论 经济学家 马歇尔 是首个对产业集群现象比较系统进行研究的学者 ， 其首次提出了产业 集群 及内部聚集和空间外部经济的概念，并阐述了存在外部经济与规模经济条件下产业聚集产生的经济动因。马歇尔 同时也论证了，属于 相同 产业 类型中的 企业 集中数量与企业生产过程中所必须的生产要素之间的关系 ； 这些要素 涉及到了企业生产过程中所需要的人力成本、电力输入、实体化物品投入、材料运输等 。 马歇尔在其研究中提出，在一定的范围内，行业生产链成本的降低与相关要素投入的增长有着密切的联系，企业的竞争力也会在一定的程度上得到持续的提升。根据相关的研究与论证，马歇尔 提出了工业区的概念和工业区理论 【 18】 。韦伯 从工业区位论的角度研究产业集聚问题，并首次提出了集聚经济的概念。在位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 11 其著作工业区位论 中把产业集聚分为两个 等级。第一个等级描述了企业内部通过简单的量的堆积化进行扩大 ，从而导致产业的集中化 ；第二 等级描述了大型的企业通过更为有主动的模式去集中于相同的空间范围内 ， 并吸引越来越多的相同生产类型的 企业出现， 这个时候就会产生地方性的产业集群效应。 由产业集群效应的经济学角度分析 ，集群的经济效应体现在：第一点，获得外部规模经济和外部范围经济，具有规模收益递增效果，进而提高整个产业的生产率；第二点，节约空间交易成本 ，例如属于企业经营销售成本的运输费用、信息费用、寻找成本以及合约的谈判成本和执行成本等；第三 点，促进了企业的学习与创新，并使其保持必要的竞争性 【 19】 -【 20】 。 产业集群效应所带来的各种效果在现实的实践中也是显而易见的。在国外，硅谷的 以及底特律的汽车产业都是中外闻名的产业聚集区；而在国内，北京经济技术开发区的高科技产业、苏州工业园、昆山工业园也明显体现了产业集群效应在区域的效果 【 21】 。 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 12 三、 南沙区土地利用现状 （一）南沙区概况 1、南沙区的 历史 变迁 在不同的时期，南沙区无论在地理上，还是规划定位上，都有着巨大的差异。对南沙区基本情况的认识，有助于对南沙新区的留用地开发利用的策略进行 研究。 在地理区域上看，南沙区历经了广州南沙经济技术开发区（国家级经济技术开发区）、广州市南沙区（行政区）、 广州市南沙新 区（国家新 区）等三个区域调整。 当前， 南沙新区的范围为沙湾水道以南，总面积 803 平方公里，其中陆域面积 约 670 平方公里，水域面积 133 平方公里。 按照土地部门管辖的陆域面积划分，其中 黄阁镇 72 平方公里，横沥镇 54 平方公里，万顷沙镇 方公里，珠江街 方公里，龙穴街 方公里，南沙街 54 平方公里； 2012 年区域调整新划归进入南沙的榄核镇 方公里，大岗镇 方公里，方公里。 黄阁镇10%横沥镇8%万顷沙镇22%珠江街8%龙穴街7%南沙街8%榄核镇（新划归）11%大岗镇（新划归）13%东涌镇（新划归）13%图 2 南沙新区镇街面积图示 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 13 不仅在地理范围上，南沙区经历过较大的改变，在政府决策层面，针对南沙区的定位，伴随着社会经济的发展以及人们对生态理念的重视、新型城市化道路的探索，南沙区的发展规划也在相应的调整着。 南沙 早期 的定位，是建设成为一个拥有国际性港口的现代滨海小城。 但是由于各方意见的不统一，南沙的定位一直没有最终确定下来。 2004 年南沙规划建设地方税收收益较大的石化基地，希望以此配合广州市市区原有的石化项 目的产业转移计划，同时利用南沙区具备深水港的优势在重化工业上进行发展。但是由于领导决策群的变更，该区域的发展规划多次进行修改 ，区域总体的建设规划方向始终无法明确。 在这一 期间 ， 珠三角多个市以及香港特别行政区对南沙拟引进的大型石化炼油项目提出了强烈的反对意见，要求广州市政府充分考虑区域的环境容量问题。最后，在综合考虑周边城市的意见及区域环境容量后，虽然当时已经取得了国家有关部委的批文，广州市政府宣布 不再在南沙引进该大型石化炼油项目，最终该项目被省政府安排在了广东省湛江地区。这样的产业类型调整，也让南沙区暂时失去 了一个产业支柱。 作为广州市唯一的 入 海口，开发南沙，对于 广州要由一个沿江城市，发展成一个海港城市 ，有着举足轻重的作用。同时，广州市政府提出的“南拓北优东进西联” 城市总体 发展战略，更是明确的把南沙提升到了一个重要的地位。 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 14 图 3 南沙新区发展历程图 1988 年，洛溪大桥通车，霍英东率先提出开发南沙，投放启动资金超 25 亿元 ； 1989 年，有荣 /恒基等四大财团合资成立虎门轮渡公司，南沙开发迈出实质性的一步 1990 年，广东省确定广州南沙，惠州大亚湾，珠海西区为九十年代三大重点发展区域 ； 1992 年，国务院批准南沙港成为对外通商口岸，南沙客运港试航 1993 年，国务院批准设立国家级南沙经济核技术开发区，揭开南沙大规模开发的序幕 1998 年，粤 港经济合作座谈会在南沙举行，成为“泛珠三角”合作的始创地 ， 1999 年，广东省召开“推进南沙开发现场会”，南沙定位升级为珠三角的中心支点城市创地 2000 年，番禺撤市建区， 广州 倡导城市“南拓”战略，将南沙纳入广州城建计划，年投资过百亿 ； 2001年，广州市政府提出在南沙“再造一个新广州”，使广州从河港变成一个滨海城市 2002 年，广州南沙开发区建设指挥部挂牌成立， 时任市长 张广宁任总指挥，统筹南沙的规划及开发，行使广州市一级管理权限 2005 年 5 月，经国务院民政部批准，南沙成为广州市一个独立的行政区 2012 年 12 月， 番禺的大岗、东涌、榄核三镇共 方公里土地 划归南沙区，南沙区辖区面积达 803 平方公里 位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略的研究 15 表 6 规划定位变迁 年份 规划文件 1997 年 9 月 广州南沙经济技术开发区总体规划 2004 年 南沙地区发展规划 2008 年 9 月 广州市南沙岛分区控制性详细规划（修编）方案 和广州南沙黄阁分区控制性详细规划（修编）初步方案 2008 年 12 月 珠江三角洲地区改革发展规划纲要 2009 年 2 月 广州南沙龙穴岛分区（港区）控制性详细规划 2009 年 6 月 广州市建设现代产业体系规划纲要（ 2009 2011 年 全国“十二五”规划纲要（草案） 2012 年 9 月 广州南沙新区发展规划 历经行政区域以及发展规划的几度变迁，南沙新区的开发，终于被提升到一个极高的地位。在继被列入 珠江三角洲地区改革发展规划纲要及全国“十二五”规划纲要（草案）等相关文件后 ，时任中共中央政治局委员、广东省省委书记汪洋同志 在全国人大会议召开期间 提出“以南沙新区开发为突破口，打造一个新广州”； 2013 年，“把南沙新区开发建设作为广州一号工程”写入了政府工作报告；省国土厅厅长陈耀光 建言 南沙更应该是“广东一号工程” ，借助南沙的大开发推动周边区域的整体发展 。 2、南沙区国民经济及社会发展情况 随着南沙定位由摇摆到确定，南沙的经济及社会发展也在逐步的前行着： 一是 经济实力持续发展 。 近年来 南沙区 经济年均增长 率维持在双位数 ， 2011年南沙 区实现地区生产总值 元，工业总产值 元，财政一般预算收入 元，在国家级开发区中的位次大幅跃升； 二是临港现代产业迅速壮大。南沙利用各类经济技术开发区的政策优势，借助天然港口的优势，并且不断进行扩展开发，着力于临港产业的发展，涉及了汽车、造船等行业，同时还有相关的辐射行业，如物流、游艇旅游等。 三是基础设施日益完善。 连结南沙与广州主城区及珠三角周边区域的京港澳高速、沈海高速、南沙港快速及广州地铁四号线、广深港客运专线等重大交通基础设施已经建成， 截止到 2011 年 ， 广州港南沙港区年货物吞吐量已达 吨、集装箱吞吐量达 892 万 标箱，区域交通枢纽功能明显增强； 四是生态环境优良，得益于南沙区的自然资源丰厚 ，拥有 湿地、海滩、森林位论文 作者：李志鹏 南沙新区村留用地开发利用策略