地方财政科技投入功能分析和绩效评价.doc

目目 录录 第第 1 章章 绪绪 论论 4 1 1 地方财政科技投入功能研究的意义地方财政科技投入功能研究的意义 4 1 1 1 问题的提出 4 1 1 2 研究地方财政科技投入功能研究的理论与现实意义 5 1 2 国内外研究现状国内外研究现状 6 1 2 1 国内财政科技投入研究现状 6 1 2 2 本研究拟解决的主要问题 7 1 3 研究的思路 方法和创新研究的思路 方法和创新 8 1 3 1 研究思路 8 1 3 2 本论文拟采用的研究方法和技术路线 8 1 3 3 研究的创新性成果 9 1 4 研究的主要内容和论文结构研究的主要内容和论文结构 9 1 4 1 研究的内容及主要结论 9 1 4 2 论文的结构 10 第第 2 章章 地方财政科技投入体系功能剖析地方财政科技投入体系功能剖析 11 2 1 系统功能的实现依赖于系统的结构系统功能的实现依赖于系统的结构 11 2 1 1 系统功能的概念 11 2 1 2 系统结构的概念 12 2 1 3 系统结构与功能的关系 13 2 2 财政科技投入结构分析财政科技投入结构分析 14 2 2 1 科学产品投入存在着市场失灵 14 2 2 2 中国市场发育不完善需要政府介入科技投入领域 21 2 2 3 财政科技投入要定位于市场失灵和市场发育不完善领域 22 2 2 4 中央财政和地方财政提供作用范围不同的公共物品 25 2 2 5 中央财政科技投入重点介入领域 26 2 2 6 地方财政科技投入重点介入领域 27 2 3 财政科技投入体系功能分析财政科技投入体系功能分析 27 2 3 1 科技发展规划明确提出科技支撑 引领经济社会发展 27 2 3 2 发达国家经验表明科技引领 支撑国家经济发展 29 2 3 4 中央财政科技投入引领经济社会发展 33 2 3 5 地方财政科技投入支撑经济社会发展 34 2 4 本章小结本章小结 36 第第 3 章章 财政支出绩效评价体系简述财政支出绩效评价体系简述 37 3 1 我国财政支出绩效评价现状我国财政支出绩效评价现状 37 3 2 构建财政支出绩效评价体系的必要性构建财政支出绩效评价体系的必要性 37 3 3 我国财政支出绩效评价体系研究情况我国财政支出绩效评价体系研究情况 38 3 4 财政支出绩效管理的基本目标财政支出绩效管理的基本目标 39 3 5 构建财政支出绩效评价体系的基本原则构建财政支出绩效评价体系的基本原则 40 3 6 财政支出绩效评价体系的指标体系财政支出绩效评价体系的指标体系 41 3 7 本章小结本章小结 42 第第 4 章章 石家庄市石家庄市 十五十五 财政科技投入总体情况分析财政科技投入总体情况分析 43 4 1 石家庄市基本情况石家庄市基本情况 43 4 1 1 石家庄市概况 43 4 1 2 石家庄市经济发展现状 43 4 1 3 石家庄市 十一五 科技发展规划 44 4 2 石家庄市石家庄市 十五十五 期间科技计划实施情况分析期间科技计划实施情况分析 47 4 2 1 科研课题侧重于应用研究领域 47 4 2 2 科研课题体现了对重点产业的扶持 55 4 3 本章小结本章小结 60 第第 5 章章 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系构建基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系构建 62 5 1 构建地方财政科技投入绩效评价指标体系的重要性构建地方财政科技投入绩效评价指标体系的重要性 62 5 2 构建地市级财政科技投入绩效评价指标体系的原则构建地市级财政科技投入绩效评价指标体系的原则 63 5 3 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系 64 5 3 1 评价的层次 64 5 3 2 科技计划项目成果质量定义 64 5 3 3 科技计划项目成果绩效评价指标体系及指标释义 64 5 3 4 科技计划项目成果绩效评价指标体系评价标准 66 5 4 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系权重基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系权重 69 5 4 1 确定指标体系权重的意义 69 5 4 2 确定指标体系权重的一般方法简介 69 5 4 3 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系权重的确定及结果分析 72 5 5 5 5 本章小结本章小结 74 第第 6 章章 石家庄市财政科技投入绩效评价与分析石家庄市财政科技投入绩效评价与分析 74 6 1 石家庄市财政科技投入绩效评价的基本方法石家庄市财政科技投入绩效评价的基本方法 74 6 1 1 评价方法 74 6 1 2 评价数学模型 74 6 2 石家庄市石家庄市 十五十五 科技计划项目绩效评价与分析科技计划项目绩效评价与分析 75 6 2 1 所评价项目遴选标准 75 6 2 2 项目绩效评价结果 75 6 2 3 分行业项目绩效评价结果分析 76 6 3 石家庄市石家庄市 十五十五 期间科技计划投入总体绩效评价期间科技计划投入总体绩效评价 79 6 3 1 十五 期间科技计划行业实施效果 79 6 3 2 十五 科技计划实施的总体经济效果评价 80 6 4 评价结果分析与建议评价结果分析与建议 81 6 5 本章小结本章小结 84 结结 论论 85 参考文献参考文献 87 致致 谢谢 89 第 1 章 绪 论 1 1 地方财政科技投入功能研究的意义 1 1 1 问题的提出 科技对经济发展的巨大作用 已是世人瞩目 毋庸置疑 在全球化竞争日益加 剧的 21 世纪 一国政府该怎样构建自身的核心竞争力 才能在全球大市场中占领 一席之地 通过对欧美等发达国家发展历程的研究表明 提高一国综合国力的重要 途径就是增加科技投入 科技投入的增加及其合理使用直接推动了科技进步和技术 创新 从而带动了经济增长 这一点已成为人们的共识 据有关专家测算 目前像 美国这样的发达国家 其科技进步对经济增长的贡献率已提高到 70 80 的水平 同时科技投入也成为衡量一国科技水平或对科技发展重视程度的重要指标 美国作 为世界头号经济大国 其研发投入更是占到 OECD 国家的近 50 正如美国国家科 学技术委员会 1996 年 7 月制定并发布的技术政策文件 技术与国家利益 中 所说 我们前辈的远见 承诺和投资为美国提供了世界上最强大的经济推动力 一个举世无双的 跨域产业界 学术界和政府的 R D 事业 一个世界一流的科学 家和工程师队伍 一个世界上具有多样性和生产力的制造业基地 一个广泛而且技 术精良的服务部门 一个世界上最具生产力的劳动大军 一种鼓励竞争 冒险和创 业精神的社会风气和文化 这些宝贵的资产为美国在当代全球经济中提供了竞争优 势 对 R D 投资的保证 造成了全世界羡慕的技术基础 并且产生了丰厚的回报 创造了新的产业 数以百万计的就业岗位和更高的生活水准 日本也是通过 增加科技投入 才在短短的几十年内 从一个战败国迅速崛起 在一个自然资源极 度缺乏的小岛上建立起全球第二大经济强国 随着知识经济的到来 国际间竞争的战线也明显向科技创新的角度转移 在工业 经济时代 企业之间乃至国家之间的竞争是建立在自然资源和资本资源的基础上的 在知识经济时代 企业之间乃至国家之间的竞争是建立在知识资源的基础上的 知 识的无国界性 无限供应性以及共享性这三个特点 又决定了知识经济必然是一种 全球性的经济 在这种情况下 国际间竞争的焦点已不是各种生产活动的最终产品 而是各种知识活动的成果 竞争的战线已经前移到产品的研究开发阶段及至基础研 究阶段 由于综合国力竞争的主体是国家 其实质是国家总体实力的较量 竞争的层次 由企业一级上升到国家一级 因而是一种更为广泛 更加激烈的竞争 从科技创新 的角度看 在这种情况下 创新的主体虽然是企业 但企业已经不起系统调和的作 用 而必须发挥政府的组织和制度功能 政府以其特有的职能从制度上加强对科学 技术知识的生产 扩散以及应用的规划和指导 正是在这样一种意义上 竞争所关 注的重点已经不再是以企业为主体的创新 而是扩展到国家层次上的国家创新系统 依赖于一国科技资源的优化配置 依赖于一国有限的科技资源发挥更大的效率 对于国家 面临着如何优化科技资源配置的迫切需要 同样 对于构成国家单 元的地方政府而言 如何通过对科技资源的合理配置 从而最大程度发挥科技资源 的使用效率 更是各个地方政府所要解决的重要问题 尤其是如何界定中央政府和 地方政府的定位 明确地方政府的科技投入领域 建立符合本区域资源要求 适合 本地区地域特点 满足地方发展战略需要的 能够构建地方核心竞争力的科技投入 体系 更是地方政府所要考虑的首要问题 1 1 2 地方财政科技投入功能研究的理论与现实意义 但是 纵观我国历年的科技投入情况 实际效果却并不是十分乐观 相当多的 理论和实证研究都已得出我国科技投入规模太小 结构欠佳 绩效不高的结论 特 别是地方的科技投入 还存在着一定的盲目性 财政科技投入的规模 投向 绩效 并没有一个科学的指导 通过我国相关学者对财政科技投入 科技资源配置等相关 问题的研究来看 目前 我国经济增长质量不高 科技发展速度不快 科技与经济 脱节的问题尚没有实质性解决 表现在科技资源配置方面的问题有 1 企业的科技投入主体地位虽已确立 但政府的引导作用并不明显 2 科技投入规模有待扩大 整体功能有待提高 3 科技投入结构不合理 有待优化 4 科技体制不完善 科技资源配置机制不灵活 5 科技资源配置效率不高 浪费严重 要解决我国财政科技投入 科技资源配置的诸多问题 仅仅从一个个问题本身 去寻找问题的答案 可能会导致治标不治本 要完善财政科技投入理论 就必须理 清与之相关的基本理论问题 诸如 政府财政科技投入的功能究竟是什么 财政科 技投入的领域是那些 只有这样 一些科技投入系统优化的深层次问题才能得到较 为清晰的回答 基于以上原因 本论文选取地方财政科技投入功能研究及绩效评价这一问题作 为研究对象 其研究的理论意义在于 国内目前对于政府财政科技投入的研究通常 都侧重于以中央财政作为研究对象 少有的一些关于地方财政科技投入的研究也多 以绩效评估作为研究重点 主要是对财政科技投入过程中出现的问题的研究 比如 财政科技投入的规模 投向 绩效等各个方面 但对地方财政科技投入体系自身的 功能研究几乎没有 而这样的研究在解决问题的理论深度上会稍微有一些缺憾 同 时会陷入一种治标不治本的尴尬境地 而本论文主要是以地方财政科技投入功能剖 析作为研究重点 试图通过对财政科技投入所提供的产品 科学知识和科学技术入 手 通过对科学知识和科学技术作为公共物品的经济学属性进行分析 推导出市场 在提供这些物品必然存在着市场失灵的原因所在 以及政府在面对这些市场失灵时 应该采取的应对措施 确定地方财政科技投入的领域及地方财政的职能定位 从而 对地方财政科技投入体系的功能进行剖析 本论文完成地方财政科技投入的功能剖 析之后 根据功能和结构相互制约 相互联系的特性 结合石家庄市基本情况及市 十一五 期间科技发展规划 设定石家庄市财政科技投入领域 结构 然后确定财 政科技绩效评价指标体系 指标权重系数 建立评价模型 并利用石家庄市 十五 期间的数据做实证分析 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内财政科技投入研究现状 近二十年来 随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动的蓬勃兴起 延续近百年的传统行政模式面临着极大的挑战 并成为西方各国行政改革的主要目 标 这一过程中 各国政府日益感受到加强日常管理 提高工作效率的迫切性 并 通过各种方式对工作进行监督和改良 随着我国改革开放的力度不断加大 以及政府行政改革实践的不断深入 英美 等西方发达国家的一些行政改革经验开始引起国内政府部门以及行政学界的关注 对科技管理工作而言 我国政府向来也是十分重视 财政部科教文司立足深化财政 改革 在分析 借鉴西方成熟市场经济国家经验的基础上 也正在对我国政府公共 支出 包括科技支出 进行着探索 理论学界也进行着相关的研究 1 2 1 1 关于财政科技投入状况的研究 朱付元 1 杨立岩 潘惠峰 2 黄彦 3 众多学者对财政科技投入状况进行了大量 的研究 其重点多放在财政科技投入配置的规模 结构和绩效上 而且多采取了 现状分析 国际比较 政策建议 的研究方法 通过这些学者的研究分析可以看到 几乎所有从事科技投入研究的学者都得出了我国财政科技投入规模偏低 强度不高 结构失衡的结论 师萍 李恒 4 王海燕 5 等学者还利用不同的数学分析方法和不 同的科技投入绩效分析模型 得出了我国财政科技投入绩效不高的结论 此外 我 国政府和王耀德 6 杨起全 吕力之 7 等学者还根据 洛桑报告 公布的内容 对 我国科技竞争力排名状况的变化进行了比较深入的分析 这些研究表明 R D 经 费投入和政府在科技发展中的作用对一国的科技竞争力和国际竞争力有着很大的影 响 1 2 1 2 关于财政科技投入定位的研究 财政科技投入的定位仍然是一个存在争议的研究问题 财政部教科文司课题组 2003 认为 财政科技投入应根据公共财政原则 作用于市场失灵领域 林守章 8 2000 胥和平 9 2002 认为财政科技投入应以国家目标关联性为依据 重点 支持与国家目标有关的战略性技术 马庆国 10 1999 认为财政科技投入与技术的 要素密集度高低有着密切的关系 孙福全 王文岩 11 2003 则认为财政科技投入 介入程度与技术的稀缺程度有关 这些研究试图从理论的高度 对财政科技投入的 介入范围和介入程度进行探讨 其研究焦点在于财政到底应该支持什么类型的技术 1 2 1 3 关于财政科技投入制度安排的研究 西方很多学者都认为 制度结构和制度变迁是影响经济效率和经济发展的最重 要因素 受新制度经济学理论的启示 我国学者从不同的视角对财政科技投入的制 度安排进行了研究 王春法 12 2003 隋映辉 13 2001 肖峰 14 2001 和胡志 坚 15 2000 等人认为 制度因素会影响科学技术的演进和发展 制度创新是科技 进步和创新的必要条件 进而提出要从制度上建立优化科技资源配置的国家创新体 系 这类研究多从创新系统的视角对财政科技投入的制度安排进行分析 并倾向于 认为 国家的竞争优势是建立在成功地进行技术创新的企业的基础之上的 Michael Porter 16 1990 强调财政科技投入对企业科技投入的互补效应 强调财政科技投 入的战略重点在于 保证公共部门和私营部门完成各自的角色时是有效率的 并且 两个界面是灵活的 Gregory C Tassey 17 2002 1 2 1 4 关于地方财政研究现状 由于本论文侧重于地方财政科技投入方面的研究 所以在基础资料收集时 笔 者特地关注我国关于地方科技投入方面的研究资料 但这些相关的研究基本都侧重 于绩效评估方面 对于地方科技投入理论研究比较缺乏 余振乾 余小方 18 2005 认为应从地方财政科技支出绩效目标为出发点 根据构成科技活动全过程的主要阶段 特征及系统理论观点构建地方财政科技支出绩效评价系统模型 重在围绕地方财政支 出项目的要求而设计一套具有较普遍适用性的绩效评价指标体系 盛刚 19 2005 提出提高政府科技投入绩效 要加强绩效评价科学性的研究 应尽快解决政府在科 技投入中的职能定位 许海涛 20 2006 袁志明 虞锡君 21 2004 分别对珠海 嘉兴财政科技投入绩效进行实证评估 1 2 2 本研究拟解决的主要问题 通过对我国学者财政科技投入方面的相关研究分析后可以看到 这些学者的理 论研究多侧重于中央财政 对地方财政较少涉及 一些地方科技投入的研究多侧重 于绩效评价方面 对地方科技投入体系理论方面的研究比较缺乏 因此 本课题试 图在深入研究地方财政科技投入功能的基础上 通过财政科技投入绩效的实证分析 为地方财政科技投入提供决策依据 1 3 研究的思路 方法和创新 1 3 1 研究思路 本论文通过分析科技产品作为公共品 准公共品的特性及其势必带来的市场失 灵现象 同时结合中国市场经济发展不够完善的现状 确定财政科技投入的领域 特别是对地方财政科技投入定位 领域进行研究 从而 通过对地方财政科技投入 体系提供的产品 科技投入对地方经济社会发展的作用入手 通过类推的原理 揭 示论文的研究重点 即地方财政科技投入功能 通过对功能的深入研究后 根据结 构与功能的相互关系 一定的功能必须由相应的结构支撑 地方财政科技投入功能 的实现必须有适合地方经济社会发展战略的科技投入结构 本论文将根据地方财政 科技投入功能的要求 结合石家庄市 十一五 期间科技发展规划以及石家庄市的现 有资源 地理位置 构建适合石家庄市经济发展状况 地域特点 未来发展规划的 财政科技投入体系 并利用石家庄市 十五 期间的数据进行实证分析的基础上提出 相应的对策与建议 1 3 2 本论文采用的研究方法和技术路线 图 1 1 本论文拟采用的研究方法和技术路线 Fig 1 1 Methods and technical routes this paper intends to adopt 确定课题研究范围 理论准备和资料收集 建立地市级财政科技投入体系 实证分析 撰写论文 结合相关文献对财政科技投入功能的相关知识进行 详细的综述性研究 应用归纳总结 演绎分解和逻 辑推理等研究方法 应用头脑风暴法和专家法创建相关指标 采用理论研究与实证分析相结合 比较研究法对 十 五 财政科技投入项目绩效进行分析 财政科技投入功能理论研究 学习经济学 财政学理论 查阅国内外相关研究 到财政局 科技局收集基础研究资料 1 3 3 研究的创新性成果 1 从理论上提出了财政科技投入二元结构 构建了财政科技投入的介入程 度模型 指出中央财政介入市场失灵领域 地方财政介入市场发育不完善领域 中 央财政科技投入的功能是引领社会经济发展 地方财政科技投入的功能是支撑地方 社会经济发展 2 构建了基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系 1 4 研究的主要内容和论文结构 1 4 1 研究的内容及主要结论 1 4 1 1 研究内容 1 科技产品的经济学属性分析和市场失灵领域 2 中央财政和地方财政科技投入定位分析 3 地方财政科技投入功能分析 4 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系的构建与评价方法研究 5 石家庄市 十五 期间科技课题实施情况实证研究 6 发展地方核心产业的政策建议 1 4 1 2 主要结论 由于科技产品是公共物品和准公共物品 市场在提供科技产品时必然存在着市 场失灵 所以 为了经济发展的需要 必须由政府介入市场失灵领域 而且 因为 我国市场经济还不太发达 我国政府还必须介入市场发育不完善的领域去提供科技 产品 由于地方政府和中央政府在执行公共管理职能时 由于所掌握资源多少不同 政策作用范围不同 因而具有不同的分工 而地方政府在进行科技投入时 主要侧 重于能够迅速产业化的应用技术研究 通过支持核心产业的发展 带动其他相关产 业的发展 从而促进当地经济社会发展 由于地方财政资金有限 地方政府在进行 科技投入时 要根据当地具体情况和科技发展趋势 确定其核心产业 选择重点投 入 以构建地区的核心竞争力 以更好地实现支撑地方经济发展的功能 1 4 2 论文的结构 第 1 章 绪 论 第 2 章 地方财政科技投入体系功能剖析 第 3 章 财政支出绩效评价体系简述 第 4 章 石家庄市 十五 财政科技投入总体情况分析 第 5 章 基于项目评价的财政科技投入绩效评价指标体系构建 第 6 章 石家庄市财政科技投入绩效评价与分析 第 2 章 地方财政科技投入体系功能剖析 地方财政科技投入机构作为地方科技投入的职能部门 其功能的确立不仅是明 确地方科技投入领域要求 同时也是构建科学的绩效评价指标体系的首要条件 根 据系统论的观点 系统的结构和系统的功能相互依存 相互制约 系统的功能依赖 于系统的结构 系统功能反作用于结构 所以 通过对地方财政科技投入领域的分 析 可以揭示其功能 因而 论文将从结构和功能的相互关系 财政科技投入领域 地方财政和中央财政科技投入功能的区别三个方面来对地方财政科技投入体系功能 进行剖析 2 1 系统结构与功能的辩证统一关系 2 1 1 系统功能的概念 功能 根据商务印书馆 1994 版 现代汉语词典 释义 是指事务或方法所发 挥的有效的作用 效能 22 系统的功能是指系统整体与环境相互作用所反映的能力 其中 系统整体对外 在环境的作用或影响称为系统的外部功能 简称外功能 系统整体对内在环境的作 用或影响称为系统的内部功能 简称内功能 任何系统都有一定的功能 系统的功 能反映系统与外部环境的关系 表达出系统的性质和行为 系统功能体现了一个系 统与外部环境之间的物质 能量和信息的输入与输出的转换关系 根据 即系统的总体功能大于各组成部分功能的简单相加 总 F 1 F 2 F n F 的基本要求 系统功能具有以下几个特点 1 系统功能具有易变性 系统功能与系统结构相比是更为活跃的因素 一个 系统对外部环境发挥功能总是遵循一定的规律 随着环境条件的不同 将相应地引 起系统功能的变化 一个系统的结构在一定范围内总是稳定的 但功能则不同 只 要环境的物质 能量 信息交换有所变动 此时系统与环境的相互作用过程 状态 效果都会发生变化 系统在发挥功能的过程中 会随着环境条件的变化而相应地调整它的程序 内 容和方式 不断地促进系统结构的变革 以使系统不断地获得新的功能 2 系统功能具有相对性 功能关系和结构关系在一定情况下可以相互转化 在一个大系统内部 其要素之间的相互作用本来属于子系统结构关系 但如果把每 个要素和子系统作为一个系统整体来考察 则子系统之间的相互作用又转化为独立 子系统之间的功能关系 3 系统功能的发挥需要进行有效的控制 在功能管理的活动中 要有进行监 督和控制的管理机构 管理机构的主要任务是对管理对象进行调查 或测定 求 出该对象所表示的状态和输出的管理特征值 并与管理目标相互比较 系统的功能必须是与环境相联系的 这就是说 一个系统 只有对于环境 对 于其他系统开放 才有功能可言 没有内部的联系 就不会形成系统的结构 而没 有外部的联系 就谈不上系统的功能 功能作为表现于外的系统的外在规定性 体现了一个系统对另一个系统的意义 一个系统对另一个系统的价值 一个封闭系统与外界全然无关 它对于其他系统不 可能发生任何作用 是毫无意义 毫无价值的 2 1 2 系统结构的概念 构成系统的各个层次和要素之间并非互不相干 而是相互联系 相互作用 这 种相互联系 相互作用的总体表现就是系统结构 一切系统均有结构 结构是系统 的普遍属性 没有无结构的系统 也没有离开系统的结构 无论是宏观世界还是微 观世界 一切物质系统都无一例外地以一定结构存在 运动和变化着 系统结构反映的是系统中要素之间的联系方式 组织秩序及其时空表现形式 因此 结构反映系统的内部关系 是系统的一种内在的规定性 系统是由要素有机 联系组成的整体 要素的有机联系就成为系统结构的基础 任何系统 总是具有一 定的结构的 无结构的系统是不存在的 系统的结构作为系统的内在联系的规定性 与系统的质的规定性是密切联系的 范畴 系统的结构不同 系统的质的规定性就不同 系统就有质的区别 当仅仅把 系统的结构解释为系统要素的时间 空间或时空分布形式时 就会把系统的结构仅 仅理解为系统的一种量的规定性 实际上 现代意义上的结构概念 并非仅仅是空 间排列和分布 更为重要的是强调了系统之中 各要素之间的相互联系 相互作用 从而突破了仅仅把结构划入量的规定的范围 于是 结构就有了质的规定性的意义 如果系统的结构发生了改变 那么系统也就会发生质变 在这个意义上 我们甚至 可以说 系统的结构事实上就是与系统的质的规定性属于同一范畴 结构反映了系统中要素之间的相对稳定的联系方式 组织秩序及其时空表现形 式 系统的结构具有相对稳定性 这种相对稳定性并不意味着系统的结构是静止的 僵死不变的东西 仅仅是一种平衡结构 恰恰相反 这种稳定性是在系统各个要素 的运动变化之中表现出来的动态稳定性 是变化发展之中体现出来的不变性 现实 的系统都处于变化发展之中 变化发展具有绝对性 所谓的稳定性只是变化发展之 中的稳定性 是相对的 现实的系统都是非平衡的开放系统 总是处于演变之中 可以发生系统的自组织 系统的结构作为系统的一种内在的规定性 反映了系统中 各个要素相互联系 相互制约 正是这种相互联系 相互制约使得系统具有了整体 行为 成为系统具有整体性的原因 在这个意义上 系统之所以具有整体性 就在 于系统是通过内部结构联系起来的 系统中众多要素的分布并不均匀 它们所处的地位并不平等 它们之间的相互 作用也并不齐一 有的联系是本质的联系而有的联系是非本质的联系 这使得系统 结构的整体性和统一性具有多样性 系统结构具有不同的类型和层次 具有关键结 构部分和非关键结构部分 具有实质性结构部分和非实质结构部分 因此 系统的 结构作为系统的要素及其关系的综合 是多样性的综合 是整体性和非整体性的辩 证统一 2 1 3 系统结构与功能的关系 系统功能是指系统与外部环境相互联系和相互作用中所表现出来的性质 能力 和功效 是系统内部相对稳定的联系方式 组织秩序及时空形式的外在表现形式 系统的功能是与系统的结构相对应的范畴 系统的结构与功能的相关性主要表现在以下三个方面 1 结构与功能相互联系 相互制约 任何一个现实的系统 总是具有一定的 内部结构的 因此总是具有一定的外部功能的 实际上 系统的结构和系统的功能 是系统中要素之间相互联系 相互作用所形成的系统的整体性关系的两个方面 一 定的结构具有一定的功能 功能不能脱离结构而存在 系统的结构是系统的功能的基础 系统的功能依赖于系统的结构 所以只有系 统的结构合理 系统才具有良好的功能 系统的功能才能得到更好的发挥 系统的 结构优化与功能优化总是密切联系在一起的 系统的结构对于系统的功能具有决定 性的意义 一定的系统结构就具有一定的系统功能 2 结构和功能相对区别 相互分离 系统结构埋藏于内 功能表现于外 它 们是系统的两种有区别的规定性 结构侧重于从系统实体 系统要素之间的关系看 问题 功能着眼于从系统的特性 系统具有的能力看问题 3 结构和功能相互作用 相互转化 系统的结构与系统的功能之间的影响实 际上是双向的 一方面系统的结构对于系统的功能具有决定性的作用 另一方面系 统的功能可以反作用于系统的结构 2 2 财政科技投入结构分析 系统的结构是系统功能的基础 系统的功能依赖于系统的结构 因而 为了剖 析地方财政科技投入体系的功能 就必须明确地方科技投入体系的投入结构 2 2 1 科学产品投入存在着市场失灵 2 2 1 1 科学产品是公共物品或准公共物品 在经济学中 一般根据排他性和竞争性对物品的经济学属性进行区分 按经济 学的观点 一般存在着纯公共物品 准公共物品和私人物品 萨缪尔森把纯公共产品 的概念定义为 每个人对这种产品的消费 都不会导致其他人对该产品消费的减 少 纯公共物品一般指同时具有消费上的非竞争性和非排他性的物品 具有非排他 性但有竞争性或者具有非竞争性但有排他性的物品称为准公共物品 同时具有排他 性和竞争性的物品则为私人物品 非竞争性是指一种商品在给定的生产水平下 向一个额外消费者提供该商品的 边际成本为零 这意味着共享消费的可能性 即一个个体的消费不减少其他个体可 获得的消费量 竞争性源于商品本身的属性 成本属性 公共物品往往是高固定 成本 低边际成本 甚至边际成本为零的商品 于是私人市场上的均衡定价法则 平均成本 边际成本 边际收益 价格 失效了 需要引进新的定价法则 非排他性指无法将这种商品据为己有 而将其他人排除在消费之外 这意味着 不能或很难对人们消费这种商品收费 排他性不是物品的自然属性 而往往依赖于 一个社会的法律架构和技术实现能力 具体而言 生产者之所以能向消费者收费 一方面是因为 法律 一种公共契约 赋予他该商品的产权 另一方面是因为当时 的技术能帮助他实现 占有 易于实施的是对诸如椅子 面包的占有 技术难度较 大的如用加密技术实现对软件或电视节目的占有 对公共物品而言 或者无法设定 产权 或者无法在当时的技术条件下实现 占有 因此无法向消费者收取费用 生 产者也就失去了供应这种商品的动力 可见 排他性是影响物品性质的关键因素 具有非排他性的物品才会因无从收费而产生外部性 甚至成为共有资源或公共物品 从而造成市场配置机制的失灵 为政府管制提供了理由 而面对非竞争性 所需做 的只是改变一下定价法则 从非排他性和非竞争性的定义和分析中可以理解 每个人在公共品的消费中 都可以从中获得消费收益 并且任何一个人的消费既不影响他人的消费 也不增加 消费的成本 其原因就在于典型的公共品 不仅不具备排他性的 而且具有很强的 外部性 按照赫勒 W Heller 和斯塔雷特 D A Starrett 的说法 外部性是指这样一种状 况 即个人的效用函授或企业的成本函授不仅仅依存于其自身所能控制的变量 而 且依赖于其他人所能控制的变量 这种依存关系不受市场交易的影响 外部性有积 极和消极两种 对科学研究而言 正的外部性是指创新收益并不能给予创新者 创 新者也无法通过市场交易来获得其应得的收益 负的外部性是指创新活动中有可能 对社会产生负面影响 这种负面影响也无法由创新者自身来承担 著名经济学家科斯 R Coase 曾提出一种将外部性内部化的方法 通过市场 机制解决外部性问题的办法 但实际实行起来有不少困难 而且 Urs Schweizer 认 为 只要在低交易成本的情况下 才能实行这种办法 菲吕博顿 A G 瑞切特 23 1987 例如 如果我们非要界定某项基础研究成果 例如电磁感应 的产权的话 实际上没有人会去界定 则其界定成本太高 因此外部性是很难得以内部化的 从这种意义上说 把科学系统纳入经济系统 恰恰是 最难以解决的是知识 当然也包括科学技术 的价值问题 何祚庥 24 1999 西方众多经济学家早已 从科学技术的 公共品 准公共品等方面探讨了 市场失灵 等问题 即便是在当今 这个知识经济时代 各种与知识交易相关的法律 法规比较健全的情况下 国际经 济合作与发展组织也认为 把知识纳入到生产函数并非是一件轻而易举的事情 被销售的信息在买卖双方之间的传播是不对等的 某些类型的知识易于复制 并可以以低价销售给广大用户 所以 通过以上的分析可以看到 由于科学产品具有的非排他性和外部性 科 学产品就带有很强的公共物品的特征 而且 由于外部性内部化问题存在着较大的 因难 科学产品纳入生产系统也存在着很大难度 这些问题的存在就使得市场在提 供科学产品存在着供应不足的现象 2 2 1 2 科学产品的供应存在着市场失灵 所谓 市场失灵 是指在市场机制充分发挥作用的情况下 经济资源得不到有 效配置的一种状况 在马克思主义商品经济学中 就是价格不能表现为价值 因而 价格机制失去作用 在西方经济学中 就是经济活动对于社会整体的边际价值和对 于私人部门的边际价值不相等导致自由市场在资源配置上的非优状态 科技产品的经济学属性决定了市场在提供基础研究等公共产品知识时 必然存 在着市场失灵的现象 基础知识这一类科技产品 是技术知识发展的基础 对一国 社会经济发展和国家竞争活力有着深远的影响 如果没有基础知识的提高 人类社 会的未来是不可想象的 但是 由于基础知识存在着很强的外部性 企业无法独占 其收益 并且 基础知识和实际生产知识的应用之间 往往存在着相当大的距离 由于经济效益的获得也存在着较大的不确定性 所以 企业一般不会对基础研究进 行过多投入 美国经济学家阿罗在其 1962 年的著作中明确提出 所谓研究开发 就是生产 技术性知识或信息的活动 而信息是具有公共商品的性质 信息生产者不可能把生 产者带来的利益完全归为己有 因此 如果完全依靠市场 投入信息生产的研究开 发费用将会减少 阿罗认为 投资于研究开发活动的企业或研究机构无法独占其创 新收益 特别是无力防止竞争企业不投资而分享那些收益 Arrow 25 1962 这存 在两种情况 一种是纯粹公共物品 其市场失效是不言而喻的 另一种是介于公共 物品和私人物品之间的 混合物品 而混合物品的创新收益的分配是不确定的 这 种不确定也可能导致私人投资不足 Mansfield 26 1977 格里利奇 Griliches 1979 和莫恩 Mohmen 1996 等人意识到 有两种直接与 R只管使用合规 不问效益大 小 只强调财政支出的财务责任 不考核项目的执行水平 从而造成财政支出浪费 和效益较低等问题 这样的财政支出管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需 要 作为部门预算改革的延续和提升 财政支出绩效评价制度的构建成为确保财政 管理制度有效运行的重要管理措施 3 2 构建财政支出绩效评价的必要性 1 财政支出绩效评价可以使公共财政框架下的政府支出范围更为准确化 具 体化 公共财政体制要求政府支出必须体现公共性特征 政府支出的安排要严格 限定在提供公共产品和服务的范围内 为了确保财政资金使用范围的正确 客观上 要求在确定政府支出项目之前 对拟安排的各个支出项目进行评价 判断其投向的 领域是否属于提供公共产品的范围 而通过编制各政府部门的绩效战略规划 可以 将各部门的职能与财政支出的供给范围及规模紧密结合起来 通过一系列预算绩效 考评指标 可以保证将财政资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面 从 而真正解决财政资金供给中存在的 缺位 与 越位 问题 2 财政支出绩效评价有利于预算管理水平提高 各级政府通过编制年度绩 效计划 将年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费 分解成可以考评的 具体的 量化的财政支出绩效目标 财政年度结束后 比较分析各绩效目标的执行 情况及最终完成情况 并将其作为确定下年度政府预算的重要依据 通过这样的绩 效评价过程 可以促进各级政府积极采取有效措施 不断提高财政资金的使用效益 使政府支出行为逐步规范化 科学化 3 财政支出绩效评价也是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要 提高政府决策水平 使政府决策科学化 是当今世界的发展趋势 随着我国改革开 放的深入 公众参与公共事务的意识逐步增强 人们更关注政府支出的使用结果 财政支出绩效评价体系建立后 通过将政府部门的绩效计划执行情况公之于众 公 众不仅可以了解政府部门的行政过程 财政资金的投入情况 还可以通过对不同部 门的工作绩效以及同一部门不同年度的绩效比较分析 了解和监督财政支出的使用 情况及其有效性 这将有助于加强社会对政府的评价与监督 促进政府提高决策水 平 推进廉洁 高效政府的建设进程 3 3 我国财政支出绩效评价研究情况 随着我国社会主义市场经济的不断完善 以及公共行政框架的不断建立 推动财 政支出绩效评价体系的建立己成为财政改革所面临的一项重要课题 近些年来 我 国财政支出绩效评价也进行了一些研究和探索 取得了一些成果 主要研究成果有 1 更准确 更全面反映财政支出的经济性 效率性和效益性 2 初步提出了财政支出绩效评价的基本框架思路 即将评价对象分为三类 即 项目绩效评价 单位绩效评价和部门绩效评价 逐步建立科学的 规范的财政 支出绩效评价指标体系 标准体系 评价方法和评价程序 48 3 在项目绩效评价和单位绩效评价方而进行了实证研究和探索 虽然我国财政支出绩效评价研究和实践取得了一定进展 但由于我国在这 项研究工作还处于起步阶段 并没有形成一套完整的理论体系和方法体系 从我国 开展的财政支出绩效评价现状看 可以发现存在如下问题 1 财政支出绩效评价理论尚未形成 正处于理念形成阶段 财政支出绩效 评价是一项十分复杂的系统工程 所涉及的范围广 内容新 运行机制复杂 建立 和形成其理论体系和方法体系将是一个长期而艰难的过程 2 构建财政支出绩效评价尚处于探索和试点阶段 政府有关部门 国 内学者都正在着手构建相关的评价体系 但是由于缺乏统一的组织和协调 因而出 现分散 杂乱以及 四不统一 问题 即评价目的 目标和原则不统一 评价主体 对象和内容不统一 评价指标 标准和方法不统一 评价程序 结果不统一 3 虽然制定了一些评价制度和办法 但在实证分析研究方面还不够 很多 部门和地方着眼于规范评价行为 制定了一些评价办法和指标体系 但这些实践者 和研究者不是基于一套完整的评价体系 故操作性较差 国内很少见到能从体系构 建 指标设计到实证研究于一体的研究成果 3 4 财政支出绩效管理的基本目标 所谓财政支出绩效 就是指财政支出活动所取得的实际效果 它反映了政 府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较 关系 重点研究政府配置资源的合理性和资源使用的有效性 即 一是看政府配置 的资源总量是否符合整个社会客观比例要求 二是看资源的使用是否达到效用最大 化目标 财政支出的基本目标是追求财政资金使用的经济性 Economy 效率性 Efficiency 效益性 Effectiveness 简称 通过财政分配活动所能实现的 三 E 目标 全面综合地反映财政支出的绩效状况 1 财政支出的经济性 财政收入是国民收入的重要组成部分 在一定时期 内 社会提供的财政资源总量较为稳定 决定了财政收人来源的有限性 而社会公 共需求却有其无限扩张性 按照瓦格纳的公共支出不断增长法则 公共支出的增长 幅度大于经济增长幅度 是一种必然的趋势 政府消费性支出占国民所得的比例是 不断增加的 随着经济发展和人均所得的上升 公共部门的活动将越来越重要 公 共支出也就逐渐增加 这就对社会有限财力如何分配和使用提出了严峻挑战 在收 人规模总量一定的条件下 财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性 以克 服财政分配苦乐不均和严重浪费 即公共财政支出内部各构成要素符合社会共同需 要的目的 且各构成要素占公共支出总量的比例协调 合理 基本能够满足各种不 同部门履行社会职责的需要 促进建立各个公共部门的有效支出决策机制和支出优 先排序机制 2 财政支出的效率性 财政收入进入分配领域后 一般都要经历初次分配 和再分配两个环节 初次分配由各级政府行使分配职能的财政部门完成 按照不同 部门所承担的不同社会职能调配支出 对财政资源总量进行整体安排 再分配则由 财政资金的使用部门根据本单位预算具体耗用 财政支出的效率性以支出使用环节 为重点 考察财政支出活动的产出同所消耗的财力等要素的比较关系 财政支出的 高效率 意味着用最小的投人达到既定的目标 或者投人既定而产出最大化 3 财政支出的效益性 财政支出的效益性是指财政支出与所产生效果之间 的关系 一般来说 财政支出满足社会共同需求的多个方面 财政分配活动涉及政 治 经济 文化 科技 社会等多个领域 为此 财政支出的效益也要从不同领域 的多个方面体现出来 如可以表现为财政支出产生的经济效益和社会效益 也可以 表现为直接效益和间接效益 还可以表现为近期效益和远期效益等 财政支出的总 体效益是由各要素构成所产生的效益组成 各个层次 单个支出要素的效益高 才 能实现财政支出总体效益高 财政支出的经济性是财政活动的先导和基础 效率性是财政有效机制的外在表 现 效益性是财政活动最终效果的反映 从财政支出经济性研究发展到效益性研究 是财政工作重点从重收入管理到强化支出管理的重大转变 财政支出绩效应是三者 科学的有机的统一 3 5 构建财政支出绩效评价体系的基本原则 财政支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价 微观经济组织的效益评价 主要是以获取收益为评价目标 以直接的投人和产出为基本分析框架来进行的 财 政支出绩效评价不仅要分析计算直接的 有形的 现实的投入和产出 而且还要计 算分析间接的 无形的 预期的投入与产出 支出绩效既反映为可用货币衡量的经 济效益 又反映为大量的无法用货币度量的政治效益和社会效益 财政支出追求的 最终目标是社会福利最大化 49 这表明 财政支出绩效评价远比微观经济组织的效 益评价复杂 开展财政支出绩效评价应遵循以下原则 1 全面性与特殊性相结合原则 财政支出类型多 内容浩繁 涉及经济建 设 社会发展 国防安全 外交事务 行政司法 科教文卫等众多领域 支出对象 的广泛性 差异性决定了其绩效的表现具有多样性特征 如经济效益和社会效益 短期效益和长期效益 直接效益和间接效益 整体效益和局部效益等 要对财政支 出进行客观 公正的评价 就必须对上述因素进行全面衡量 从诸种效益的相互结 合中得出能达到社会福利最大化的综合绩效评价结果 同时 由于不同类别的支出 具有特定的功能 所追求的效益也有其侧重 因此 评价时 在全面衡量各种效益 的基础上 也要充分考虑不同类别支出所产生的效益的特殊性 2 统一性和差别性相结合原则 从西方国家的实践经验看 对财政支出绩 效的评价可以采取多种方法 常用的有前后对比法 有无对比法 逻辑框架法 成 功度法等 但无论何种方法 都有标准 指标 程序和分析框架 结合我国的实际 情况 建立财政支出绩效评价体系必须设计一套统一的原则 制度 标准和程序 以此作为开展评价工作的基本规范 否则 评价结果的准确性将失去衡量的依据 评价的程序和质量也会失去控制 但考虑到财政支出绩效表现形式的多样性 对不 同类别财政支出的评价 可以在统一规范的平台上 充分考虑其差别性 结合各自 的功能特性 选择相应的指标和标准来进行 3 定量和定性相结合原则 定量计算是通过选择一系列的数量指标 按照 统一的计算方法和标准 评定财政支出的效益状况 定性分析是评价者运用其自身 的知识 参照有关标准 对评价对象作出的主观评判 在实际评价过程中 支出执 行的结果有的可以直接用定量化的指标和标准来计算衡量 如经济效益状况 有的 则不能用定量指标 标准来计算衡量 如公众的满意度 单纯使用定量或定性的方 法进行支出绩效评价 势必会影响评价结果的客观 公正性 如一些对国民经济和 社会发展具有重大推动作用的支出由于投资数额大 时间和运行周期长 绩效的发 挥具有明显的滞后性 有的支出项目直接经济效益不明显 但外溢效益显著 如果 仅用定量指标和标准来衡量 显然不能反映支出绩效的真实情况 所以 在进行评 价时 定量计算和定性分析的有机结合非常重要 3 6 财政支出绩效评价指标体系 建立财政支出绩效评价体系 需要设置能够反映支出绩效的一系列指标 指标 体系总体结构的设计合理与否 直接关系到绩效评价的质量 评价指标体系的设计 要遵循目的性与系统性相结合 全面性与精简性相结合 科学性与可操作性相结合 的原则 每一项指标的设置选取都必须有较强的针对性 要为一定的目的和需要服 务 筛选确定单项指标时需要考虑该项指标在整个指标体系中的地位和作用 注意 指标的兼容性问题 不要对指标进行杂乱无章的罗列 由于受各种主客观因素的影 响 有些指标的数据无法取得 所以具体评价指标的选取还要考虑现实及可操作性 由于评价工作是一项复杂的工程 指标越多 收集数据的难度和成本也越高 因此 在考虑指标全面性的同时 也要注意指标体系的精简性 减少指标之间的信息重复 选定的指标应承载尽可能大的信息量 减少指标信息收集的成本 由于财政支出的繁杂性和组织实施支出行为主体的多层次性 财政支出绩效评 价指标的设置与选取应充分考虑到支出类型和财政资金使用管理部门的具体