新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示.doc

新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示 唐晓阳 王 巍党的十七大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。而党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见进一步提出，要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。可见，建设服务型政府是当前我国深化行政管理体制改革的一项重要任务。而要建设服务型政府，除了要搞清楚什么是服务型政府、它的本质和内涵是什么之外，还必须要搞清楚如何建设服务型政府的问题。对于什么是服务型政府的问题，学术界已从公共产品供给、行政改革策略、行政价值观等多个角度进行过认真的探讨。但是，我们认为，服务型政府的本质在于，政府公共管理的现实运作要以人民群众的根本利益为核心。所谓服务型政府就是体现了服务行政的理念，具有很强的公共服务能力，能够坚持以人为本，努力为公众、企业及其他各种社会组织提供优质服务的政府。1同时，建设服务型政府的路径是多元的，可供借鉴的理论知识也不少。但从公共行政学的理论发展脉络来看，以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派的理论成果可以为我国服务型政府的建设提供更多有益的启示。一、新公共服务理论的发展背景（一）新公共服务理论是对传统公共行政的一种超越在官僚制理论指导下发展的 传统公共行政可以被看作是政治家的公共管理理论。传统的行政学研究怀抱着十足的贵族气质，既有的理论学说甚至可以被看作是政治精英的治世技术学。如何降低政治决策实现过程中的代理成本；如何更有效地管理公共事务，维护统治秩序；如何通过技术方法的变革实现管理成本的压缩等等一直是行政学不孜不倦思考的核心问题。政治-行政二分法，其本意就在于使一般的公共行政执行性事物从纷繁芜杂的讨价还价的政治领域中独立出来。二分法所秉承的理性公共利益理论设想民主政治应有的公平价值可以在议事层面上合法地实现，那么，经济、效率命题也就自然的转嫁到次级的公共行政系统当中。自此，效率便成为公共行政学永恒的一个价值探索主题。西蒙在行政管理格言一文中也曾认为：行政管理理论命题关注组织应当怎么建构和运作，以便有效地完成自身任务。2 与其说，传统公共行政的目标在于最大限度地实现经由环视民主模式和高层政治精英所厘定的体现公共利益的政治决策，还不如认为，它是执政的统治集团为了防止立法波动从而捍卫自己长期利益，稳定集团政策旨意的一套执行制度。而且，官僚制确立了公共行政过程中唯一的权力核心和稳定的行为规则，这从根本上保证了高层决策稳定而且是持续性地贯彻和落实。登哈特夫妇提到，政治与行政的分离位居传统公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治主人负责-而且只有通过他们才能对公民负责。3穆雷霍恩建构了一个以交易费用理论为基础的且以立法者和政治家为行动主体的制度选择模型，认为，公共部门的制度结构是为那些设计这些制度的立法者服务的。4因为，政治市场同样可被看作是一个非零交易成本社会场域，那么最有可能维持其权力的立法者，就是那些能够最成功地解决这些交易费用的人。5所以，公共部门的制度结构的性质决定于立法者面临的交易问题。稳定，体现价值中立精神的行政管理制度可以最大限度地保证执政利益集团的长久利益，不至于因为政权的轮换而遭致后续的否决和替换。传统公共行政理论从规则和独立合法权威的角度来看待政府和公共行政过程。所以，威尔逊把行政过程与大众利益分离开，进而防止公众参与治理。人民不是作为民主过程中的必要组成部分.他们只不过就是政策目标，是可以通过激励或者惩罚而被操纵着去实现政策目标。6科学管理原则实现了对公共行政的控制意义。开发最可预见、最有规律并且最正确的程序和规则，然后再利用管理方法和控制措施来保证组织内部成员做他们应该做的事情。最重要的价值就是机械效率，即以最低的成本提供符合统治集团需求的社会保障服务。7所以说，官僚制理论指导下的行政发展很难成为服务型政府建设的基础理论。（二）新公共服务理论是对新公共行政的一种更新新公共行政（NPA）和黑堡学派贡献的知识可以间接地折射出传统公共行政理论无法包容的新现象。我们可以把体现公共官僚管理自主性的管理知识集合理解为官僚的公共管理理论。传统行政学致力于解释和发现，如何才能高效、经济地提供公共服务。在传统公共行政看来，官僚只是政治家政策意志的贯彻工具。新公共行政思潮对传统观点的质疑在于：公共服务是否有利于促进社会公平。8换言之，高效而且经济的行政行为的目标导向是什么以及为哪些人的利益而不断地提升自身的效能？毫无疑问，工具价值导向的传统公共行政研究开始遭遇官僚管理过程中不断涌现出来的社会价值问题。面对逐渐具有管理人格主体的公共官僚带来的社会管理现象，公共行政学开始思考如何通过伦理精神或者社会价值的植入，降低官僚对于政治家和公民的代理成本问题，如何促进官僚可以更加负责地为社会提供优质的公共产品。于是，新公共行政将社会公平添加到公共行政的研究活动中，在经济、效率作为公共行政不可撼动的基本价值之外，为公共行政的发展和变革切入了第三块价值基石-社会公平。社会公平作为新公共行政的核心概念包含着一系列的价值倾向：社会公平强调政府服务的平等；官僚在决策和政策贯彻中的责任；公共管理权变性的改革；对于公民需求而不是政府组织需要的回应性。9 在弗莱德里克森看来，无论在理论上还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。10在当代公共事务的治理实践中，公共官僚凭借成熟的专业知识，丰富的政策信息和稳定的决策执行系统，不断地强化自身作为社会核心治理主体的合法性。从当今世界各国的治理过程来看，官僚不仅赢得了政治场域中的话语权，可以代表、实现自身的特定利益；还为民主政治的发展设置了专业化的诠释过程，即高层的政治意愿和基层的公民利益诉求都要预先经历官僚的解读和分析才有资格进入政策议程。可以说，公共官僚的发展和成熟就是在公共事务的治理体系中极大扩展自身自主性发挥空间的过程。虽然此时的公共行政学开始关注社会公共利益和公民需求，但是，我们可以看出，此时的行政发展过程是以政府机构的自身价值建设为目标的。公民的利益诉求和公共利益依然是行政过程的边缘性问题。（三）新公共服务理论是对新公共管理理论的一种批判新公共管理可以被看作是企业家的公共管理理论。以公共选择理论为知识支撑的新公共管理是借用企业家价值立场和目光看待公共管理活动的。公共行政官员被视为企业家，他们寻找机会来创造私人的合作关系并且为顾客（公民）提供服务，以修复福利国家带来的财政危机、管理危机和信任危机，以求得自身存在的合法性。按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本-收益和对市场力量的回应性来表现其责任。11它依靠方法论的个人主义和公共选择的经济人假设来解释管理行为，进而排除了公共伦理、社会责任、公平等对公共管理活动的描述力、解释力和预测力。企业家政府是新公共管理理论的代表性暗喻，虽然新公共管理理论不主张政府核心职能的市场化，但是，正如盖布勒所言，把许多公共服务的供给任务交给私人是很有意义的.如果这样做了，政府能够获得更大的效益、更高的效率、更多的公平和更多的责任。12新公共管理理论的思路是企业家的市场契约逻辑。一般来说，新公共管理理论主要包括两类契约制度设计：一是交易合同，即签约外包制（contracting out）；二是代理合同，即政府与首席执行官以及其他政府雇员的雇佣合同。新公共管理是一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介的理论，新公共管理的核心就是签约外包制。13新公共管理把政府和公共部门看成是一种契约关系，是在契约的参与者共同同意的基础上的一系列具有约束力的互惠承诺，它倡导人们在那些运用于私人部门的制度结构中探索公共管理的新机制，重点就是为公共行政引入契约管理的理念和方法。通过清晰界定合同双方当事人各自的预期目标，以及双方的任务，通过建立恰当的激励机制，并把它们与合同双方的履约义务有机地结合起来，这可以有效消除公共部门中许多无效率的因素。14契约治理解决了传统官僚制理论无法解释的官僚行为动机的难题，它为提高公共部门服务效率提供了理论立足点。新公共管理理论的杰出贡献还在于突破了传统公共行政研究中政治家、政府本位主义的狭隘立场。不仅为公共部门注入了企业精神和类似于市场意义的竞争关系，而且还扩展了公共事务治理主体的选择范围。但是，新公共管理理论关注的主要是如何降低政府的管理成本，从而解决现代社会政府管理的财政危机。而公共服务市场化、民营化并不是解决政府管理和公共服务所有问题的灵丹妙药，其负面影响就是，公民的利益可能在公共服务民营化过程中受损。新公共管理理论最有魅力的口号就是掌舵而不划桨。它对传统福利国家的全能政府、大政府管理模式的劣势批判是相当有力的。但是，如果公共服务的航船驶向私利的港湾，那无疑也是社会精英最阴险的伎俩。二、新公共服务理论的主要观点及创新之处（一）新公共服务理论的主要观点 新公共服务是公共行政将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。15从本质来说，新公共服务理论是在现代公共行政研究领域重议公共利益、民主治理、公民参与等传统民主政治规范价值课题的更新尝试。虽然它不是公共行政研究的一类新范式，也不是一类具有极大扩展能力的替代性的治理模型。但是，在笔者看来，新公共服务理论的贡献是显著的。一方面，它对居于主导地位的新公共管理的理论基础、治理方式选择和市场导向价值观提出了犀利的批判，避免了公共管理市场化的极端化发展倾向，为美国乃至西方公共管理的发展铺垫了更具弹性的知识结构；另一方面，新公共服务理论为公共管理研究带来了一种不同于传统行政学研究的新立场。王乐夫教授就认为公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。16新公共服务强调公民权的重要地位和中心地位，并且把公众视为负责任的公共行政基础。可以说，新公共服务是从公民权立场建构的，以公共利益作为公共行政核心价值的公共管理理论，笔者想当然地称其为公民的公共管理理论，根据登哈特夫妇的归纳17，新公共服务理论的主要观点包括：1.服务，而不是掌舵。公共行政人员所承担的越来越重要的职责就是帮助公民表达自身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求。行政人员不应该试图控制继而主导社会的发展方向。2.公共利益是终极目标，不是公共管理的副产品。公共行政人员必须努力形成之于公共利益的共享概念。这样做的目标不是迅速找到基于个人理性的问题解决方案，而是塑造一类被共同认可的利益和责任观念。3.战略视野，民主执行。通过共同的努力和协商式的管理过程，体现公共需求的政策和管理项目可以被高效地执行。4.服务公民，而不是服务顾客。公共利益不是个人私利的集合，而是来源于对共享价值的讨论。所以，行政人员所要做的不仅仅就是回应顾客的需求，他们的职责体现于在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系。5.责任本身很复杂。行政人员的关怀精神应当超越市场空间。在立法活动，政治规范、社区价值建设活动，公民利益发展活动当中，同样应该有他们的身影。6.重视人的价值，而不是仅关注生产率。对公共组织而言，如果他们基于对人民的尊重，采用协商的治理过程，那么，成功管理的概率将会更高。对公务人员来说，他们的行为动机和荣誉远远不是薪水和保障所能解释的，他们都想为别人的生活幸福作出一些贡献。187.对公民权利和公共服务的重视多过企业家精神。公共利益最好由公共行政人员连同志愿为社会作出贡献的公民共同加以实现。自以为公共预算是个人财产的企业家好像不适合为公民捍卫公共利益。新公共管理理论认为，传统公共行政这部老爷车除却雍容华贵之外，低效、固执、高成本等劣势已经使它不再适合成为公共事务的主导治理范式。同理，新公共服务理论也是在批判传统理论（特别是新公共管理）不符合时代发展趋势和公共利益精神上的基础上来寻找自己的理论根基，公民权理论、社区主义、组织人本主义、新公共行政理论以及后现代主义理论为新公共服务理论提供了丰富的知识营养。（二）新公共服务理论的创新之处与传统公共行政、新公共管理相比，新公共服务理论在许多方面都有自己的新的理论主张，具体如下图所示：比较分析：传统公共行政、新公共管理和新公共服务19传统公共行政新公共管理新公共服务理论和认识论的基础政治学理论，传统社会科学提供的政治和社会意义的辩词 经济学理论，基于实证社会科学产生的更为成熟的理论对话成果民主理论，以实证、阐释、批判和后现代研究视野下的知识成果为基础居主导地位的理性形态和相关人员的行为模型周全意义的理性，行政人员技术和经济理性，经济人或者说利己主义的决策者战略理性，对理性的多元检测（政治，经济和组织层面）公共利益的概念政治层面加以定义并在法律层面上加以解释个人利益的集合围绕共享价值开展对话的协商结果公共服务人员对谁负责?顾客和委托人顾客公民政府的角色划桨（设计并执行体现政治家意志的单一目标）掌舵（激发市场力量的释放）服务 (在公民和社会团体之中进行协调，平衡各方利益,创造共享价值)实现政策目标的机制行政过程建构激励机制，通过私人和非赢利组织的力量实现政策目标构建公共组织、非赢利组织和私人部门的联盟，以此来满足社会各方的共同需要责任的实现途径科层系统中的行政人员对民选官员负责市场驱动的责任机制-个人利益的积累将产生大多数公民(或消费者)想要的结果综合路径-公共服务人员必须关注法律，社区价值，政治规范，职业规范和公民利益行政自主性行政人员拥有有限的自由裁量权拥有广泛的自主权以满足企业家的经营需要行政人员拥有自主决策权，但是，权力会受到多重约束并具有被问责的可能性设定的组织框架官僚组织,自上而下的权威层次系统，委托人行使控制权公共组织经过分权后，仅保留主要的控制权力公共领导的合作组织框架公务员和管理者的行为动机支出和收益，社会保障企业家精神、精简政府机构的理念公共服务，奉献社会的意愿三、新公共服务理论值得我国建设服务型政府借鉴的策略新公共服务理论在延续西方民主治理传统的基础上，提出了自己的公共治理规范模型（Normative model）。在该模型中，经济、效率等传统行政价值没有被丢弃，所要做的，就是把这些价值命题放在民主、社区、公共利益构成的更为广泛的治理背景下加以讨论。20归纳起来，新公共服务理论值得我国建设服务型政府借鉴的策略主要有以下几点：（一）公民本位的核心治理价值新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。21新公共服务理论范式的核心观点是：公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体。公民权在公共行政过程中占据着核心地位。公民应该在公共行政和美国政治对话的转变中扮演一种关键性的角色。22公民从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，开始成为公共治理过程的积极参与者。在登哈特等学者看来，公共利益不应再被看作是虚无飘渺的形而上的哲学命题，它被理解为一个以成熟社区环境为背景的公民与官僚积极互动、对话和参与的公共管理过程。这个过程既可以使人们了解政策制定的情况，也可以培育公民意识。公共利益所依据的是就共同价值观和共同利益而广泛进行的公共对话和评议。23我们要建设服务型政府，很重要的一点就是要坚持以人为本的原则，真正做到执政为民。服务型政府不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意识、责任，还要强调提供更好更多的公共产品和服务。服务型政府的本质就是要维护公共利益，尊重公民权利。也就是说，服务型政府是建立在公共利益至上的、为人民服务的政府。（二）公共官僚的职责转型在一个积极公民权的世界里，官僚的角色及其内涵应该有所变化。传统公共行政将官僚当作价值中立的执行机器，新公共管理理论将官僚当作公共利益的经营者，这种忽视公民价值的角色定位，最终不可避免地使公共官僚成为公共利益的背叛者或者独裁者。相反，在公共服务理论中，公共官僚应该被视为在一个包含公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。24 公共行政官员日益扮演的不仅仅是一种公共服务供给者的角色-他们将会扮演的是一种调解、中介甚或裁判的角色。而且，他们依靠的将不再是管理控制的方法，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。25在新公共服务理论看来，官僚不应该，也再是具有私利的管理者。他们是被公民雇用，代表公民行使管理权的业务专家。作为公民代表，他们绝对不能放弃为实现群众整体福利的身份和责任，依靠自身的专业、信息和技术优势，他们的应然作为包括：积极倡导公民参与政策过程；为公民提供管理知识教育服务；倾听公民建议，作出及时的服务回应；扩散政策信息，克服公民与政府之间政务信息不对称状况。登哈特夫妇说，公共利益是至高无上的，而且公共利益就是相互利益或重叠利益进行对话的结果。26我们要建设的服务型政府，应当是一个民主政府、责任政府、法治政府和效能政府，广大公务人员特别是领导干部必须明确自己的职责，不仅要为公众提供优质高效的公共服务，而且要善于倾听公众的意见和建议，并及时作出积极的回应，尤其是要积极倡导公民参与政策过程，建立健全惠及全民、公平公正、水平适度的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。（三）协商式的治理机制新公共服务理论主张，政府和公民社会之间共同拥有公共事务的治理权威，共同追求作为善治目标的公共利益的发展。这种公民实质参与式的公共治理，本质上是公共管理权力之于社会的回归。新公共服务理论呼唤从政府本位，消费者本位向公民中心的转移，明确公民与政府之间主、仆服务关系。虽然新公共服务理论不拒绝公共官僚的专业治理优势，但是，公共行政的经济、效率和效益价值必须以公共利益的增长作为前提。所以说，新公共服务的治理过程就是政府对公民理性意志和利益诉求的回应过程