小城镇建设调研报告

小城镇建设调研报告 目前，小城镇作为新农村建设的桥头堡，同时小城镇作为农村与城市在生产交换、生产方式、经济建设之间的纽带起着推动新农村建设 ,推进农村城镇化进程的重要作用。城镇化是衡量一个地区社会经济发展的重要标志。全面推进小城镇建设，对促进我市经济发展有着举足轻重的现实意义。我市小城镇建设必须抓住机遇，加快发展，时不我待。笔者近期对全市 40 个建制镇进行了认真调查，现据调查情况，写如下报告。 一、我市小城镇建设现状 根据行政区划，常德市小城镇包括鼎城区、安乡县、汉寿县、澧县、临澧县、桃源县、石门县、津市市及 西洞庭、西湖镇管理区 10个区县市，共有建制镇 104 个，乡 99 个。其中民族乡 4 个 ,有户数2072342 户。总人口 6024157 人，其中农业人口 4639886 人，非农业人口 1377164 人，未落常住人口 7107 人。土地总面积 18190设用地：居民区及工矿用地 亩，交通运输用地 亩，水利设施用地 亩，未利用土地 178 万亩， 全市生产总值 6341680 万元。其中专门用于小城镇基础设施建设固定资产投入仅 17278 万元，全省排名第九。在小城镇建设中道路桥梁 5982 万元，防洪 6987 万 元，园林绿化 624 万元，供水设施建设总投资 1536 万元，排水设施投资 1165 万元，环卫设施投资 324 万元，其它 660 万元。 小城镇基础设施人均公园用地面积 /人 ,绿化覆盖率 污水处理设施和垃圾粪便无害化处理暂无，只有个别乡镇具有满足群众需要的文化娱乐设施。靠近武陵区、德山、澧县、津市附近或者市百里文明走廊的乡镇，经济条件较强、基础设施建设较好。 二、我市小城镇建设存在的主要问题是： 从 10 个区县市调研结果看，近年来，我市随着经济和社会的不断发展，我市城镇建设取得了显著成效，城镇规模逐步扩大 ，城镇化水平逐步提高，布局有所改善，对农村经济的辐射能力和带动能力逐步形成，城镇基础设施和环境逐步改善。但也还存在如下突出问题亟待解决。 1、城镇发育程度不高，功能不健全，规模偏小。 经济基础薄弱，辐射能力差。由于小城镇规模小，不利于基础设施的配套，功能难以完善。同时小城镇规模小，人口少，社会需求不旺，难以形成市场，难以形成厂商的集聚，难以形成消费群体，影响第三产业的发展。小城镇群体之间产业定位不科学，相邻的集镇常常在小圈圈内自我竞争，难以形成规模效应。小城镇布局散，直接影响了中心城镇带动乡村的格局。我市有 10 个区县， 104 个建制镇， 99 个乡，分布不均匀。石门县、安乡县、桃源县、临澧县边远山区的乡镇，交通不便，距离县城较远的集镇的辐射能力和凝聚力较差。 2、乡镇建设管理机构不健全。我乡镇建设管理市机构普通存在人员机构不健全的问题。现只有石门、桃源县建制镇设了城建站。人员没有行政编制，或缺少行政编制。人员靠自筹经费过日子，乡建设管理站，一般是一名副乡长兼管，既没有工作经费也没工作人员，乡镇建设管理、 “一书两证 ”规划实施比较落后。城建管理人员不固定，流动性大。城建工作常常没有连惯性。、 3、建设经费紧缺。小城镇本 身财力有限，县镇财政关系不顺，小城镇没有城市基础设施维护费，小城镇难以拿出资金引导城镇建设，急需上级在资金上给予支持。有的区县集镇总体规划编制经费及基础设施硬件建设没有纳入财政预算。乡镇规划编制工作任务大，压力大。在调查中，发现了有部分乡镇 1 年只能 3 5 万元的路灯安排及下水道盖板修复工程，无力进行涉及名胜的改水、垃圾卫生填埋、道路等较大型工程。 2006 年全市投入小城镇规划编制的经费 560 万，乡镇财政用于市政公用设施建设的财政性资金投入是 2007年全市投入小城镇规划编制经费 905 万元，用于市政公 用设施建设的财政性投资 元。 4、小城镇建设政策环境不好，障碍较多。 小城镇建设用地征用成本过高，手续繁杂，时间长 ;支持小城镇的政策措施滞后，至今还没有正式出台系统的、具体的、可操作的政策文件。 三、我市城镇规模偏小，推进城镇化进程缺乏动力，赶超全省小城镇先进水平的任务十分艰巨。针对调研情况和存在的问题，对推进全市小城镇建设提出如下建议： 1、加强对重点小城镇建设的领导，健全小城镇建设管理机构 各级党委、政府要把加快重点小城镇建设工作摆上重要议事日程。各部门要分工合作，各负其责，形成合力。转变工作作风 ，狠抓落实，抓住重点，搞好试点，以点带面。研究落实加快城镇化进程的户籍、土地、财税、投资等配套措施。加强小城镇规划、建设、管理人才和各种专业人才的培训和引进，提高业务和管理水平，发挥科技人才在小城镇建设中的作用。建立健全小城镇建设管理机构，人员纳入财政预算 ;建立一支强有力的小城镇建设队伍。 2、加强小城镇规划编制工作 加强小城镇的经济社会发展规划、城镇建设总体规划、土地利用总体规划的编制工作。 加快调整城镇行政区划，按照有利于区域经济发展的原则，建议加快小城镇区划调整工作。在宏观上要制定乡镇企业 “连片发展， 相对集中，向中心镇靠拢 ”的规划。积极推进规模较小、距离较近的乡镇合并，促进城镇合理布局。 首先，要确定好小城镇的功能，明确发展目标， 发挥功能作用，不断提高小城镇的集聚能力这是小城镇建设的主导条件。有了努力方向，就要抓好实施，使这个小城镇在一定区域，一个时期内产生效应，发挥其功能作用。这方面石门县集镇规划编制工作走在了前面， 2004年以来有 3 个建制镇，请大专院校或设计院完成了规划修编。 2007年将完成 7 个乡镇的集镇规划修编工作。因此，各区县一定要在小城镇总体规划中解决好这个问题。 其次，确定好小城镇的性质， 要通过全面科学的分析，从小城镇本身的演变过程中找出供电和制约发展的因素，从现状及发展趋势的分析中找出小城镇的定性依据。如何利用好这些建设用地，发挥最大的经济效益，节约用地，保护好环境，集镇规划和集镇管理是关健。各区县有的集镇总体规划已不适应当前的经济发展的需要，急待进行修编。小城镇的性质确定后，就可以确定有利于经济发展的措施，确定小城镇的人口规模，近期建设项目，土地利用规划。通过计划实施，提高小城镇的集聚能力。 3 要强化小城镇基础设施，发展社会服务，提高小城镇的吸引力。 由于小城镇基础设施和社会服务体系滞后 ，小城镇吸引力不大。在推进城镇化进程中，必须强化小城镇基础设施，广泛发展社会服务，以提高集镇吸引力。首先，要加强小城镇基础设施建设，搞好那些直接或间接发展生产力和提高生产效率的设施建设，通过基础设施完善，给人们创造方便、舒适、优美的环境，给人们提供高质量的生产和生活条件。其次，要大力发展小城镇社会服务，搞好服务设施，使小城镇有良好的服务设施，使人们处处享受优质的服务。为小城镇的经济发展，刺激经济活动提供良好的条件和社会福利保障。 4、制定小城镇建设各项优惠政策，为小城镇建设创造宽松的环境。 我市加快小城镇建 设发展，推进城镇化进程，一要制定出台小城镇建设的土地优惠政策。如对进入小城镇办厂经商的企业和个人，应允许购买小城镇规划区内的土地使用权，用于建设厂房、商场和住宅，并应允许转让、出售和出租。对进入小城镇建设的，应简化用地审批程序，降低征地费用，所增建设用地有偿使用费和耕地开垦费上交的部分也应适当减少。在小城镇利用存量建设用地新建、扩建工业等项目的，在办理用地手续时，应给予优先审批，应免缴农业重点开发建设资金。小城镇的道路、供水、供电、通讯等基础设施用地应给予优先安排。在符合土地利用总体规划的前提下，应允许不同 集体经济组织之间按照 “等质等量，就近方便 ”的原则进行土地调整交换 ;应允许农村集体农用地在不改变性质的条件下，以转包互换、入股、租凭等形式依法转让土地等优惠政策。二要制定小城镇房地产、产业、人口的优惠政策，应鼓励具备条件的房地产公司到小城镇从事住宅建设和房地产开发，对成片开发的居民住宅，应优先提供开发用地。三要制定有利促进二、三产业集中连片发展的产业政策及有利于发展主导产业的扶持政策，引导乡镇企业和农业产业化 “龙头企业 ”向小城镇工业小区集中。通过相应小城镇建设和政策激励，促进小城镇建设发展，推进我市城镇化进程 。 5、创新小城镇基础设施建设投融资体制、开辟多元化投融资渠道。 以交通、道路、供电、通信、供排水、市场、绿化和教育、卫生等为重点加强基础设施和公共设施和公共设施建设，改善城镇发展条件。鼓励发展城镇房地产业和私人建房。按照市场经济的规律，充分发挥财政资金的导向性作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。建议以小城镇自筹为主，市县政府每年配套，省财政部门以奖代投资金对重点小城镇公益性基础设施和公用事业设施的投入。重点小城镇建设资金应以建设项目为对象，以县级财政、镇级财政相应配套为条件，以补助或建设贷款贴息为主 要方式在年度基本建设计划中统筹安排。市安排的和争取省安排的乡镇基础设施项目、社会项目、市场建设项目、农业产业化示范项目、生态环境建设项目的资金补助，适度向重点小城镇倾斜。城镇现有建设用地有偿使用收益及耕地占用税，建议留给镇级财政，用于小城镇的开发建设。重点小城镇新增建设用地的有偿使用收益应全部留给镇级财政，优先用于补充耕地。 国家明文规定用于城镇的专项资金，要足额征收，并全部用于城镇建设。今后争取国家和省安排的小城镇经济综合开发示范项目建设资金以及自治区重点小城镇建设资金，集中安排到重点小城镇的建设。在小城 镇范围内收取的城市维护建设税和配套费，除按原规定上缴省集中调剂使用的部分外，其余建议留给镇级财政，用于小城镇公用事业和公共设施的建设和维护。 鼓励小城镇投资公司、个人和外商投资建设和经营自来水厂、城镇道路、燃气、桥梁、公共交通、垃圾和污水处理等城镇基础设施。对街道绿化、环境卫生、广场、城镇道路等，可采用政府统一招标方式选择管理单位。允许对城镇基础设施、公用事业设施的冠名权、使用权、经营权进行转让。允许对以城镇基础设施、公用事业设施为载体的广告经营权进行拍卖，其收益主要用于城镇建设。鼓励民间资金投资文化、教育 、卫生、体育等公益事业。放宽外资投资城镇基础设施，公用事业项目的股比限制，允许以特许权经营 (转让资产权益 (式及资产收益抵押方式利用外资。改革城镇公共设施的价格机制，按照补偿成本、合理收费、公平负担的原则确定价格，逐步实行企业化动作。 建议市政府尽快正式出台加快重点小城镇建设具体的可操作的政策措施。近期召开全市加快小城镇建设工作会议，具体部置小城镇建设工作。 提高常德市城镇化率的调研报告 城镇化率，就是城镇人口与农村人口的比率。在国际国内城镇化加速发展的背景下，常德作为世界上最早城池 的发源地之一，进一步加快城镇化发展，提高城镇化水平，已成为实现 “ 十二五 ” 经济社会发展目标，建设 “ 现代常德，幸福家园 ” 必须破解的重大课题。 一 背景与现状 (一 )城镇化加速发展的宏观走势 (省略 ) (二 )常德市城镇化发展现状 (省略 ) 三 对策与措施 (一 )总体思路 以湘西北为空间依托，坚持以规划为引导，以土地资源为核心，以交通为先导，以自然环境为特色，以项目建设为抓手，做大做强市域中心城市和县城，择优建设重点建制镇，全面推进建制镇和集镇发展，着力加快城镇集群发展，充分发挥城镇的集聚和辐射带动作用，完善城镇功能， 走环境友好、资源节约、经济高效、文化繁荣、城乡统筹、区域协调、社会和谐、大中小城市和小城镇共同发展的新型城镇化道路，不断提高我市城镇化率。 (二 )关键环节 1、利用好和保护好土地资源。把土地看成建设城市的最大资源、搭建发展平台的最佳资产，采取一切办法确保土地资源不流失、不浪费，并能保值增值。一是要加快土地储备。除了保障重点工程建设，还要确保城市开发与滚动发展的需要。二是要规范政策。主要是两句话，一切土地进储备，拿地经过招拍挂。三是要统一市场。第一步是一城四区的土地市场要统一，其次是建立全市土地市场交易的联动 机制，研究用地收益分成解决市与区的利益分配的具体办法。 2、发挥好规划的引导作用。一是做好区域对接规划。主要是以湘西北为依托谋划常德更大的发展空间，搞好与 “3+5” 城市群的一体化和协同发展规划，搞好与武汉城市群、成渝经济圈的规划衔接。二是做好城镇体系规划。推动一般乡镇向中心镇对接，中心镇向市域副中心城市及县域中心对接，市域副中心城市及县域中心向市域中心城市对接，实现区域设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进。三是做好市域中心城市规划。四是做好县 (市 )所在地镇和小城镇规划。 (三 )发展目标 1、城镇 化水平稳步提高。 2015 年，全市城镇化水平达到 48%左右，城镇总人口约为 310 万，其中中心城区 100 万， 6 个县域中心城市和津市市 100 万以上，一批重点小城镇 100 万以上。年均城镇化率提高 2%左右，年均转移农村人口不低于 12 万，其中中心城市年均吸纳人口 5 万以上，县域中心城市吸纳人口 5 万以上，重点小城镇吸纳人口 1。 (速度参考： “ 九五 ” 时期，中国的城镇化平均每年提高 百分点， “ 十五 ” 时期，城镇化速度平均每年提高 百分点，到“ 十一五 ” 的时期，中国的城镇化速度平均每年提高 百分点，预 计在 2010 年底，在全国城镇化率超过 50%以后，城镇化增速会适度下降，但平均增速仍会保持在 的百分点之间。但是我市城镇化水平仍然处于加速发展阶段，且有极大的发展空间，纵观同类别城市株洲、湘潭、衡阳和岳阳，在这一阶段，都达到或超过了 个百分点的增速。在东部沿海有的城镇发展速度甚至超过了 3%。 ) 2、城镇体系趋于完善。优化城镇空间布局，基本形成布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系。形成 “ 中心城区 (市域中心城市 )各县、市城区 (市域副中心及县域中心 )中心镇 一般乡镇 ” 的四级城镇体系。在 2015 年末，建成 100 万人以上的特大城市 1 个，20人的中等城市 3 个， 1020 万人的小城市 3 个， 2人的小城镇 9 个，培育一批人口 1、基本具备现代化功能的小城镇。 3、城镇功能更加完备。按照现代化的要求建设宜居宜业宜游的城镇。有便捷的交通。市与县之间有高速公路连接，县与县之间有高等级公路或国省道连接，重点集镇之间有县道以上公路连接，乡村之间每个居民点都有硬化道路连接。有完善的设施。建成较完备的通讯、供水、供电、燃气、污染治理、生态环境保护和防灾减灾等现代化城镇基础设施体系，基本满足经济发展和 人民生活水平提高的需要。有发达的社会事业。教育、文化、卫生、体育等社会发展主要指标达到同期全省平均水平，城镇居民的文化素质和文明程度明显提高。有宜居的环境。深入开展城镇环境综合整治，大力实施净化、绿化、亮化、美化工程，提升城镇人居环境质量。 (四 )发展措施 常德提高城镇化率，应在加速发展的前提下，主动与新型工业化、社会现代化紧密结合起来，坚持走集约发展、统筹发展、和谐发展之路。 1、壮大中心城市 2、完善城镇体系 优化城镇空间布局，形成中心城区 (市域中心城市 )各县、市城区(市域副中心及县域中心 )中心 镇 一般乡镇协调发展的四级城镇体系。 至 2015 年末，建成 100 万人以上的特大城市 1 个， 20人的中等城市 3 个， 10人的小城市 3 个， 2人的小城镇 9 个，1人的小城镇 12 个。 至 2020 年末，建成 100 万人以上的特大城市 1 个， 20人的中等城市 3 个， 10人的小城市 3 个， 2人的小城镇 8 个，1人的小城镇 17 个。 至 2030 年末，建成 100 万人以上的特大城市 1 个， 50人的大城市 1 个， 20人的中等城市 3 个， 10人的小城市 2个， 5人的 小城镇 3 个， 2人的小城镇 13 个， 1人的中心镇 21 个。 具体做好两项工作。 构建 “ 一主一副四轴 ” 的城镇空间格局。根据常德市城镇经济活动在空间上的分布现状和常德市经济社会发展战略，形成 “ 一主、一副、四轴 ” 的市域城镇体系的空间结构。 “ 一主、一副 ” 分别为市域中心城市常德城区和北部副中心城市澧州 (暂名，津澧一体化发展而成 )。 “ 四轴 ” 分别为西北 南 部澧水流域的东西向次级发展轴和沿市域南北向交通干道的南北向次级发展轴。 西北 过常张高速 、长常高速、 319 国道，向西联系张家界、向东联系长沙，形成 “ 太子庙 谢家铺 石门桥常德市区 河洑 灌溪 陬市 漆河 ” 的城镇密集带。 西南 过常岳高速、常吉高速、常岳九铁路连接怀化、岳阳、武汉，形成 “ 剪市 桃源 斗姆湖 蒿子港 大鲸港 安乡 ” 的城镇密集带。 北部澧水流域的东西向次级发展轴：横贯石门、澧县、津市、安乡。津澧城市一体化发展，构成北部城镇发展轴上的中心城市和核心节点，形成包含 “ 皂市 新关 石门 新安 合口 张公庙 澧县 津市 新洲 保河堤 安乡 ” 的城镇发展密集带。 沿 市域南北向交通干道的南北向次级发展轴：通过交通干线沟通沅江流域城镇与澧水流域城镇，串联起市域主、副中心及临澧县城、四新岗镇等。 根据空间结构完善城镇布局。 加快县域中心城市建设。鼓励澧县 津市城市一体化，至 2030 年，形成 60 万左右人口的大城市，建成北部澧水流域的中心城市，成为常德行政区域的次中心城市，主要职能包括机械、食品、纺织、化工、医药、造纸、交通枢纽、商贸物流、旅游。鼓励石门、桃源县城形成30 万以上人口的中等城市，石门县城为澧水流域次中心城市，石门县的政治、经济、文化中心，电力能源、建材、生态旅游产业基地和交通枢纽 ;桃源县城为沅水流域的次中心城市，桃源县的政治、经济、文化中心，食品、纺织、旅游产业基地和交通枢纽。鼓励汉寿、安乡、临澧县城发展成为富有特色的县域经济文化中心，各自承担县域政治、经济、文化中心的地位和作用。汉寿县城是以生物医药、机械制造、精细化工等新型产业为主导，工、贸、游协调发展，地方特色鲜明的生态城市 ;安乡县城是常岳城市群中部的商贸中心，以新型工业和绿色农业为主的湖滨水生态城市 ;临 澧县城是食品、建材、纺织产业基地和商业中心。加快西湖、西洞庭和桃花源三个城市功能组团建设，西湖建设现代农业示范园区，西洞庭建设食品工业园区，桃花源建设人文旅游园区，三个组团通过高速公路和高等级公路与中心城区形成快速连接。 加快一批重点小城镇建设。主要的工作是在 106 个建制镇和 100 个乡村集镇的现有基础上，强干弱枝、突出重点，择优 40中心镇进行发展，便于集中资源、集约发展。一是发展灌溪、斗姆湖、河洑、石门桥、白鹤山等中心城市周边卫星镇，拓展中心城市发展空间。河洑作为城区未来的一个组成部分，要严格控制管 理 ;丹洲隔堤以南区域现在是城市后花园，将来发展成生态城 ;芦荻山乡现在是城市的蔬菜基地，发展生态农业、高效农业、观光农业，将来是城市东进的空间。白鹤山乡现在是生态保护区，将来是旅游度假区和城市新区的重要组成部分。灌溪镇利用现有工业基础，发展装备制造业。斗姆湖镇充分利用空港优势，发展成公共服务设施齐全的宜居卫星镇。石门桥镇与德山城区的建设对接，布置公共服务和市政基础设施。陬市镇利用交通优势，发展工贸型中心镇。二是择优培育蒋家咀、太子庙、谢家铺、陬市、架桥、盘塘、马鬃岭、漆河、剪市、三阳港、桃花源、草坪、周家店、 祝丰、西湖、蒿子港、大鲸港、壶瓶山、皂市、新关、蒙泉、甘溪滩、码头铺、新安、合口、金罗、大堰垱、张公庙、梦溪、小渡口、焦圻、黄山头、新洲、保河堤、黄土店、石板滩、四新岗等一批国家、省、市重点建制镇，发展工业、商贸、旅游等各类特色小城镇，构筑组合有序、优势互补、规模等级完善的小城镇体系。三是小城镇建设要坚持 “ 先规划、后建设 ” 的原则，严格规划管理，提高小城镇建设质量。同时，进一步加大小城镇基础设施和公共服务设施的投资力度，切实改善小城镇的生产和居住条件。 4、强化产业支撑 产业建设为城镇发展提供支撑、聚集人气。 城镇发展，为产业建设打造平台、汇集资源，达到工业园区建设与城市新区拓展共生共荣，形成新型工业化道与新兴城市化齐头并进的好局面。 提升主导产业。加快产业调整。要在全市已形成烟草、纺织、装备、电子、食品、建材、铝材、电力、林纸、医药、盐化工等十一大优势产业之中，用高新技术改造食品、纺织等传统产业，大力发展电子信息、新材料、生物医药等新兴产业，发展现代物流等生产性服务业。推行节能减排。在选择项目上，更加注重环境保护、节能减排，更加注重技术含量、自主创新 ;在项目选址上，坚持项目向园区集中，江北地区原则上不落户高污 染、高能耗的项目。要大力整治工业污染，倡导资源综合利用，鼓励企业淘汰旧工艺，采用新工艺，上马治污项目，扩大节能减排的成果。推进产业集聚。要分利用公共投资的导向作用和基础设施的牵引作用，在城镇规划范围内集中力量发展一批产业集聚、集约经营、规模经济显著的工业园区和特色小区，主要是要结合城镇体系布局，加快常德工业走廊、澧水工业带建设，全力打造德山开发区、创元工业园、灌溪工业园等 “ 百亿园区 ” 。推动工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，以工业增长带动城市扩容提质、带动城乡统筹发展。 发展旅游产业。以建 设 “ 旅游大市 ” 为目标，围绕城市休闲度假游、世外桃源观光体验游和环城市乡村游三大旅游产品集群，加快推进我市重点旅游项目建设，提升常德旅游产品核心竞争力，把常德建设成为全国知名的旅游目的地和区域游客集散中心、休闲服务中心和会议会展中心。主打桃花源旅游品牌，突出桃花源景区和柳叶湖景区两大重点，争创国家 5A 级旅游区 。按照城市建设、文化名城建设、新农村建设和旅游产品建设四位一体的发展方针，全力打造 “ 双十工程 ” 。在总体布局中打造两条旅游发展主轴线：沿常张高速、常荆高速等 6 条高速公路的陆路发展轴线 ;沿夷望溪、沅江、澧水 的水上旅游发展主轴线 ;构建五大类型主题旅游功能区：中部常德城市旅游区、南部世外桃源风景旅游区、北部中华文明史脉寻踪旅游区、东部河湖水乡湿地生态旅游区、西部山水景观生态旅游区。 发展高端服务业。 5、建立政策引导机制 深化户籍制度改革。逐步缩小附着在户籍上的城乡差异和社会管理职能，消除农民向城镇转移的体制性障碍，形成科学有序的人口城镇化机制。一是要尊重农民意愿 ,保障农民权益。核心是农村居民转户后，其在农村依法取得的宅基地、承包地和林地使用权、收益权均可保留或由政府给予一次性补偿，户籍不与土地挂钩、不与社保 挂钩。二是逐步建立户口登记地与实际居住地统一的现代户籍管理制度，实行户随人走。三是建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社保等信息于一体的公民信息管理系统。 创设土地处置机制。一是颁证确权。明晰土地承包经营权、集体林权和农民房产权，颁发土地和林地经营权证、房屋产权证，并逐步纳入信贷部门可抵押担保物的范畴。二是实现流转。在颁证确权的基础上，出台常德市农村土地承包经营权流转管理办法，实现农地出让、出租、转让、作价入股等形式的市场流转 ;探索农村房屋产权流转，完善农村土地征用制度，推动集体建 设用地使用权依法进入市场有序流转。三是分类处置。对城市规划区内被征地农民实行公寓楼安置政策 ;对城市近郊农民实行集中定点建房 ;鼓励其他农民自愿退出宅基地、流转承包地，进入城镇居住。 创建住房保障机制。将符合条件的转户居民和就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善他们的居住条件。加大主城及区县城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓投入和建设力度，集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，可以比照保障性住房建设减免税费。 创新就 业扶持机制。积极扶持劳动密集型企业、中小企业、民营企业和各种服务业加快发展，创造更多的就业岗位。将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，开展职业培训，建立与用人单位的对接平台，引导他们稳定就业 ;鼓励自主创业，积极提供政策咨询、创业培训、项目推荐、创业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。 健全养老保险制度。加快推进城乡居民社会养老保险的全覆盖。我市可尽早将新型农村社会养老保险及城镇居民社会养老保险这两类保险合并实施，从而消除城乡之间最大的体制壁垒。适时推进新农合和城镇居民医保制 度的贯通并轨。逐步统一政策标准及待遇水平，条件成熟时也可考虑合并实施，建成城乡一致的医保制度。 完善社会福利制度。加快建立农民工养老、工作、医疗、上学等社会保障制度，所有用人单位必须及时为农民工办理工作保险手续，并按时足额缴纳工作保险费 ;以解决大病医疗保障为重点，积极将农民工纳入医疗保险制度范围。逐步将有稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老、医疗、失业、工作、生育保险范围，使其与城镇职工享受同等社会保险待遇。农村居民转为城镇居民，对收入低生活困难的群众及时纳入城市低保范围。保障农民工子女平等接受义务教育。 将农民工随迁子女义务教育责任纳入当地教育发展规划统筹安排，对进城务工子女义务教育经费实行全免。 创新投入引导机制。一是在财税分享，包括土地收益分成、电力附加和教育附加分成等方面给予小城镇更大的倾斜，解决小城镇建设和管理没有来源的问题。二是加大财政投入，重点支持基础性公益性设施包括垃圾和污水集中处理、路网建设等，与城镇体系建设同步，向县市和小城镇延伸。三是加快小城镇建设市场化步伐，培育多元化的投融资主体，采取多种方式拓宽融资渠道。广泛采用 多种方式建设，吸引社会资本全面参与城市基础设施建设。 6、保护生态环境 突出加强生态环境保护。最大限度减少城乡建设对自然生态环境的破坏，促进人与自然和谐发展。保护山体。制定山体和森林公园保护办法，划定禁止开发区域，限期治理修复被破坏的山体植被。保护水体。保持水体自然生态，路网依照水网布局 ;保护和净化水质 ;制定蓝线规划，确保任何开发不减少水体和湿地面积。保护土地资源。集约节约用地，强化规范管理，杜绝资源流失。 大力发展低碳、循环经济。严把项目准入关和建设环评关，引导和支持重点企业建设资源循环利用项目，推广资源循环利用技术，淘汰化工、造纸等行业的落后产能，严禁 高能耗、高污染和产能过剩行业项目上马 ;大力整治工业污染，完善污水收集管网等城乡环保设施，加强环境综合治理 ;大力推进节能、节地、节水、节材，走出一条资源消耗低、环境污染少的 “ 两型社会 ” 发展路子，实现新型工业化、新型城镇化与可持续发展的良性互动。 着力营造宜居的生活环境。以适宜居住者居住、适宜投资者创业、适宜旅游者休闲为目标，加强水、电、路、讯、地下管网等基础设施的建设，优先规划好与群众息息相关的公共服务设施，解决好基础设施薄弱、公共服务配套设施缺乏和居住环境差等问题 ;大力发展社区文化、广场文化、民俗文化、节 日文化，培育城镇文化特色 ;完善城市管理和社区服务，广泛开展生态、园林、卫生、交通管理、人居环境等城镇文明创建活动，提高市民文明素质，提升城镇的知名度和美誉度，使外来人士愿意到我市各类城镇旅游休闲、投资兴业，使城镇居民生活舒适、出行便捷，以此吸纳和聚集城镇人口，不断提高城镇化率。 四 建议 (一 )建立统筹协调机制 城镇化的发展有着紧密的内部联系，我市正处于城镇化高速发展的时期，必须推行强有力的协调统筹机制。 1、充实市推进新型城市化工作领导小组。 2008 年，为推进新型城市化，我市按照省委省政府的要求成立了市推 进新型城市化工作领导小组，但是由于缺乏实质性的工作内容，一直没有运转起来。建议领导小组建立定期议事制度，定期研究和谋划全市城镇化发展中的重大事项。 2、建立 “ 一江两岸 ” 、 “ 一城四区 ” 协调发展机制。当前，常德中心城市发展出现不平衡性，主要体现在德山、江南城区与江北城区差距越来越大。尤其是实施本轮城市扩容以来，江北中心区的发展突飞猛进，德山、特别是江南城区更是渐行渐远，要引起市委市政府的高度重视。在体制问题不能很快解决的前提下，必须采取一定的倾斜扶持政策。一是加快两投过江。德山和江南城区发展与江北距离拉大，主要 是投入不足，根本原因是城市经营的平台还没有做起来，资源效益和建设发展不能形成良性互动。两投过江可以扩张两投公司的经营范围，充实资源资本，即可解决两投公司抵押物不足的困难，又可以对德山和江南起到盘活资源，加快发展的作用。二是直接出台对江南和德山的扶持政策。关于德山城区，由于财政体制是在一个范畴，建议继续采用资金切块的方式。关于江南城区，建议在统一规划和土地交易市场的前提下，在重大项目对接、土地收益分成、财税政策分享、基础设施投入、城市协同管理等方面给予江南城区支持。可以明确一个具体部门牵头组织拿方案。三是积极 对接卫星镇。中心城区共有河伏、丹洲、东江、东郊、芦荻山、白鹤山、灌溪、斗姆湖、石门桥、陬市 10 个乡镇。这些卫星镇将来要么变成城区，要么发展成呼应中心城区的一个功能组团，应该从现在起高起点规划、高标准管理，做到规划对接、功能对接、管理对接。其中实施对接不太顺的有德山城区和石门桥镇，江北城区和灌溪镇、陬市镇，主要原因也是区划体制。德山城区的道路已经延伸进入石门桥镇，但是双方还在规划和功能布局上各行其是，达不成共识。灌溪镇一部分已经融入城区，园区建设进展很快，又在江北中心区的上游，却在污水和生活垃圾集中处理以及排 水管网、道路建设方面与江北城区没有统一的建设规划，势必造成城市环境的巨大破坏和建设资金的巨大浪费。考虑改变区划的现实困难性，当务之急是建立横向的议事协调机制，并尽快拿出中心城区与卫星镇对接的具体意见。 3、建立城镇体系建设的扶持引导机制。小城镇是常德市城镇化的基础，但是小城镇的基础薄弱、发展不快是我市多年存在的一个问题，对我市构建良性的城镇体系有很大影响，会损害到常德市推进城镇化工作的基础。建议在市委市政府设立的全市小城镇工作领导小组的统筹之下开展以下工作：一是建立对小城镇建设的投入增长机制。根据新调整的城 镇化策略，国家把中小城市和小城镇发展作为 “ 十二五 ”期间的城镇化重点。国家和省出台了支持小城镇发展的扶持政策，配套了专项资金。而同期，我市在小城镇建设的投入上逐步萎缩，专项资金由 20 世纪 90 年代的 300，下降到如今每年 220 万，如果除开对市直城市工作部门的奖金和工作经费实际不足 150 万，对发展快、干劲足的小城镇以奖代投资金由每年 10 万下降到 2 万，包括对相关小城镇的规划扶持资金也一律取消，影响了小城镇发展的积极性。建议按照一定比例逐年增加对小城镇的以奖代投额度。二是建立小城镇发展的规划引导机制。首先是 在 206 个乡镇中确定一批要重点建设的中心集镇，尽快拿出建设规划 ;其次是必须尽快把小城镇建设与新农村建设两个工作平台进行统合，不能各自为战、自成体系 ;其三是加大送图下乡范围，加大对农村建房的指导和监管力度。三是建立规范的小城镇建设工作考核机制。其一是组织综合考核，达到精简和突出重点的目的，所有城市工作在一个框架、一个尺度下，一次性完成考核。其二是在属地负责的前提下，市级加大对区县市城镇工作考核力度，把县城、特色镇和市城区周边卫星镇、近郊乡纳入城镇工作目标考核范围。 4、建立城镇发展统计监测机制。为了加强对城镇 发展状况的统计、分析，便于常德市委市政府在掌握准确信息的情况下及时调度城市建设工作，科学决策城镇发展战略，必须尽快建立城镇发展统计监测机制。一是进行项目建设统