“官了民不了”执行案件调研及完善机制分析

“官了民不了”执行案件调研及完善机制分析摘要：当前法院执行工作中，以终结执行结案的案件数量不断增多，导致司法判决在执行过程中出现大量“法律白条”现象，造成了极坏的社会负面效应，司法公信力呈现出不断下降和缺失的局面。通过对某地区基层法院及法庭的实践调研，深刻分析了此类终结执行案件的现状，探究了其深层次原因，并寻求解决问题的正道，以提升法院执行工作的公信力。关键词：终结执行；恢复执行；执行公信力中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2013）01015802终结执行作为法律明文规定的一种结案方式，初衷系为解决执行不能问题提供一条出路，避免了被执行人确实没有履行能力的执行案件困扰法院，同时也减少法院执行案件存量总数，体现司法有限救济原则，促使当事人理性看待权利和行使权利。但新的形势下，终结执行手段正有可能沿着背离立法者立法本意的方向发展，其直接导致本可以救济的当事人的权利不能得以充分救济，并在一定层面上掩盖了执行难局面尚未完全得到扭转的真相，最终结果可能会损害人民法院执行工作的公信力。目前在执行实践中，有些法官在案件执行出现难度或主观上出现偏差时，随意宣布本案的执行程序终结，从而导致案件虽然在法院程序上暂时搁置，但是当事人的合法权益并未及时实现，即所谓的案件“官了民不了”。1当前程序终结类执行案件的现状笔者通过对杭州地区的三个基层人民法庭的调研，收集了相关执行案件的数据信息，并发现目前对于程序终结的执行案件仍然存在一些问题与不足，需要进一步予以完善。（1）当前程序终结执行案件的占比在全部结案案件中偏重，且逐年上升。据调查数据显示（表1），20092011年间A法庭执行案件的执行终结率分别为28.2%、35.0%、39.8%，B法庭执行案件的执行终结率分别为31.8%、38.7%、39.5%，C法庭执行案件的执行终结率分别为32.1%、36.5%、418%。由此可见，三个法庭执行案件的执行终结率都偏高且呈逐年上升趋势，此类案件长期积累下去，将对法院执行工作造成很大的影响。同时，当事人自动履行的案件占全部结案案件的比例逐年下降，这也反映了当前社会诚信的缺失，也给法庭执行工作增加了难度和工作量。（2）终结执行案件中，采取强制手段的案件比例不高，部分程序终结案件未真正做到穷尽执行措施。在程序终结的执行案件中，采取强制手段的案件比例不高，穷尽执行手段以充分保护当事人实体权利的要求没有在终结案件中得到充分体现。从某法院执行案件程序终结的原因统计来看，被执行人下落不明、财产难找是主要原因，2009年占比达95.8%，2010年达971%，2011年达976%。当前基层法院执行实践中，承办法官主要是通过去银行查询被执行人及其家庭成员的存蓄情况，去被执行人居住地的村委、社区及被执行人家中实地了解被执行人的财产情况等。但在实际执行工作中，笔者通过抽样调查的100件终结执行案件中发现，没有采取任何强制措施的案件达12件，占12%，仅通过银行查询没有发现存款即告终结的案件有33件，占33%，结合这两项数据，很难让当事人对法院对于此类程序终结案件所使用的强制措施力度感到满意。在抽查的案件中，还有部分案件卷宗中反映无法寻找当事人的下落，也没有确切的证据证明被执行人处于下落不明状态。这也在一定程度上导致了社会上部分当事人对法院的执行工作是否到位、是否采取了所有应当采取的措施存在疑问和不满。（3）恢复执行案件占程序终结案件的比例较低，积案越来越多。我们以上述三个法庭恢复执行案件的统计数据（见图表2）为例，来看看当前程序终结类执行案件的恢复执行情况。从图表2的数据可以看出，A、B、C三法庭2009年和2011年的恢复执行案件占全部程序终结案件的比例都在百分之十几左右，而2010年的恢复执行案件占全部程序终结案件的比例甚至都低于百分之十。从总体上来看，法院恢复执行案件在全部程序终结案件中的比例偏低，大部分程序终结的执行案件仍然处于搁置状态，并未得到终局性处理，由此积累下来的执行积案将会越来越多。如何处理好这批所谓的“官了民不了”执行积案将直接影响法院执行工作的公信力。2终结执行案件运行困境的原因分析（1）执行案件程序终结不够规范，财产查控力度不足。民事诉讼法第二百三十三条中，对终结执行的条件及适用范围进行了明确的规定。在司法实践中，笔者发现执行终结确实解决了一些结案难题，但是同时也存在着使用不当，甚至乱用、滥用执行终结程序的情况，如此只能是案结事未了，增加新的矛盾。同时，在财产查控方面，执行人员常常厚此薄彼，重银行存款查询，轻房产车辆等其他财产查询，且对于不同案件的查控力度也各不相同。而在终结执行案件的裁定书中则一律表述为：“被执行人无履行能力亦无财产可供执行，申请人亦未表示异议”，所以终结执行。因此，为了防止不当执行终结案件的发生，我们必须在做出程序终结认定和最终处理之前，经过规范的执行工作程序和手续，做到准确认定，使得各方当事人都明确，法院已经穷尽了法律手段，从而使当事人对法院的工作能够理解和满意。（2）执行力量不足，调查手段单一落后。由于近年来执行案件数量激增，各地法院都面临案多人少、保障不足的压力。基层法院的法官每年都要承担大量的执行工作，据笔者调查统计，某法院执行人员人均年办案数量都在300件以上，工作压力极大，严重影响了执行工作的正常开展，使得大量执行案件不能完全穷尽调查及执行措施，部分案件不能得到及时有效的执行。而在当前法院执行实践中，被执行人自动履行的少，申请人一般都很难提供被执行人准确的财产情况，故需要法院依职权进行财产调查的案件数量极多。同时迫于结案的压力，如果法院没有调查到财产或查找到可供执行的财产线索，案件基本上只能是终结执行，从而导致大量的案件因为找不到被执行人的财产而无法执行。（3）恢复执行与初次执行案件未相互分离，且案件管理比较混乱。在当前执行实践中，一般恢复执行案件目前都由原承办人继续处理，这既不利于承办人集中精力实施初次执行措施，也不利于提升恢复执行的工作效能。同时，在执行实践中也经常出现原承办法官调离原岗位，从而使这部分案件出现当事人无处举报、无人办理的情况，严重影响了此类程序终结积案的处理。同时，目前这部分恢复执行案件由于缺乏关于案件恢复执行的具体操作细则而导致管理较为混乱，法院对恢复执行很难做到规范化管理，导致司法实践中出现了“复而不执”、“执而不复”等情形经常出现。因此法院要加强对恢复执行的规范化管理，从而形成初次执行、恢复执行人员之间有章可循、分工负责、互相配合的执行运行机制。3完善此类终结执行案件的对策与建议（1）建立网上查控系统，全面实现穷尽执行措施的要求。当前执行案件程序终结的数量偏多的一个重要原因就是法院执行查控方式落后且效率不高，这导致了一部分债务人借管理漏洞转移隐匿财产、逃避法律义务。因此，解决执行查控不力的问题必须从其根源入手，整合社会管理资源，加强相关部门的协作配合，在财产查询机制上进行突破创新。故笔者建议以当前全省法院执行系统为依托，建立统一的网上执行查控系统，在现有的通过人民银行财产协助查询的基础上，进一步扩大相关协助义务单位的覆盖范围，将公安、工商、国税、地税、房管、车管、国土、发改、住建、社保、住房公积金等相关政府部门及辖区内所有银行业金融机构纳入到系统中来，使得常规的财产调查工作基本是可以在该网上查控系统上进行。网上查控系统可以使执行人员能够在网上向辖区内的房管、车管、国土部门以及所有的金融机构等单位全面调查被执行人名下的存款、不动产等财产状况。如此，被执行人名下的银行存款和不动产基本难以隐匿，穷尽执行措施的要求可以基本实现。这能使法院大幅提升财产调查的能力，提高执行工作的效率，暂时缓解当前法院普遍存在的案多人少的矛盾。（2）成立恢复执行组，专门负责恢复执行案件的执行工作。成立专门的恢复执行组，可以提高办案效率和办案质量。一方面，初次执行案件执行人员能够超脱于繁冗的恢复执行工作的拖累，集中精力实施初次执行措施，提高初次执行案件的质量。另一方面，由恢复执行组专人负责处理恢复执行案件，可以根据不同执行权能的特征配备不同特长的执行人员，根据其个人的特点和优势安排不同的执行任务，并可以通过换人、换思路、换办法，切实解决一些难案，提升恢复执行的工作效能。由于恢复执行案件中的执行线索往往稍纵即逝，故对于一些突发性的紧急事件，需要执行人员具备快速反应、及时处理的能力。因此，我们可以充分利用恢复执行组的人力资源优化配置的优势，实行24小时值班制度，切实解决申请人因晚上或节假日发现被执行人线索而举报无门的现状，以避免错过解决恢复执行案件的最佳时机，进一步提升执行力度，保障当事人的合法权益。（3）完善信用体系，建立执行威慑机制。当前法院执行难、程序终结案件多的主要原因是被执行人难找、其财产难寻，我国对于个人和企业在其身份确认、财产确认、信用确认等方面还没有可利用的唯一标识，信息分散、信息渠道不畅导致被执行人躲债、转移财产等恶意逃债的可能。因此，我们首先要完善执行案件信息管理机制。通过与银行、工商登记、房地产、出入境、车辆管理等部门的征信系统相链接，实现信息共享，最终形成一种执行威慑机制。其次要完善执行工作联动机制。联动机制就是联合公安、银行、工商、税务、房地产等有关部门，对不履行生效法律文书确定义务的被执行人，依法限制其融资、经商、高消费、注册公司、接受荣誉、提拔使用等，促使其主动履行。最后，建立执行曝光、限制高消费以及执行举报等机制。通过限制和约束被执行