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旧区改造将在突破障碍中继续前进 张泓铭 旧区改造是为了创造城市良好的发展环境，有计划地、成片地改造城市的旧建筑、旧设施和旧产业，建立新建筑、新设施和新产业的一项全方位的社会活动。旧区改造同动拆迁之间有密切的关系，旧区改造一般要进行成规模的动拆迁，动拆迁构成旧区改造的前期工作和基础工作。上海是全国最大的城市，是中国城市旧区改造的一个缩影，下文将以上海作为主要对象进行讨论。 近30年来，上海旧区改造经过了19791991年的快速阶段，19922003年的超常规阶段，和2004年以后数量和困难并进的阶段。截止2007年底的29年，通过旧区改造上海共拆除各类旧建筑9616万平方米（其中旧住宅约70%），是1949年以后29年的20.5倍。 近30年来，旧区改造为上海的发展作出巨大的贡献。它推动了城市面貌发生巨大的变化，使上海房屋建筑焕然一新，使城区绿化面积大幅度增长，使城区环境污染得到了改善；它推动了居民居住条件的大改善；它推动了上海城市基础设施改造和发展；它促进了上海产业结构的调整。截止2007年底的29年，通过旧区改造和发展郊区，上海共新建房屋66220万平方米（其中住宅约60%），几乎是1978年全部房屋的7.65倍。 近30年来，上海旧区改造以拆除和新建工程数量而言，创造了上海和中国城市发展史上或许世界城市发展史上的奇迹。 上海在旧区改造中积累了许多经验，主要有四个方面：牢牢抓住解决“住房难”这一民生重点，并结合市政建设和经济发展两个方面的要求，全面推进；充分运用市场经济机制，从根本上克服了长期困惑上海旧区改造的资金难题；充分发挥市、区两级政府的积极性，上下同心；不断地创新政策，破解不同时期旧区改造中的具体难题。这些经验，是上海未来继续进行旧区改造宝贵的精神财富。 未来，上海旧区改造的要求依然很紧迫。截止2007年底，上海需要改造的旧式里弄和简屋有几百万平方米、旧的职工住宅几百万平方米，由于市政工程建设和地块功能更新需要拆迁的房屋也有几百至上千万平方米。这些改造任务，基本上应该在2020年以前完成，以适应上海“四个国际中心”基本建成的要求。 从前几年开始，上海旧区改造就遇到了不少困难和障碍。以下，对五个主要问题进行探讨。 一、关于旧区改造的公益性质 观点：在肯定旧区改造“终极公益”的前提下，要确认小众公益和大众公益、直接公益和间接公益同终极公益的一致性。 旧区改造往往需要拆除旧的建筑物，涉及城市中机构和个人的房屋拆迁。上海自大规模实施旧区改造以来，动拆迁尤其是涉及居民个人的动拆迁，一直是一个难题。2007年颁布的物权法规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由于该法明确提出了“公共利益”问题，就使本已复杂的旧区改造及其动拆迁，遇到了一个需要优先解决的基础性问题，否则，旧区改造及其动拆迁就师出无名，根本无从下手。一年多来，各方面都在等待权威的解释，在一定程度上贻误了上海旧区改造及其动拆迁的进程。关于“公共利益”的界定，目前争论很大。有一种代表性的说法认为，“公共利益”的含义应该是：非特定的多数人可享有的确定的利益（王利民2008.5）。这种观点从学理上看，有某种合理性。但是，如果放到复杂的旧区改造和动拆迁事务中去考察，还需要进一步辨析。 本文认为，按照现实情况看，旧区改造一般是具有“终极公益”的性质。旧区改造的“终极公益”是指：在旧区改造中，或也可包括为小范围甚至一幢旧建筑物的拆除，或也可包括为大范围旧建筑物的拆除；只要通过合理的、合法的完整程序和手续；不管过程中是否涉及这种人或那种人公允的商业利益；只要在整体上、并在相当长的时期内，明显有利于一定区域内较多人群的利益，同时不妨碍当事人或相邻区域人群利益的这种行为，其性质都可以称之为“终极公益性”，或“泛公益性”，直接称之为“公益性”也无妨。 在旧区改造“终极公益论”的前提下，要将旧区改造的多种可能进行分类，明确它同公益之间的联系，使公益具体化，具有说服力。一般而言可以从两种角度划分。 以公益涉及的人群数量多少来分，可以分成小众公益和较大或大众的公益。比如，一栋危房（或小街、小区）的改造回搬，直接受益的是该栋房（或小街、小区）的居住者；同时，没有妨碍到其他人的利益。这种情况，可以称之为小众公益。如果改造以后换成了新的用途，如新建了市政工程或学校等公众广泛受益的项目，原居民虽不能回搬，但经过合理的补偿安置分别住到了其他地方，也没有妨碍原居住者的利益。这种情况，可以称之为大众公益。 以公益取得的途径来分，可以分成直接公益和间接公益。仍然拿前面的例子来讲，经改造以后居民回搬了，该栋房（或小街、小区）的原居住者直接受益。这种情况，可以称之为直接公益。如果改造以后换成了商业用途，如新建了商品住房、商业楼宇等，为小街、小区乃至更大区域的社会经济发展创造了更好的条件。这种情况，对于原居民而言可称之为间接公益，当然也是公共利益。 按照上述分类，结合实际情况，可以把一切旧区改造下的动拆迁项目纳入公共利益的范畴。包括以下三种类型：第一种，旧区改造后，原居住者全部或大部回搬小众的直接公益。第二种，旧区改造后，原地改变为纯公益项目，原居住者全部离开大众的直接公益，小众的间接公益。第三种，旧区改造后，原地改变为纯商业项目，原居住者全部离开大众的间接公益，小众的间接公益。旧区改造中的具体情况要比上述三种类型要复杂，三种类型之间大量交叉，但千变万化都不影响他们的公益性质。 希望本文提出的旧区改造“终极公益论”得到特别重视，成为加快推进旧区改造有力的思想武器。 旧区改造的“终极公益论”，是解决旧区改造及其动拆迁的基本依据，政府应该理直气壮地持此观点。当然，这并不意味着旧区改造可以随意和粗糙，更不意味着可以以此为幌子，谋求个人和小团体的私利；恰恰相反，它需要规则、程序和谨慎来保证，其中，至少包括旧区改造决策的民主化和充分的公开性。恐怕，这是让旧区改造“终极公益”得以真正成立的关键。 二、关于旧区改造中居民的安置方向 观点：统筹考虑多种要求，适当顾及要求原地或近地安置的民意。 上世纪90年代以前，旧区改造基本采用原拆原建、居民就地回搬的方式，得到市民的支持，改造较为顺利。90年代以后，逐步扩大以至于基本采用异地甚至大跨度转移安置的方式，阻力愈来愈大，成为旧区改造中的重大障碍。 为何原居民排斥异地甚至大跨度转移安置呢？除了故居难离的乡土情结以外，主要是原居民对生存环境面临突变的忧虑和恐惧，包括交通出行条件的恶化、经济收入来源环境的恶化甚至突变、教育保健环境的恶化、社会交往环境的突变，等等。但是，如果旧区改造居民全部回搬，则旧区改造所要达到的诸多目的社会经济要求就要放弃，事实上也不可能。原地和异地安置，处于两难境地。 一段时间以来，人们较多地考虑了降低中心城区人口密度和减少住宅建筑以提高土地使用效益的要求。但是，对于保持中心城区的历史文脉、保持劳动力的合理结构、照顾原住民的感情和实际困难，减少矛盾推动旧区改造的顺利实施方面，考虑得比较少。看来，把两方面的要求兼顾起来可能是比较好的。本文提出，鉴于若干年来异地安置的比例相当高，所以，至少在未来的三、五年时间中，在兼顾两方面要求的前提下，要适当照顾要求原地或近地安置的民意。 实施原地或近地安置，需要考虑的问题至少有三： 首先，安置的数量应该以“拆一还一”为基础。所谓原地或近地（包括邻街道、邻村）安置，几乎就是传统的回搬，或近乎回搬，应该以拆除一个平方米还给一个平方米为基础，即所谓的“解危不解困”。因为，中心城区的土地太稀缺，改造成本太高，政府只能解决居民住房的危难问题，没有能力解决一揽子问题。要解决居住困难的问题，可以进入住房保障的轨道和完全的商品房轨道，两者的功能和渠道不能混淆。否则，事情将变得复杂起来，没有穷尽。“拆一还一”为基础还可以考虑适度有偿，这样也自动解决了原地或近地安置的总量控制。如居民不喜欢这样有制约的原地或近地安置，则鼓励选择异地或大跨度安置、或货币安置，并配以适度优惠。简而言之，原地或近地安置稍严，异地或大跨度安置稍宽。 其次，需要完善现有的建筑规范。原地或近地安置以“拆一还一”为基础，房源应该适应原居民需要而又相当经济的，现有的建筑规范肯定不能适应，必须快速变更或制定临时规范。 再次，房源需要适度集中和适度分散相结合。原地或近地安置房源要适度集中，以方便建设和管理；但为避免建设的经济平衡困难和日后管理难度又不能过度集中，应适度分散于一定规模的商品房地块中去。这样，就要求各区政府进行综合考虑，对商品房建设基地规定最低比例的回搬房源，甚至还可以包括廉租房和经济适用房的比例。 三、关于旧区改造中土地出让的存在形式 观点：要通过巧妙的公司策略和资金策略，逐步地以至最后完全实现熟地出让。 旧区改造耗资巨大，政府限于财力，往往通过毛地出让引入开发商预先出资。政府有了资金后，委托拆迁公司（或直接由开发商）进行动拆迁，拆迁完成后再交给开发商可以建房的熟地。这种思路在上世纪80-90年代时期，曾经取得比较好的效果。但是，当住房价格快速上升和安置房源短缺时，被动迁人要求补偿安置的费用不断上升，而政府预先获得的资金无法满足时，就使政府就处于尴尬的地位。如满足被动迁人要求，原定的土地出让金不敷开支；如不满足被动迁人要求，则动拆迁迟迟无法推进，无法向开发商交地。许多情况下，由受让土地的开发商直接面对被动迁人洽商，其中，前后执行标准不一、引起矛盾和反复，最后的结局是，政府、开发商、被动迁人、动拆迁公司谁也不满意；而动拆迁和旧区改造的计划进度被推迟，甚至停顿。 熟地出让的好处是：土地价值充分显现，在竞争条件下出让价格认定准确，可以避免国有资产流失；避免关于“市政动迁”与“商业动迁”政策和补偿标准差异的争论，突显公共利益，减少矛盾；切断动拆迁同开发商之间的直接联系，理清政府与被动迁人、用地人的关系，减少扯皮推诿，有利于准时交地以至于旧区改造的计划性、可控性，并提高政府的市场信用和行政权威。 长期来，无法实施熟地出让的原因是复杂的，包括政府急于推进旧区改造取得实绩，欲通过毛地出让快速获取旧区改造和城市发展的资金，忽视了在毛地变成熟地过程中的复杂性及其遗留问题的严重性，结果是欲速则不达。解决的办法是首先要端正关于发展速度的思想，尊重熟地出让的必然性之外，还需要在毛地变熟地的资金上寻找出路。鉴于国家政策明令禁止通过商业银行贷款进行土地开发和储备，唯一的办法是走市场的通道。 处理方法可以是这样的：首先，成立由市、区国有资本绝对或相对控股的市、区两类土地开发公司，或在现有类似机构上进行重组。同时，通过私募手段吸引大量民间资本投资入股，极大地扩大市、区土地开发公司的资本实力。根据近几年民间资金的充裕程度看，这是完全做得到的，甚至有一呼百应的可能性。其次，由政府授权在一定区域内的动拆迁和土地开发权，将计划内的毛地变成熟地，再由政府将熟地进行出让，并取得土地盈利。再次，对入股市、区土地开发公司的民间资本给予超过（比如20%-30%）法定长期利率的固定优惠回报，但不享受盈利分红，让土地收益的大部分归于社会，但民间资金不吃亏，也有较好的盈利。最后，容许民间资本在一定年限以后（如较大规模的改造基本结束，不需要大量资金时）退出股份，由国有资本适度溢价收购。 吸收民间资本入股土地开发公司需要一段时间，是应对熟地出让的中长期资金对策之道。眼下和短期如何办呢？可以借用上述思路，先用民间融资的形式筹措项目资金，当然也需要担保和固定回报。民间融资的对象，也可以成为未来吸收民间资本成为市、区土地开发公司股东的优先对象。 四、关于旧区改造中动拆迁补偿的方式 观点：费用界定不明确坚持等价交换的“数砖头”的主体方式，有条件地使用“数人头”的辅助方式。 20世纪90年代，不明确上海旧区改造中动拆迁补偿安置方式，主要以居民家庭户籍人口为主，就是通常所说的“数人头”方式。2001年新的城市房屋拆迁管理条例，要求按被拆除房屋按所处地段、建筑面积及其用途的市场价值进行补偿。就是通常所说的“数砖头”方式，这是社会主义市场经济体制所要求的一种进步。但是，“数砖头”方式排斥了户籍人口，在实施中遇到了较大的阻力。在近几年的实践中，为了对一些项目抢时间、赶进度，并未坚持 “数砖头”的正确方式，而对户籍人口的要求进行了不必要的让步，并迅速在全市流行。 历史和现实证明，“数人头”的方式弊病实在太多太多。就经济学角度看，动拆迁补偿应该是标的物房屋市场价值的补偿或交换，现在竟然异化成“人头”的市场价值补偿及其交换。由此带来了种种管理上的混乱，比如，运用权力将亲友户口迁入，突击结婚迁入户口再快速生子增加户口、假结婚拖儿带女迁入户口（事成后再进行动拆迁得益结算离婚），等等。在中心城区旧区改造居民密集的街道，甚至形成了为增加户口的地下服务市场和黑市价格。真是千奇百怪，无奇不有，为动拆迁平添了多多少少的困难，动拆迁的补偿安置成本由此迅速上升，各方不堪重负。所以，从根本上说，决不能向“数人头”的方向倒退。 “数砖头”方式，是符合以市场价值为基础的等价交换原则的，是城市建设和房地产领域改革的重要成果，必须坚持不能动摇。多年实践暴露的问题，集中在补偿双方对于房屋市场价值评价的分歧上。其中的关键又集中于两点，即：动拆迁人及其代理人企图压低价格的自然倾向；和对于被动拆迁人未来购房市场价格风险的安排上。相信在“数砖头”大方向正确的前提下，这两个问题正在逐步得到解决。 鉴于目前“数人头”的方式已经为市民所熟悉和期盼，为减少动拆迁工作中的矛盾，可以作一些策略上的调整。即在坚持“数砖头”的基础上，对“人头”因素做辅助性的安排，以期大幅度降低甚至基本消除“人头”因素在动拆迁中的不合理作用。 这种安排需要多方面周到的考虑，其中至少可包括：一是对原地和近地安置的居民，只能实施“拆一还一”，几乎完全不考虑“人头”因素。二是如要考虑“人头”因素，必须实施货币补偿和异地安置。三是在“人头”的认定上，必须有时间界限，以防止寻租者的舞弊和“人头”数量的大量上升。四是“人头”因素在补偿安置费中的权重，应该有最高界限，比如最多只占房屋补偿款的10%以内，等等。 五、关于动拆迁过程及纠纷处理制度问题 观点：要在坚持公开、公平、公正和法制的基础上，加以完善和细化。 多年来，动拆迁工作在公开、公平、公正方面的进步是有目共睹的。但是还不充分，欺负老实人、无原则退让和过分强硬三种现象均有发生，以至于动拆迁争议不能大幅度下降，成为影响社会和谐的一个问题。 2001年起，上海市已经陆续颁布了较为完备的房屋拆迁工作有关制度。这几年，在实践中有正反两方面的案例。通过这些案例，可以发见一些需要完善和细化的地方。 可以考虑的地方至少有三点： 一是，坚持动拆迁补偿标准的统一性。徐汇区通过实践提出“类似地段补偿标准基本一致，同一基地补偿标准基本一致，最终补偿结果保持一致”的经验